Gloss to the decision of the Provincial Administrative Court [Polish: Wojewódzki Sąd Administracyjny, WSA] in Białystok of April 22, 2020, case file no. I SA/Bk 177/20 (Rules on the validity of court time limits during the state of an epidemic or the epidemic emergency declared in connection with COVID-19)
The subject of this gloss is the decision of the Provincial Administrative Court [WSA] in Białystok of April 22, 2020, case file no. I SA/Bk 177/20. In this ruling, the court examined the issue of admissibility of reinstating time limits for legal action in connection with the existence of the state of epidemics or the epidemic emergency in Poland caused by COVID-19 in the light of the Article 15zzs of the Act of March 2, 2020 on special solutions related to the prevention, counteracting and combating of COVID-19, other infectious diseases and crisis situations caused by them. (hereinafter referred to as “u.s.r.c.”) The nature of the issue raised in the decision that is the subject of this gloss is, as understood more narrowly, the question of from what date does the Article 15zzs of u.s.r.c. is in force, and thus causing the suspension procedural deadlines and time limits, while in a broader sense, the essence of the regulation is the principles of intertemporal application of the law.
Keywords: state of an epidemic, epidemic emergency, procedural time limit, rules of intertemporal binding of legal regulations
Słowa kluczowe: stan epidemii, stan zagrożenia epidemicznego, termin procesowy, zasady intertemporalnego obowiązywania przepisów prawa
1. Wprowadzenie
Przedmiotem niniejszej glosy jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 kwietnia 2020 r., I SA/Bk 177/20[1]. W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zajął się zagadnieniem dopuszczalności przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w związku z obowiązywaniem stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego w Polsce wywołanych COVID-19 w świetle art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych[2], zwana dalej u.s.r.c. Istotą zagadnienia poruszonego w glosowanym postanowieniu jest w węższym ujęciu kwestia, od kiedy należy uznać art. 15zzs u.s.r.c. za obowiązujący, a tym samym powodujący wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów procesowych lub ich zawieszenie, natomiast w ujęciu szerszym istotą postanowienia są zasady intertemporalnego obowiązywania przepisów prawa.
2. Stan faktyczny sprawy
Skarżący, którym było Nadleśnictwo N. reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wydaną w styczniu 2020 r. dotyczącą określenia zobowiązania podatkowego od nieruchomości za rok 2016.
Na skutek badania skargi pod względem poprawności formalnej przewodniczący wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydał zarządzenia z 12 marca 2020 r., którymi pełnomocnik skarżącego został wezwany do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 100 zł od złożonej skargi oraz podania numeru w KRS, a w przypadku jego braku numeru identyfikacyjnego REGON albo numeru w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numeru identyfikacji podatkowej strony wnoszącej skargę w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwań. Pełnomocnik skarżącego odebrał wezwania w dniu 23 marca 2020 r. W dniu 8 kwietnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego uiścił wpis sądowy w całości. Ponadto pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem poczty w dniu 8 kwietnia 2020 r. wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności wynikających z powyższych wezwań. W piśmie tym jednocześnie wskazał on numer REGON strony skarżącej oraz przedłożył potwierdzenie uiszczenia wpisu.
Wniosek strony skarżącej o przywrócenie terminu do wykonania ww. wezwań sądowych został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucony jako niedopuszczalny na podstawie art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[3]. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia sąd ten uznał, że: „zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Pomimo że ww. przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tej normy prawnej. W niniejszej sprawie wezwania zostały doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej 23 marca 2020 r., a więc już w okresie obowiązywania stanu epidemii (ogłoszonego z dniem 20 marca 2020 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz.U. z 2020 r., poz. 491), toteż siedmiodniowy termin na dokonanie czynności nie rozpoczął biegu. Ustanie przyczyny powodującej wstrzymanie rozpoczęcia, jak i zawieszenie biegu terminów procesowych nastąpi z chwilą odwołania przez ustawodawcę stanu epidemii lub ewentualnie wprowadzonego w jego miejsce stanu zagrożenia epidemicznego”. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zawarł także w uzasadnieniu stanowisko doktryny postępowania sądowo-administracyjnego, zgodnie z którym wniosek o przywrócenie terminu na dokonanie czynności procesowej należy uznać za niedopuszczalny, gdy termin nie rozpoczął swojego biegu.
3. Ocena stanowiska sądu zawartego w postanowieniu
Jak wskazano powyżej, glosowane orzeczenie należy przeanalizować w węższym i szerszym ujęciu. Punktem wyjścia jest dyspozycja art. 15zzs u.s.r.c. w zw. z art. 101 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw z 31 marca 2020 r.[4], zwana dalej „u.z.u.s.r.c.”
Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 u.s.r.c. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten nie zawiera wyjątków od tej zasady, toteż znajduje on w pełni zastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonał interpretacji tego przepisu w oderwaniu od dyspozycji art. 101 u.z.u.s.r.c., który stanowi, że ustawa ta wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, tj. 31 marca 2020 r. Należy dodać, że przepis ten nie zawiera żadnego wyjątku dotyczącego art. 1 pkt 14 u.z.u.s.r.c. w zakresie, w jakim dotyczy wprowadzanego art. 15zzs do ustawy u.s.r.c. Tym samym art. 15zzs u.s.r.c. zaczął obowiązywać w dniu 31 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wprawdzie prawidłowo wskazał tę datę jako dzień wejścia w życie art. 15zzs u.s.r.c., ale w ocenie autora niniejszej glosy błędnie ustalił prawne konsekwencje tego faktu na skutek wadliwego dokonania przez siebie wykładni art. 15zzs u.s.r.c. skutkującej niezasadnym nadaniem tej regulacji wstecznej mocy obowiązywania. Faktem jest, że wykładnia językowa dyspozycji art. 15zzs u.s.r.c. może wzbudzać wątpliwości dotyczące ewentualnej wstecznej mocy obowiązywania tej regulacji. Należy zatem sięgnąć do wykładni systemowej, a następnie w razie potrzeby celowościowej, tj. odwołać się do art. 101 u.z.u.s.r.c., z którego jasno wynika, że art. 15zzs u.s.r.c. wchodzi w życie w dniu 31 marca 2020 r. Okoliczność ta stanowi wyraźną wskazówkę interpretacyjną, gdyż gdyby zamiarem ustawodawcy było nadanie temu przepisowi wstecznej mocy obowiązywania, ująłby on ten przepis wśród pozostałych przepisów wymienionych w art. 101 u.z.u.s.r.c., dla których wprost przewidziano inny niż 31 marca 2020 r. termin wejścia w życie, w tym terminy wsteczne. Brak jednak wśród tych wyjątków art. 1 pkt 14 u.z.u.s.r.c. wprowadzającego do u.s.r.c. art. 15zzs. Wyraźne wyrażenie przez ustawodawcę w u.z.u.s.r.c. woli nadania wstecznej mocy obowiązywania art. 15zzs u.s.r.c. co do zasady wymaga wskazania tej okoliczności w przepisach końcowych ustawy w sposób określony w § 51 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[5], zwane dalej „r.z.t.p.” Jak stanowi ta regulacja, przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: „Ustawa wchodzi w życie…, z mocą od dnia…” albo „Ustawa wchodzi w życie…, z tym że art… z mocą od dnia…”, albo „Ustawa wchodzi w życie…, z wyjątkiem art…, który wchodzi w życie z dniem…, z mocą od dnia…”. U.s.r.c. w stosunku do art. 15zzs tej ustawy nie zawiera takiego sformułowania. Trzeba wskazać także na § 51 ust. 2 r.z.t.p., zgodnie z którym przepisy ustawy inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy. Pozornie przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie w stanie faktycznym, na tle którego wydano glosowane postanowienie. Jednak jego wykładnia językowa prowadzi do wniosku o konieczności jednoznacznego wskazania w treści przepisu zdarzenia lub stanu rzeczy, z którymi wiąże wsteczną moc obowiązywania. Na gruncie art. 15zzs u.s.r.c. brak takiego jednoznacznego wskazania, gdyż obecnie występujący stan epidemii był poprzedzony stanem zagrożenia epidemicznego, który może zostać ponownie wprowadzony po zakończeniu obecnego stanu epidemii. Nie można zatem jednoznacznie ustalić w oparciu o dyspozycję art. 15zzs u.s.r.c., że ma on zastosowanie zarówno do już zakończonego stanu zagrożenia epidemicznego, jak i mogącego wystąpić w przyszłości w związku z COVID-19 stanu zagrożenia epidemicznego czy tylko do tego stanu jako mogącego wystąpić w przyszłości. Nadto odnośnie do zarówno stanu zagrożenia epidemicznego, jak również stanu epidemii należy zaznaczyć, że § 51 ust. 2 r.z.t.p. należy odczytywać przy zastosowaniu wykładni systemowej w zw. z art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[6], zwana dalej „u.o.a.n.”, art. 2 oraz 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.[7], zwana dalej „Konstytucją RP”. Zgodnie bowiem z art. 5 u.o.a.n. dopuszczalne jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Trzeba w tym miejscu wskazać na fakt, że art. 5 u.o.a.n. i § 51 r.z.t.p. mają charakter wyjątków od ogólnej zasady niedziałania prawa wstecz wynikającej z art. 4 u.o.a.n. Oznacza to, że podlegają one interpretacji zawężającej i nie wolno interpretować ich w sposób rozszerzający, jak uczynił pośrednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku poprzez błędną interpretację art. 15zzs ust. 1 pkt 1 u.s.r.c. Na okoliczność, że § 51 ust. 1 i 2 r.z.t.p. ma charakter wyjątku od zasady niedziałania prawa wstecz wynikającej z art. 4 u.o.a.n., zwrócił uwagę G. Wierczyński, wyjaśniając, że „wszystkie przesłanki stosowania danego aktu normatywnego muszą być sformułowane w sposób jednoznaczny i zrozumiały (zob. uwagi na temat zasady określoności w komentarzu do § 6 ZTP (w niniejszym artykule jako r.z.t.p. – red.)). Jest to szczególnie doniosłe w sytuacji, gdy z przesłanek stosowania danego przepisu wynika, że należy go stosować do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie tego przepisu, gdyż jest to wyjątek od zasady niedziałania prawa wstecz. Jak każdy wyjątek przypadek taki musi być wyraźnie uregulowany przez prawodawcę. W przeciwnym wypadku zamiar prawodawcy może nie zostać zrealizowany”[8]. W tym miejscu warto odwołać się do dyspozycji § 44 ust. 1 i 2 r.z.t.p., zgodnie z którym ustawa powinna wchodzić w życie w całości w jednym terminie, natomiast odstępstwo od tej zasady może nastąpić wyjątkowo w przypadku, gdy zróżnicowanie terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy jest niezbędne do zrealizowania celu ustawy oraz nie narusza jej spójności. Komentując ten przepis, G. Wierczyński wskazał, że: „odstępstwo od zasady, że akt prawny powinien wchodzić w życie w całości w jednym terminie, nawet w przypadku przepisów zmieniających, uchylających, przejściowych i dostosowujących, powinno zdarzać się jedynie wyjątkowo. Każde zróżnicowanie dat wejścia w życie oznacza bowiem zwielokrotnienie różnych stanów prawnych obowiązujących w danej dziedzinie, a to osłabia zasadę bezpieczeństwa prawnego”[9]. Wprawdzie pogląd ten został wyrażony przez przytoczonego autora na gruncie poprzedniego stanu prawnego, ale w pełni zachował on swoją aktualność na gruncie obecnego brzmienia § 44 r.z.t.p. Fakt, że przełamywanie przez ustawodawcę zasady lex retro non agit ma charakter wyjątku, zaznaczyli w doktrynie prawa D. Szafrański, W. Białończyk, A. Bielecki, Ł. Kasiak, J. Piecha[10]: „Od wyrażonej w ust. 1 zasady istnieje jednak wyjątek. Jak wskazuje się w ust. 2 komentowanego przepisu, odstępstwo od zasady nieróżnicowania terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów może nastąpić tylko wówczas, gdy zróżnicowanie terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów aktu normatywnego (w tym APM) jest niezbędne do zrealizowania celu tego aktu normatywnego oraz nie narusza jego spójności”. Wynikający z art. 5 u.o.a.n. oraz § 44 i § 51 r.z.t.p. wyjątkowy charakter retroaktywnego obowiązywania przepisów dostrzegł ustawodawca, który w uzasadnieniu projektu u.z.u.s.r.c.[11] wprost wskazał na zamiar nadania mocy wstecznej regulacji, która finalnie została ujęta w art. 15f u.s.r.c. Jak wiadomo, w art. 101 u.z.u.s.r.c. ustawodawca ostatecznie przewidział jeszcze kilka przepisów, którym nadał wyjątkowo wsteczną moc obowiązywania, nie uwzględniając jednak wśród nich art. 15zzs u.s.r.c. Organ stosujący prawo, w tym każdy sąd, interpretując przepis prawa budzący wątpliwość co do możliwości jego wstecznego stosowania, powinien mieć na uwadze, że zgodnie z zasadami wykładni prawa każdy wyjątek podlega wykładni zawężającej i niedopuszczalne jest poddawanie takiej regulacji wykładni rozszerzającej. Przeciwko nieuprawnionemu stosowaniu wykładni rozszerzającej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2006 r.[12], kwestionując jej zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Natomiast w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r.[13] zostało zawarte stwierdzenie, że: „zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco”. Warto też przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 czerwca 2015 r.[14], który stwierdził, że: „wyjątków nie można interpretować rozszerzająco”. W związku z powyższym, odwołując się do wykładni celowościowej w ujęciu statycznym, należy uznać, że ustawodawca nie zamierzał nadać art. 15zzs u.s.r.c. wstecznej mocy obowiązywania, a zaplanował jego wejście w życie w dniu 31 marca 2020 r. Na konieczność precyzyjnego wskazania przez ustawodawcę woli nadania przepisowi prawa wstecznej mocy działania zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 grudnia 2004 r.[15]: „Reasumując, trzeba skonstatować, że z dyrektyw legislacyjnych, które stanowią element istotny w procesie dokonywania wykładni prawa, wynika jednoznacznie, iż działanie normy prawnej z mocą wsteczną dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy prawodawca wprost o tym postanowi”. Tożsame stanowisko zostało zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 23 marca 2006 r.[16]
Kwestia nadania mocy wstecznego obowiązywania przepisom prawa jest ściśle powiązana z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą równości wobec prawa, które zostały wyrażone odpowiednio w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP jako jedne z fundamentalnych zasad konstytucyjnych. Na przytoczone okoliczności w doktrynie zwrócili uwagę D. Szafrański, W. Białończyk, A. Bielecki, Ł. Kasiak, J. Piecha[17]: „Możliwość nadania mocy wstecznej przepisom aktu normatywnego zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące przewidziana została w art. 5 AktyNormU. Zgodnie z tym przepisem nadanie przepisom mocy wstecznej możliwe jest pod warunkiem, że nie będzie to stało w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 2 Konstytucji RP był wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i to w orzecznictwie Trybunału odnaleźć można katalog zasad demokratycznego państwa prawnego”. Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jedną z kluczowych zasad wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego jest zasada równości wobec prawa zawarta w art. 32 Konstytucji RP. Zasada ta była przedmiotem licznych wypowiedzi judykatury, czego przykładem są poniższe orzeczenia:
a) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2012 r.[18]: „Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić wtedy, gdy w takiej samej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. Zatem równość wobec prawa należy rozumieć jako równość wobec stosowania prawa, a nie różnicowania sytuacji prawnej obywateli w drodze stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Obywatele mogą zasadnie oczekiwać, iż pozostając w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, ich sprawy będą identycznie załatwione, nie mogą natomiast skutecznie żądać tego, aby w imię zasady równości wobec prawa nie różnicowano ich sytuacji prawnej w tworzonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego”,
b) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 stycznia 2020 r.[19]: „Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Artykuł 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakreśla granice dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych zawsze musi znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach”,
c) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2019 r.[20]: „Strony rozporządzają prawami procesowymi. Rozporządzalność ta wyraża się w prawie do udziału w postępowaniu, przez zawiadomienie o terminie rozprawy, udziale w rozprawie, składaniu wniosków, ustosunkowaniu się do żądań i twierdzeń strony przeciwnej. Szczególnie szerokie możliwości prawne przygotowania się do obrony ma organ, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia, po pierwsze z tego względu, że powinny być mu znane wszystkie aspekty prawne podjętego działania, w tym treść samego działania. Po drugie, organ ma zapewnione prawo do obrony przez tryb wnoszenia skargi za jego pośrednictwem, przez argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, przez działanie profesjonalnych pracowników i obsługę prawną. Nie można zatem przyjąć jako zasadnego argumentu naruszenia równości wobec prawa niestworzenia możliwości ustosunkowania się do rozszerzonego na rozprawie zakresu żądania przez rozszerzenie zakresu zaskarżenia całej uchwały. W razie gdy w ocenie organu konieczne jest podjęcie czynności przygotowania obrony, ma on prawo zgłoszenia wniosku o odroczenie rozprawy, zażądanie przerwy w rozprawie”,
d) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2010 r.[21]: „Z mającej swoje źródło w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji z jakichkolwiek powodów wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania tych wszystkich adresatów normy prawnej, którzy są w takiej samej bądź podobnej sytuacji, a więc charakteryzują się w tym samym stopniu tą samą (relewantną) cechą”.
Odnosząc powyższe wywody i poglądy orzecznictwa do przedmiotowego postanowienia, trzeba wskazać, że interpretacja art. 15zzs ust. 1 pkt 1 u.s.r.c. dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rodzi niebezpieczeństwo naruszenia równości jednostek wobec prawa, a tym samym zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż przyznanie wstecznej mocy obowiązywania przepisom dotyczącym biegu terminów procesowych może spowodować daleko idące zróżnicowanie sytuacji prawnej stron postępowań, które znalazły się w analogicznej sytuacji procesowej. W wielu bowiem przypadkach mogą zaistnieć nieodwracalne skutki prawne i faktyczne, jak np. eksmisja z lokalu, rozwód, wykonanie planów podziału sum uzyskanych z egzekucji, wpisanie lub wykreślenie podmiotów z rejestru, uchylenie decyzji lub aktu prawa miejscowego albo utrzymanie ich w mocy wskutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny[22]. Należy mieć na uwadze, że w przypadku decyzji administracyjnych nadających ich adresatowi określone uprawnienia niezasadne utrzymanie w mocy takiej decyzji może w przyszłości generować dalsze naruszenia prawa w postaci choćby wadliwości dokonywanych w oparciu o te decyzje czynności prawnych. Na doniosłość kwestii zachowania równości jednostek w kontekście przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowych zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z 17 lutego 2009 r.[23]: „Wydłużenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej z miesięcznego do dwumiesięcznego prowadzi niewątpliwie do zmniejszenia liczby takich przypadków. Równocześnie jednak spowoduje jeszcze większe, nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji strony, która ma pełnomocnika z wyboru, i sytuacji strony, która przy wnoszeniu skargi kasacyjnej wyręcza się pełnomocnikiem wyznaczonym przez sąd. Nie można w związku z tym odmówić racji krytyce takiej wykładni art. 169 § 1 k.p.c., jako prowadzącej do rezultatów sprzecznych z zasadą równych praw stron w postępowaniu cywilnym, wypływającą z konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP)”. Zjawisko różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa będących stronami postępowań sądowych lub sądowoadministracyjnych na skutek nadania wstecznej mocy obowiązywania przepisu prawa należy ocenić jako niedopuszczalne. Na możliwość wystąpienia tego rodzaju zagrożeń zwrócili uwagę J. Nowacki i Z. Tobor, pisząc, że: „ustanowienie przepisów wiążących skutki prawne ze zdarzeniami sprzed wydania tych przepisów może stawiać adresatów w różnej sytuacji”[24]. Zagrożenie takiego bezprawnego zróżnicowania sytuacji prawnej stron postępowań sądowych i sądowoadministracyjnych generuje rozszerzająca wykładania art. 15zzs u.s.r.c. dokonana w glosowanym postanowieniu. Skutkuje ona bowiem tym, że mogą wystąpić dwie przeciwstawne sobie sytuacje procesowe:
1) uznanie przez sąd, że strona postępowania nie uchybiła terminowi, który w normalnych okolicznościach upłynąłby przed 31 marca 2020 r., gdyż termin ten, poczynając od 14 marca 2020 r., nie rozpoczął swego biegu albo bieg ten został zawieszony,
2) uznanie przez sąd, że strona uchybiła terminowi, który upłynął przed 31 marca 2020 r., i ewentualnie strona ta przy zachowaniu właściwych przepisów może wystąpić o przywrócenie terminu, co może skutkować jego przywróceniem, oddaleniem wniosku o przywrócenie terminu albo odrzuceniem wniosku.
O ile w pierwszym przypadku oraz w drugim w razie przywrócenia terminu strona nie jest narażona na negatywne sutki prawne, o tyle w sytuacji oddalenia wniosku o przywrócenie terminu, względnie odrzucenia tego wniosku, strona może być narażona na negatywne skutki prawne z przegraniem sprawy sądowej włącznie, podczas gdy w tożsamej sytuacji procesowej na skutek nieuprawnionej wykładni rozszerzającej inna strona nie poniesie takich skutków. Taką sytuację należy niewątpliwie uznać za naruszającą równość jednostek wobec prawa, a tym samym za niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym.
Dyspozycja art. 15zzs u.s.r.c. nie jest wystarczająco jednoznaczna, aby w stosunku do tego przepisu stosować § 51 ust. 2 r.z.t.p., który wymaga jednoznacznego wskazania zdarzenia lub stanu rzeczy powstałych przed dniem wejścia ustawy w życie, a do których miałby znaleźć zastosowanie przepis o wynikającym z jego treści retroaktywnym działaniu. Przepis ten wymaga oparcia się przez organ stosujący prawo wyłącznie na wykładni literalnej, na co wskazuje wymóg jednoznacznego wskazania zdarzenia lub stanu rzeczy w dyspozycji regulacji prawnej. Jak bowiem wskazano powyżej, poprzestanie na wykładni językowej w przypadku art. 15zzs u.s.r.c. nie jest jednak możliwe, gdyż nie można jednoznacznie ustalić w oparciu o jego treść, czy dotyczy on tylko ewentualnego przyszłego stanu zagrożenia epidemicznego, czy także tego, który już nie obowiązuje; nie jest możliwe też jednoznaczne ustalenie, czy przepis ten ma zastosowanie od 31 marca 2020 r., czy może od dnia wprowadzenia stanu epidemii. Konieczne jest w tym przypadku stosowanie dalszych metod wykładni prawa. Tym samym wątpliwości na gruncie wykładni językowej są nazbyt znaczne, aby, nie tworząc zagrożenia naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, zgodzić się na stosowanie art. 15zzs u.s.r.c. z mocą wsteczną na podstawie § 51 ust. 2 r.z.s.p.
Podsumowanie
Powstające na gruncie dyspozycji art. 15zzs ust. 1 u.s.r.c. wątpliwości interpretacyjne w zakresie temporalnego zakresu jego obowiązywania oraz w świetle powyższych wywodów, w tym wyników wykładni językowej, systemowej i celowościowej oraz powstającego zagrożenia dla konstytucyjnych zasad wyrażonych w art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, w ocenie autora niniejszej glosy prowadzą do wniosku, że nie można w stosunku do tego przepisu stosować § 51 ust. 2 r.z.s.p. Tym samym należy przyjąć, że art. 15zzs ust. 1 u.s.r.c. obowiązuje od 31 marca 2020 r., a w sytuacjach uchybienia terminowi zaistniałych przed tym dniem należy, w razie złożenia przez stronę stosownego wniosku, rozważyć możliwość przywrócenia terminu procesowego lub sądowego.
Bibliografia
Nowacki J., Tobor Z., Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 3, 2007.
Wierczyński G., Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010.
Szafrański D., Białończyk W., Bielecki A., Kasiak Ł., Piecha J., Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, wyd. 2, 2016, Legalis.
[1] Legalis nr 2331616.
[2] Dz.U. z 2020 r., poz. 374.
[3] Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.
[4] Dz.U. z 2020 r., poz. 568.
[5] Dz.U. z 2016 r., poz. 283.
[6] Dz.U. z 2019 r., poz. 1461.
[7] Dz.U. nr 78, poz. 483.
[8] G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 349.
[9] Ibidem, s. 317.
[10] D. Szafrański, W. Białończyk, A. Bielecki, Ł. Kasiak, J. Piecha, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, wyd. 2, 2016, Legalis, komentarz do § 44 r.z.t.p.
[11] Uzasadnienie projektu u.z.u.s.r.c., druk nr 299, s. 14 oraz 55–56, źródło: https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=299, dostęp: 15 czerwca 2020 r.
[12] II OSK 711/05.
[13] I OPS 13/09.
[14] I SA/Kr 703/15.
[15] III SA/Wa 1874/04.
[16] I SA/Wr 188/05.
[17] D. Szafrański, W. Białończyk, A. Bielecki, Ł. Kasiak, J. Piecha, op. cit., komentarz do § 51 r.z.t.p.
[18] I OSK 50/12.
[19] I SA/Po 748/19.
[20] II OSK 1688/17.
[21] II OSK 1064/09.
[22] Analogiczne obawy wyraziło w komunikacie z 3 kwietnia 2020 r. Ministerstwo Sprawiedliwości, oświadczając, że „w związku z licznymi pytaniami i komentarzami Ministerstwo Sprawiedliwości informuje, że przepisy stanowiące część tarczy antykryzysowej dotyczące wstrzymania nierozpoczętego i zawieszenia rozpoczętego biegu terminu procesowego nie mają mocy wstecznej”, źródło: https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/informacja-w-sprawie-wstrzymania-i-zawieszenia-terminow-procesowych, dostęp: 18 maja 2020 r.
[23] III CZP 117/08.
[24] J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, 2007, wyd. 3, s. 149.