Abstract
Constitutional restrictions on freedom of assembly during states of exception
From a legal point of view, the essence of any state of emergency, including an emergency, is that it is introduced in a situation of a particular threat where regular, ordinary legal measures and state institutions are insufficient and civil liberties and rights must be suspended or limited for a certain period of time, with constitutional competences of the authorities must be modified by a significant and extraordinary increase in the powers of the Executive. The article presents an analysis of constitutional restrictions on freedom of assembly during states of exception.
Keywords: state of exception, state, extraordinary state, state, human rights and fundamental freedoms, freedom of assembly, limitations
Słowa kluczowe: stan nadzwyczajny, państwo, wolności i prawa człowieka, wolność zgromadzeń, ograniczenia
Wprowadzenie
Jedną z podstawowych wolności jednostki w społeczeństwie demokratycznym, należącą do katalogu praw i wolności politycznych, jest wolność organizowania zgromadzeń i uczestniczenia w nich (marszach, demonstracjach, pikietach). Wolność zgromadzeń ma szczególne znaczenie w działalności związków zawodowych, partii politycznych oraz nowych prądów i ruchów politycznych, sił opozycyjnych czy mających mniejszy dostęp do środków masowego przekazu. Związek zawodowy czy partia polityczna, organizując zgromadzenie, zarówno zwiększają swoją widoczność na scenie politycznej, jak i wzmacniają poczucie tożsamości. Gromadzenie się przedstawicieli świata pracy i polityki w celu zbiorowego omawiania spraw ich dotyczących, uzgadniania sposobu postępowania oraz manifestowania swoich poglądów, a czasem także protestu, stało się trwałym elementem historii[1].
Z konstytucyjnej zasady legalizmu wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że aktywność organów państwowych i innych związków publiczno-prawnych, którym państwo przekazało część swojej władzy, jest zdeterminowana prawnie. Inaczej mówiąc, podejmują one tylko takie działania, do których dyspozycja normy prawnej je upoważnia; a contrario obywatelom i innym podmiotom prawa wolno czynić wszystko, czego prawo nie zakazuje. Sfera wolnych zachowań ludzi nie ma jednak charakteru bezwarunkowego. Nierzadko ustrojodawca musi rozstrzygać o sprzecznościach interesów jednostek, ich praw oraz o konfliktach różnych wartości, tak jak ma to miejsce podczas obowiązywania stanów nadzwyczajnych. Tym samym wyznaczyć musi granice korzystania z prawnie uznanych przez siebie wolności.
Granice korzystania z praw i wolności nie mają charakteru absolutnego, a wyznaczone zostały w Konstytucji RP.
Prawne pojęcie zgromadzenia
Pojęcie „zgromadzenie” ma w języku polskim kilka znaczeń. Oznacza ono: ogół zebranych osób (widzów, słuchaczy, uczestników); zebranie, posiedzenie, sesję; zespół ludzi stanowiących jakąś władzę, organ władzy, radę; zakon, konwent[2]. Podane wyżej słownikowe znaczenia pojęcia „zgromadzenie” nie wyjaśniają istoty zgromadzeń jako zjawiska prawnego. Nie odwołując się do konkretnych rozwiązań prawnych, można stwierdzić, że do istotnych elementów pojęcia „zgromadzenie”, jako ogólnego pojęcia prawnego, zalicza się:
zebranie (zgrupowanie, spotkanie) co najmniej kilku osób w jednym miejscu;
wewnętrzny, psychologiczny związek pomiędzy osobami zgromadzonymi; zgromadzeniami nie są tzw. zbiegowiska (np. zebranie się przechodniów obserwujących miejsce wypadku drogowego) czy zgrupowania przypadkowe (np. osób oczekujących na przystanku autobusowym), gdzie brak minimalnego choćby poczucia wspólnoty działań; ten psychiczny związek osób uczestniczących w zgromadzeniu zakłada chęć wzajemnej wymiany poglądów, a więc operując językiem socjologii – pewną interakcję, zachowania uczestników powinny być nakierowane na wzajemne oddziaływanie[3].
Jak wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2006 r., zgromadzenie to zgrupowanie osób rozważających wspólne sprawy zarówno publiczne, jak i prywatne[4]. Pojęcie zgromadzenia nie zostało zdefiniowane w sposób w pełni jednoznaczny w polskiej doktrynie prawa. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że na pojęcie to, jak już wspomniano, składają się dwa zasadnicze elementy: zebranie co najmniej kilku osób w jednym miejscu oraz psychologiczny związek pomiędzy zebranymi osobami. Dla definicji zgromadzenia istotne znaczenie ma fakt, że związek zachodzący między osobami biorącymi w nim udział wynika z chęci wymiany opinii lub poglądów[5].
Precyzyjne ustalenie zakresu analizowanego pojęcia na podstawie przedstawionych kryteriów jednak może sprawiać trudności. Nie podlega jednak dyskusji, że termin „zgromadzenie” użyty w art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.[6] obejmuje swoim zakresem zebrania mające na celu wspólne obrady lub wspólne wyrażenie stanowiska. Zgromadzenie jest najczęściej zebraniem zaplanowanym i zwołanym przez określone osoby. Termin „zgromadzenie” obejmuje zebrania, których celem są wspólne obrady lub wspólne wyrażenia stanowiska bez względu na to, czy ich uczestnicy wyrażają swoje poglądy przy pomocy słowa czy też w inny sposób. Sam fakt fizycznej obecności razem z innymi osobami w określonym miejscu może stanowić formę wyrażania przekonań jednostki.
Regulacje konstytucyjne wolności zgromadzeń
Wolność zgromadzeń należy do kategorii praw, których podmiotem jest każdy człowiek, ale które wykonywane są kolektywnie. Zgodnie z art. 57 Konstytucji RP wolność zgromadzeń obejmuje wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i wolność uczestniczenia w nich. Wolność organizowania zgromadzeń oznacza w szczególności swobodę wyboru czasu i miejsca zgromadzenia, formy wyrażania poglądów oraz swobodne ustalanie przebiegu zgromadzenia i prowadzenie obrad. Wolność uczestniczenia w zgromadzeniach oznacza także swobodę odmowy udziału w zgromadzeniu. Obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z tak określonej sfery wolności i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, lecz także podjęcie pewnych kroków pozytywnych mających na celu urzeczywistnienie tego prawa. Konstytucja RP podobnie jak art. 20 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka zapewnia ochronę wyłącznie zgromadzeniom pokojowym, czyli takim które przebiegają z poszanowaniem integralności fizycznej osób oraz poszanowaniem mienia prywatnego i publicznego. Wolność zgromadzeń nie jest wolnością nieograniczoną, ustawodawca bowiem w drodze ustawy może w dowolny sposób decydować o treści i zakresie ograniczeń wolności zgromadzeń[7].
Zagadnienie wolności zgromadzeń jest przedmiotem regulacji prawnej na poziomie prawa międzynarodowego, konstytucji i ustaw[8]. Przepisy prawne określają cechy zgromadzenia w związku z wolnością zgromadzeń lub ograniczają się do ustanowienia wolności zgromadzeń bez wskazania takich cech lub zawierają legalną definicję zgromadzenia w oderwaniu od tej wolności. Ten pierwszy sposób regulacji przeważa w prawie międzynarodowym i konstytucjach, które ustanawiając wolność zgromadzeń, wskazują jednocześnie cechy zgromadzenia objętego tą wolnością lub nie określają żadnych elementów pozwalających na prawną identyfikację zgromadzenia. Z kolei prawo ustawowe, które konkretyzuje i uzupełnia przepisy konstytucyjne, a także wiążące państwo przepisy umów międzynarodowych posiadają z reguły legalne definicje zgromadzeń.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. zawiera w rozdziale II „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela” art. 57, w którym stwierdza się, że „każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa”. Tak więc wolność zgromadzeń zaliczona została do praw podstawowych, przysługujących nie tylko obywatelom polskim, lecz także cudzoziemcom i apatrydom. Zaznaczyć jednak należy, że w ustawie można określić wyjątki od tej zasady dotyczące cudzoziemców[9]. Warto zauważyć, że przepis art. 57 zamieszczony został jako pierwszy w podrozdziale „Wolności i prawa polityczne”, bezpośrednio przed artykułem opisującym wolność zrzeszania się. Świadczyć to może o szczególnej dla ustrojodawcy doniosłości tego aspektu życia publicznego. Oznacza to również, że ustawodawca konstytucyjny opowiedział się za „wąskim” rozumieniem samego pojęcia zgromadzenia, konstytucyjna ochrona przysługuje bowiem – jak wynika to z miejsca art. 57 w systematyce konstytucji – zebraniom o charakterze politycznym, lub odnoszącym się do działań państwa względem choćby ludzi pracy, które ze względu na lokalizację i tematykę można w takich kategoriach postrzegać. Nie oznacza to, że zebrania „prywatne” pozostają poza konstytucyjną ochroną, w toku prac Komisji Konstytucyjnej podkreślano bowiem, że mieszczą się one w ramach prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP)[10].
W myśl postanowień konstytucyjnych wolność zgromadzeń dotyczy dwóch rodzajów zachowań: organizowania zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Gwarancją konstytucyjną, tym samym ochroną prawną, objęte są tylko zgromadzenia o charakterze pokojowym, co nie budzi wątpliwości, także z wymogiem zgodności ze standardami międzynarodowymi. Pokojowe zgromadzenie wyklucza jakiekolwiek naruszenie integralności fizycznej czy mienia (prywatnego lub publicznego) i stosowanie przymusu przez uczestników zgromadzenia wobec innych uczestników zgromadzenia czy funkcjonariuszy publicznych. Jak wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 2004 r., zgromadzenie nie traci jeszcze swojego pokojowego charakteru nawet wtedy, gdy zdarzają się pojedyncze incydenty lub zakłócenia spokoju. Przestaje być pokojowe dopiero wtedy, gdy zakłócenia stają się poważne lub gdy np. dochodzi do aktów przemocy. Samo jednak podżeganie do agresji lub prowokowanie agresywnych zachowań nie powoduje automatycznie uznania zgromadzenia za niepokojowe[11]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 stycznia 2011 r. potwierdził, że art. 57 Konstytucji RP nie daje podstaw do stwierdzenia, że jakiekolwiek utrudnienia w ciągłości ruchu drogowego stanowią podstawę do wyłączenia konstytucyjnych wolności (w tym wolności zgromadzeń)[12].
Wolność zgromadzeń w konstytucjach państw europejskich
W literaturze polskiej podkreśla się istotne różnice między wolnościami a prawami. Należy jednak zaznaczyć, że ze względu na ogólną tendencję do poszerzania zakresu regulacji prawnej oraz do formułowania pewnych obowiązków państwa także w odniesieniu do wolności rozróżnienie to traci obecnie na ostrości. Trzeba także zaznaczyć, że konstytucje poszczególnych państw europejskich, a także deklaracje praw oraz konwencje międzynarodowe często nie odzwierciedlają wskazanego doktrynalnego podziału, używając terminu „prawo zgromadzania się”, choć z teoretycznego punktu widzenia chodzi niewątpliwie o wolność.
Wolność zgromadzeń można zaliczyć do elementarnych swobód gwarantowanych przez konstytucje współczesnych państw europejskich o ustroju demokratycznym. W ujęciu komparatystycznym wolność ta przedstawia się następująco[13]. Pierwszym przykładem europejskiej ustawy zasadniczej jest konstytucja Grecji z 1975 r.[14], która zawiera rozbudowaną regulację wolności zgromadzeń. W art. 11 gwarantuje ona obywatelom prawo pokojowego gromadzenia się bez broni. Dalej konkretyzuje formy dopuszczalnej ingerencji służb chroniących porządek publicznych. Po pierwsze zastrzega się, że policja może być obecna tylko na zgromadzeniach publicznych zorganizowanych na wolnym powietrzu. Po drugie przewidziano możliwość wydania przez służby policyjne zakazu zgromadzeń w całym kraju, jeżeli istnieje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Obostrzenie to uwarunkowane jest istnieniem odpowiedniego przepisu ustawy zwykłej. Po trzecie, jeśli istnieje groźba poważnego zakłócenia życia społecznego i ekonomicznego, zakaz zgromadzeń może dotyczyć określonej części kraju.
Równie dokładnie wolność zgromadzeń została uregulowana w konstytucji Włoch z 1947 r.[15] W art. 17 zapewnia się obywatelom prawo zbierania się pokojowo i bez broni. Konstytucja Włoch dokonuje nie dość jasnego rozróżnienia miejsc publicznych i miejsc dostępnych dla publiczności. Generalnie zamiar zorganizowania zgromadzenia nie jest obarczony obowiązkiem uprzedniego zgłoszenia władzom. Dotyczy to również zgromadzeń w miejscach dostępnych dla publiczności. Jedynie o zgromadzeniach odbywających się w miejscach publicznych należy zawiadamiać organy państwowe, które mogą wydać zakaz wyłącznie z uzasadnionych przyczyn związanych z bezpieczeństwem lub obyczajnością publiczną. Z kolei art. 21 konstytucji Hiszpanii z 1978 r.[16] uznaje prawo do zgromadzeń pokojowych bez broni, bez konieczności uzyskania uprzedniej zgody. Zgromadzenia w miejscach ruchu publicznego wymagają zawiadomienia władzy, która może wydawać zakaz wyłącznie wtedy, gdy istnieją uzasadnione obawy zakłócenia porządku publicznego, ale tylko takie które stwarzają zagrożenie dla osób lub mienia.
Warto również przyjrzeć się przepisom ustaw zasadniczych państw Europy Środkowo-Wschodniej połączonych wspólną historią wychodzenia z tzw. realnego socjalizmu. Konstytucja Słowacji z 1992 r.[17], gwarantując w art. 28 wolność pokojowych zgromadzeń, wyraźnie dopuszcza ograniczenia, jeśli chodzi o jej realizację w miejscach publicznych, stwierdza jednak wprost, że organizowanie zgromadzeń nie może być uzależnione od uzyskania wcześniejszego zezwolenia. Podobne zapisy posiada Karta Podstawowych Praw i Wolności, stanowiąca część porządku konstytucyjnego Republiki Czeskiej[18]. Karta w art. 19 poręcza prawo do pokojowego zgromadzenia się oraz przewiduje dopuszczalność jego ograniczania[19], akcentując jednak zakaz ustanawiania systemu koncesyjnego. Konstytucja Litwy z 1992 r.[20] zakazuje zabraniać bądź utrudniać obywatelom gromadzenia się bez broni, na pokojowych zgromadzeniach. Odsyła także wyraźnie do regulacji Międzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich.
Tabela 1. Wolność zgromadzeń w konstytucjach wybranych państw europejskich
| Państwo |
Numer artykułu | Regulacja |
| Grecja | 11 | Grecy mają prawo do pokojowego gromadzenia się, bez broni. Policja może być obecna tylko przy zgromadzeniach publicznych, organizowanych na wolnym powietrzu. Zgromadzenia na wolnym powietrzu mogą zostać zabronione na mocy umotywowanej decyzji władz policyjnych obowiązującej w całym kraju, jeżeli istnieje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego, lub na określonym obszarze, jeżeli istnieje groźba poważnego zakłócenia życia społecznego i ekonomicznego, na zasadach określonych w ustawie. |
| Włochy | 17 | Obywatele mają prawo gromadzenia się pokojowo i bez broni. Dla zgromadzeń, także w miejscu otwartym dla publiczności, nie jest wymagane uprzednie zezwolenie. O zgromadzeniach w miejscu publicznym należy uprzednio powiadomić władze, które mogą zabronić ich odbycia wyłącznie z uzasadnionych powodów bezpieczeństwa albo w razie zagrożenia życia. |
| Hiszpania | 21 | Uznaje się prawo do zgromadzeń pokojowych i bez broni. Korzystanie z tego prawa nie wymaga uprzedniej zgody. W wypadkach zgromadzeń w miejscach ruchu publicznego oraz manifestacji należy wcześniej powiadomić władzę, która może ich zakazać jedynie wówczas, kiedy by istniały uzasadnione obawy zakłócenia porządku publicznego, stwarzające zagrożenie dla osób lub mienia. |
| Słowacja | 28 | Gwarantuje się prawo do pokojowych zgromadzeń. Ustawa określi warunki wykonywania tego prawa w przypadkach zgromadzania się w miejscach publicznych, gdy chodzi o uregulowania niezbędne w demokratycznym społeczeństwie dla ochrony praw i wolności innych, ochrony porządku publicznego, zdrowia i moralności, majątku albo dla bezpieczeństwa państwa. Zgromadzeń nie można uzależnić od zezwolenia organu administracji publicznej. |
| Czechy | 19 (Karta Podstawowych Praw i Wolności) | Poręcza się prawo do pokojowego gromadzenia się. Prawo to może podlegać przewidzianemu w ustawie ograniczeniu w stosunku do zgromadzeń w miejscach publicznych, jeśli zachodzi konieczność podjęcia czynności niezbędnych w demokratycznym społeczeństwie dla ochrony praw i wolności innych osób, ochrony porządku publicznego, zdrowia, obyczajności, majątku lub ze względu na bezpieczeństwo państwa. Zgromadzenie nie może być jednak uzależnione od zezwolenia organu administracji publicznej. |
| Litwa | 36 | Nie można zabraniać ani utrudniać obywatelom gromadzenia się, bez broni, na pokojowych zgromadzeniach. Prawo to może być ograniczone tylko w drodze ustawy i gdy jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, zdrowia lub moralności ludzkiej lub praw i wolności innych osób. |
Źródło: Tłumaczenia poszczególnych konstytucji opublikowanych w serii Biblioteki Sejmowej wydanej przez Wydawnictwo Sejmowe.
Analizując powyższe przepisy poszczególnych ustaw zasadniczych demokratycznych państw europejskich, należy stwierdzić, iż wolność zgromadzeń należy do katalogu gwarantowanych konstytucyjnie praw podstawowych. Poza tym znamienne jest sąsiadowanie artykułów dotyczących wolności zgromadzeń oraz wolności zrzeszania się. Wskazuje to na wzajemne uzupełnianie się tych dwóch wolności, czego dowodem są przepisy poszczególnych konstytucji państw europejskich.
Ograniczenie konstytucyjnej wolności zgromadzeń podczas stanów nadzwyczajnych
Regulacje rangi konstytucyjnej i ustawowej w sprawie stanów nadzwyczajnych mają za cel zapewnienie skutecznego funkcjonowania państwa w warunkach kryzysowych w sferze wewnętrznej i doprowadzenie do jak najszybszej restytucji stanu normalnego. Z prawnego punktu widzenia istota każdego stanu nadzwyczajnego polega na tym, że wprowadza się go w sytuacji szczególnego zagrożenia, kiedy normalne, zwykłe środki prawne i instytucje ustrojowe okażą się niewystarczające i trzeba zawiesić lub ograniczyć na pewien czas wolności i prawa obywatelskie oraz zmienić kompetencje konstytucyjnych organów władzy przez istotne i nadzwyczajne zwiększenie uprawnień władzy wykonawczej[21].
Prekursor, dojrzewającego w XVII w., kierunku nazywanego liberalizmem politycznym[22] John Locke pisał, iż w przypadku zagrożenia państwa obowiązujące prawa mogą okazać się niewystarczające, a nawet szkodliwe dla podjęcia skutecznych działań przeciwdziałających katastrofie. W takiej sytuacji Locke przewidywał specjalne uprawnienia, oparte na prerogatywie Korony do działania według swego uznania dla dobra publicznego, bez konieczności powoływania się na przepis prawa, a nawet wbrew niemu[23]. Pogląd taki wydaje się nie przystawać do ogólnej zasady autora Dwóch traktatów o rządzie,iż „rządzi prawo, a nie jednostki”. Locke wyjaśnia to, przywołując argument, według którego prawo jest w istocie swej niezdolne do zrealizowania w pełni dobra ogólnego podczas zaistnienia zagrożenia państwa, a więc musi ustąpić władzy wykonawczej.
Również we Francji doby oświecenia istniały poglądy dostrzegające małą elastyczność prawa, a w konsekwencji trudności w stosowaniu go w sytuacjach kryzysowych. Jan Jakub Rousseau twierdził, że: „Nieugiętość ustaw, nie dająca się naginać do wypadków, może w pewnych razach uczynić je zgubnymi i sprowadzić upadek państwa w chwili krytycznej (…). Jeżeli niebezpieczeństwo jest takie, że aparat ustaw utrudnia uniknięcie go, wówczas mianuje się najwyższego naczelnika, który zmusza wszystkie ustawy do milczenia i zawiesza na chwilę władzę zwierzchnią”[24].
Doktryna niemiecka, począwszy od pierwszej połowy XIX w., próbowała oprzeć się na znanej z innych gałęzi prawa teorii konieczności[25]. Argumentacja takich przedstawicieli niemieckiej teorii konieczności, jak Ihering czy Jellinek, opierała się na trzech założeniach: 1. państwo tworzy prawo; 2. poddaje się jego regułom we własnym interesie; 3. jeżeli interes państwa byłby zagrożony na skutek przestrzegania prawa, podporządkowanie temu prawu nie może mieć miejsca.
Pomimo występujących w doktrynie odmienności w traktowaniu podstaw korzystania z pełnomocnictw nadzwyczajnych wspólne wydaje się założenie, iż owe pełnomocnictwa powinny przysługiwać organowi wykonawczemu. Opanowanie kryzysu wewnętrznego czy zorganizowanie obrony przed nagłym atakiem może być skuteczne tylko w przypadku podjęcia szybkich, zdecydowanych działań, z zachowaniem scentralizowanego trybu podejmowania decyzji. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. rozróżnia trzy postacie stanów nadzwyczajnych. Są to: stan wojenny, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). Każdy z nich został uregulowany w artykułach rozdziału XI[26].
Artykuł 228 Konstytucji RP z 1997 r. zawiera kilka norm prawnych adresowanych do organów państwa[27]. Są nimi przede wszystkim:
- zakaz wprowadzania stanu nadzwyczajnego w sytuacjach, gdy zagrożenie nie ma charakteru szczególnego lub można mu zapobiec, stosując zwykłe środki konstytucyjne,
- nakaz ustawowej regulacji zasad działania organów władzy publicznej oraz zakresu ograniczenia wolności i praw jednostki w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych,
- nakaz wprowadzania stanu nadzwyczajnego w drodze rozporządzenia Prezydenta wydanego na podstawie ustawy,
- nakaz zachowania adekwatności zastosowanych środków w porównaniu ze stopniem zagrożenia,
- zakaz zmieniania niektórych aktów prawnych w czasie obowiązywania stanu nadzwyczajnego[28],
- zakaz skracania w czasie obowiązywania stanu nadzwyczajnego, a także w ciągu 90 dni po jego zakończeniu, kadencji Sejmu, przeprowadzania referendum ogólnokrajowego i wyborów.
Normatywny kształt wolności zgromadzeń jest wyznaczony na podstawie Konstytucji RP również przepisami o charakterze bardziej generalnym, odnoszącym się do ogólnych zasad korzystania z praw i wolności. Artykuł 57 Konstytucji RP nie zawiera żadnych klauzul ograniczających, dlatego zastosowanie ma art. 31 Konstytucji RP, zgodnie z którym „każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje”. Dla określenia konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ingerencji w treść wolności zgromadzeń fundamentalne znaczenie ma natomiast zasada wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nią „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”. Ustawodawca może zatem wymagać, aby każde zgromadzenie miało formalnego organizatora, wykluczając jednocześnie możliwość zaistnienia zgromadzenia spontanicznego (na które uczestnicy umawiają się poprzez SMS-y lub portale społecznościowe).
Jednocześnie przytoczyć należy przepisy rozdziału XI Konstytucji RP, poświęcone stanom nadzwyczajnym, regulujące dopuszczalność i zasady ograniczania praw i wolności w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń[29]. Konstytucja RP w art. 233 nie pozostawia organom władz publicznych swobody w określaniu, jakie prawa i wolności mogą podlegać ograniczeniom[30]. Odsyłając do szczegółowych określeń w ustawach dotyczących poszczególnych stanów nadzwyczajnych, ustrojodawca enumeratywnie wyliczył te z nich, które nie mogą być derogowane przez ustawę. Należą do nich: godność człowieka (art. 30), ochrona życia (art. 38), humanitarne traktowanie (art. 39, 40 i 41 ust. 4), ponoszenie odpowiedzialności karnej (art. 42), dostęp do sądu (art. 45), dobra osobiste (art. 47), sumienie i religia (art. 53), petycje (art. 63) oraz rodzina i dziecko (art. 48 i 72). Zakaz ustanawiania ograniczeń obejmuje katalog 14 artykułów konstytucji dotyczących podstawowych wolności i praw z ochroną życia na czele[31]. Ponadto istnieje dodatkowy zakaz dyskryminacji jednostki z powodu rasy, płci, języka, wyznania, pochodzenia społecznego, urodzenia i majątku. Przewidziana została także zasada wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia wolności i praw jednostki w czasie obowiązywania stanu nadzwyczajnego (art. 228 ust. 4)[32].
Zgodnie z art. 233 ust. 1 w wypadku wprowadzenia stanu wojennego i wyjątkowego odpowiednia ustawa może wprowadzać dodatkowe ograniczenia także w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń, nie została ona bowiem wymieniona w katalogu praw i wolności, których ograniczenia te nie mogą dotyczyć[33]. W praktyce ograniczenia te mogą przybierać postać:
- zawieszenia realizacji niektórych praw,
- wprowadzenia określonych nakazów i zakazów,
- reglamentacji poszczególnych wolności oraz praw człowieka i obywatela.
Najczęściej ograniczenie wolności zgromadzania się będzie polegało na zawieszeniu realizacji tego prawa[34]. Zawieszenie nie dotyczy zgromadzeń organizowanych przez wspólnoty wyznaniowe oraz organizacje wyznaniowe w obrębie budynków i innych pomieszczeń służących do publicznego sprawowania kultu. Nie dotyczy również zgromadzeń organizowanych przez organy państwa lub organy samorządu terytorialnego[35].
Jednakże w sytuacji wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie można, zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczyć prawa do pokojowego zgromadzania się. Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej powoduje między innymi, że zaczynają obowiązywać określone w odpowiedniej ustawie specjalne ograniczenia praw i wolności. Przy tym – odmiennie niż w przypadku stanów wojennego i wyjątkowego – Konstytucja RP enumeratywnie wylicza te spośród praw i wolności, których ograniczenia mogą dotknąć[36]. Nie ma wśród nich wolności zgromadzeń, tak więc stan klęski żywiołowej nie może rodzić bezpośrednich konsekwencji prawnych dla jej realizacji.
Dla ochrony wolności zgromadzeń mogą być wykorzystane wszystkie gwarantowane przez Konstytucję RP środki prawne. W sprawach dotyczących zgromadzeń osoby zainteresowane powinny mieć: po pierwsze prawo zaskarżenia decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78), po drugie w przypadku naruszenia wolności zgromadzeń każdy powinien mieć zagwarantowane prawo do sądu (art. 77 ust. 2) oraz możliwość wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 80). W wypadku zaś kwestionowania zgodności przepisów, stanowiących prawną podstawę ograniczeń, z konstytucją – prawo skargi konstytucyjnej (art. 79). Wreszcie w sytuacji ustalenia, że w wyniku niezgodnej z prawem ingerencji władz publicznych została wyrządzona szkoda, można domagać się jej naprawienia (art. 77 ust. 1).
Podsumowanie
Wolność zgromadzeń posiada charakter kolektywny (wspólnotowy), ponieważ zakłada działanie wspólne z innymi lub co najmniej bycie z innymi. Zgromadzenie stanowi więc szczególny sposób wyrażania poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania na postawy innych osób, jak i organów państwowych. Jest także ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej i stanowi formę uczestnictwa w debacie publicznej. Zasadniczym celem wolności zgromadzeń jest także ochrona procesów komunikacji społecznej, niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa[37].
Regulacje rangi konstytucyjnej w sprawie stanów nadzwyczajnych mają za cel zapewnienie skutecznego funkcjonowania państwa w warunkach kryzysowych. Z prawnego punktu widzenia istota każdego stanu nadzwyczajnego polega na tym, że wprowadza się go w sytuacji szczególnego zagrożenia, kiedy normalne, zwykłe środki prawne i instytucje ustrojowe okażą się niewystarczające i trzeba m.in. zawiesić lub ograniczyć na pewien czas wolności i prawa obywatelskie. Pod kątem normatywnym problematyka stanów nadzwyczajnych w państwie stanowi ten obszar porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, który ustrojodawca potraktował w sposób priorytetowy. Świadczy o tym obecność w Konstytucji RP dość dużej liczby przepisów umieszczonych w rozdziale XI. Granice korzystania z praw i wolności nie mają charakteru absolutnego, a wyznaczone zostały w Konstytucji RP.
Bibliografia
Cieszyński A., Stan wojny a stan wojenny w przeobrażającym się polskim prawie konstytucyjnym – rekonstrukcja historyczna oraz analiza regulacji współczesnych (1921–1997), [w:] Przemiany polskiego prawa (lata 1989–1999),E. Kustra (red.), Toruń 2001.
Czarny P., Naleziński B., Wolność zgromadzeń, Warszawa 1998.
Działocha K., Dekret z mocą ustawy w państwie burżuazyjnym,Wrocław 1964.
Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2003.
Jabłoński M., Jarosz-Żukowska S., Prawa człowieka i systemy ich ochrony. Zarys wykładu, Wrocław 2004.
Jasudowicz T., Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996.
Jasudowicz T., Studium substancjalnych przesłanek dopuszczalności środków derogacyjnych, [w:] Prawa człowieka w sytuacjach nadzwyczajnych, T. Jasudowicz (red.), Toruń 1997.
Konstytucja Grecji, G. i W. Uliccy (tłum.), Warszawa 2005.
Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978,T. Mołdawa (tłum.), Warszawa 1993.
Konstytucja Republiki Litewskiej,H. Wisner (tłum.), Warszawa 2006.
Konstytucja Republiki Słowackiej z 1 września 1992 roku,K. Skotnicki (tłum.), Warszawa 2003.
Konstytucja Włoch,Z. Witkowski (tłum.), Warszawa 2004.
Locke J., Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 1992.
Mały słownik języka polskiego, S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka (red.), Warszawa 1968.
Mijal P., Realizacja i ochrona konstytucyjnej wolności zgromadzeń w aspekcie praktycznym,
[w:]
Prawne aspekty wolności. Zbiór studiów,E. Cała-Wacinkiewicz, D. Wacinkiewicz (red.), Toruń 2008.
Naleziński B., Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2006, K 21/05, OTK-A 2006 Nr 1 poz. 4, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 3.
Pieroth B., Schlink B., Grundrechte. Staatsrecht II,Heidelberg 1993.
Rousseau J.J., Umowa społeczna, Łódź 1948.
Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2000.
Sylwestrzak A., Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa 2002.
Szmyt A., W sprawie pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 52 § 1 pkt 2 Kodeksu wykroczeń z art. 57 Konstytucji RP (sygn. akt P 15/08), „Zeszyty Prawne BAS” 2008, nr 2.
Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,Warszawa 2000.
Wiśniewski L., Stany nadzwyczajne w projekcie nowej Konstytucji RP, [w:] Prawa człowieka w sytuacjach nadzwyczajnych, T. Jasudowicz (red.), Toruń 1997.
Witkowski Z., Cieszyński A., Instytucje stanów nadzwyczajnych w porządku prawnym Federacji Rosyjskiej (na tle genezy konstytucji z 1993 r. i w świetle ustawodawstwa okresu 2001–2002), [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, L. Garlicki, A. Szmyt (red.), Warszawa 2003.
Wołpiuk W.J., Państwo wobec
szczególnych zagrożeń,Warszawa
2002.
[1] Już starożytna myśl polityczna reprezentowana przez Arystotelesa wyraziła to stwierdzeniem, że „Człowiek jest istotą społeczną”, podkreślając naturalną skłonność rodzaju ludzkiego do łączenia się w różnego rodzaju wspólnoty. Zob. A. Sylwestrzak, Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa 2002, s. 57–66.
[2] Mały słownik języka polskiego, S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka (red.), Warszawa 1968, s. 1003.
[3] P. Czarny, B. Naleziński, Wolność zgromadzeń, Warszawa 1998, s.14; Zob. B. Pieroth, B. Schlink, Grundrechte. Staatsrecht II, Heidelberg 1993, s. 180–181.
[4] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2006 r., K 21/05, OTK-A 2006 nr 1, poz. 4 z glosą B. Nalezińskiego, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 3, s. 120–126.
[5] Zob. P. Mijal, Realizacja i ochrona konstytucyjnej wolności zgromadzeń w aspekcie praktycznym, [w:] E. Cała-Wacinkiewicz, D. Wacinkiewicz (red.), Prawne aspekty wolności. Zbiór studiów, Toruń 2008, s. 219.
[6] Dz.U. nr 78, poz. 483.
[7] Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 34/99, OTK 2000 nr 5, poz. 142; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 1999 r., K 2/98, OTK 1999 nr 3, poz. 38 oraz wyrok TK z 8 października 2002 r., K 36/00, OTK 2002 Nr 5A, poz. 63.
[8] Historycznie rzecz ujmując, wolność zgromadzeń znalazła po raz pierwszy swój wyraz pod koniec XVIII w. w konstytucjach stanów amerykańskich uchwalonych w trakcie wojny o niepodległość oraz w I poprawce do konstytucji USA z 1791 r. Na gruncie polskiego prawa konstytucyjnego zapisy dotyczące wolności zgromadzeń pojawiają się w art. 108 Konstytucji z 17 marca 1921 r. (Dz.U. z 1921 r. nr 44, poz. 267). Konstytucja kwietniowa z 1935 r. (Dz.U. z 1935 r. nr 30, poz. 227) nie zawierała już wyraźnych gwarancji dla wolności zgromadzeń. W okresie PRL zagadnienie to regulował art. 83 konstytucji z 1952 r. (Dz.U. nr 33, poz. 232 z późn. zm.) gwarantujący ogólnikowo obywatelom wolność zgromadzeń, wieców, pochodów i manifestacji.
[9] Patrz art. 37 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r.
[10] Rozróżnienie zebrań „prywatnych” i zgromadzeń jako zebrań publicznych podkreślał w toku prac Komisji Konstytucyjnej jej ekspert, prof. P. Sarnecki. Zob. P. Czarny, B. Naleziński, Wolność…, s. 65.
[11] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 2004 r., Kp 1/04, OTK-A 2004 z. 10, poz. 105.
[12] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2011 r., I OSK 1907/10, LEX nr 952004.
[13] Autor zaczerpnął cytaty z tłumaczeń poszczególnych konstytucji opublikowanych w serii Biblioteki Sejmowej wydanej przez Wydawnictwo Sejmowe.
[14] Konstytucja Grecji,G. i W. Uliccy (tłum.), wyd. 2 zm. i uaktual., Warszawa 2005.
[15] Konstytucja Włoch,Z. Witkowski (tłum.), Warszawa 2004.
[16] Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978,T. Mołdawa (tłum.), Warszawa 1993.
[17] Konstytucja Republiki Słowackiej z 1 września 1992 roku, K. Skotnicki (tłum.), wyd. 2 zm. i uaktual., Warszawa 2003.
[18] https://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/czechy-b.html, dostęp: 18 czerwca 2018 r.
[19] Ograniczenie prawa do zgromadzenia się następuje pod takimi warunkami, jakie są przewidziane w Międzynarodowym Pakcie Praw Politycznych i Obywatelskich.
[20] Konstytucja Republiki Litewskiej,H. Wisner (tłum.), wyd. 2 zm. i uaktual., Warszawa 2006.
[21] Por. Z. Witkowski, A. Cieszyński, Instytucje stanów nadzwyczajnych w porządku prawnym Federacji Rosyjskiej (na tle genezy konstytucji z 1993 r. i w świetle ustawodawstwa okresu 2001–2002), [w:] L. Garlicki, A. Szmyt (red.), Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, Warszawa 2003, s. 324 i n.
[22] Zob. A. Sylwestrzak, Historia…, s. 198–202.
[23] J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 1992, s. 204.
[24] J.J. Rousseau, Umowa społeczna, Łódź 1948, s.109.
[25] Zob. K. Działocha, Dekret z mocą ustawy w państwie burżuazyjnym, Wrocław 1964, s. 94–102.
[26] Stany nadzwyczajne były przedmiotem regulacji w poprzednich polskich konstytucjach, jednakże w żadnej z nich problematyka ta nie została unormowana w sposób całościowy, w jednym wydzielonym rozdziale. Poszczególne zagadnienia były uregulowane w art. VII Konstytucji 3 maja 1791 r., w art. 124 Konstytucji z 17 marca 1921 r., w art. 79 ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 r., art. 19 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r., art. 28 (33 po zmianach w 1976 r.) ust. 2 konstytucji z 22 lipca 1952 r., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP po nowelizacji z 7 kwietnia 1989 r., art. 36 i 37 ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r.
[27] Zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 309–311.
[28] Dotyczy to: konstytucji, ordynacji wyborczych do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych.
[29] Zob. A. Cieszyński, Stan wojny a stan wojenny w przeobrażającym się polskim prawie konstytucyjnym – rekonstrukcja historyczna oraz analiza regulacji współczesnych (1921–1997), [w:] E. Kustra (red.), Przemiany polskiego prawa (lata 1989–1999), Toruń 2001, s. 274.
[30] Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. stanowi: „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2003, s. 434; L. Wiśniewski, Stany nadzwyczajne w projekcie nowej Konstytucji RP, [w:] T. Jasudowicz (red.), Prawa człowieka w sytuacjach nadzwyczajnych, Toruń 1997, s. 156–157.
[31] Zob. W.J. Wołpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń, Warszawa 2002, s. 102–105.
[32] Uszczegółowieniem zapisów art. 228 ust. 4 Konstytucji RP jest ustawa z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz.U. z 2002 r. nr 233, poz. 1955). Ustawa określa podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, powstałych w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej.
[33] Zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,Warszawa 2000, s. 296; Zob. T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 31–33; tenże, Studium substancjalnych przesłanek dopuszczalności środków derogacyjnych, [w:] T. Jasudowicz (red.), Prawa człowieka w sytuacjach nadzwyczajnych, Toruń 1997, s. 45 i n.
[34] Zob. M. Jabłoński, S. Jarosz-Żukowska, Prawa człowieka i systemy ich ochrony. Zarys wykładu, Wrocław 2004, s. 120.
[35] Art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, Dz.U. z 2002 r. nr 113, poz. 985 z późn. zm.; oraz art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. z 2002 r. nr 156, poz. 1301 z późn. zm.
[36] Zob. W.J. Wołpiuk, Państwo…, s. 102–105.
[37] Zob. A. Szmyt, W sprawie pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 52 § 1 pkt 2 Kodeksu wykroczeń z art. 57 Konstytucji RP (sygn. akt P 15/08), „Zeszyty Prawne BAS” 2008, nr 2, s. 191–195.