Dopuszczalność powołania wójta do pełnienia funkcji członka organu spółki z udziałem jednostki samorządu terytorialnego

Admissibility of appointing a voyt to perform the function of a member of a company body with the participation of a local government unit

The subject of the article is the issue of admissibility of appointing a voyt [Polish: wójt; a head of a commune/governor of a group of villages in Poland] (mayor, city president) in commercial companies. Changes in the provisions of local government laws extending the prohibition of linking positions by persons performing the functions of executive bodies indicated therein were not developed in correlation with the provisions of the anti-corruption law. In practice, this causes many doubts about the relationship between the bans introduced by individual normative acts. The author comes to the conclusion that the anti-corruption act is a lex specialis law in relation to local government acts. 

Keywords: anti-corruption, commercial company, ban on linking positions, municipal company, local government company

Słowa kluczowe: antykorupcja, spółka handlowa, zakaz łączenia funkcji, spółka komunalna, spółka samorządowa

Kwestia dopuszczalności pełnienia przez wójta funkcji w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego lub z udziałem Skarbu Państwa stanowi przedmiot dyskusji w doktrynie. Zakaz łączenia stanowisk^[1] jest elementem szeroko rozumianych przepisów antykorupcyjnych^[2]. Przepisy te ograniczają konstytucyjne swobody obywatelskie w zakresie wykonywania zawodu, a także prowadzenia działalności gospodarczej, co wpływa na sposób wykładni tych przepisów. Wprowadzone zmiany do ustaw samorządowych, w tym dotyczące art. 24f ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym^[3], z uwagi na pojawiające się liczne wątpliwości odnośnie do ich interpretacji doprowadziły do rezygnacji przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) z zasiadania we władzach spółek komunalnych (dotyczyło to pełnienia funkcji członków rad nadzorczych)^[4]. Wątpliwości budziła dopuszczalność pełnienia funkcji na bazie wyjątku wskazanego w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, w tym czy dotyczy on spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, czy spółek z udziałem Skarbu Państwa^[5]. Problem „ilości spółek” – czyli możliwości pełnienia funkcji jednocześnie w spółkach z udziałem Skarbu Państwa, jak i spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego – mino nowelizacji zdaje się być nadal aktualny. Wskazane wyżej zagadnienia nie wyczerpują zgłaszanych w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości. Zaś odtworzeniu ratio legis nowelizacji przepisów u.s.g. nie ułatwia brak ujawnienia jej celów w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej^[6].

W dalszej części artykułu rozważania obejmą część wyżej wskazanych zagadnień, zaś ich kanwą będzie art. 24f. ust. 2 u.s.g. oraz relacje pomiędzy tym przepisem a art. 4 i 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne^[7]. 

1. Zakazy łączenia funkcji wójta w świetle art. 24f ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z obecną treścią art. 24f ust. 2 u.s.g. m.in. wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może być członkiem władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikiem spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby^[8]. Wybór lub powołanie wójta na wymienione wyżej funkcje są z mocy prawa nieważne^[9]. Tak sformułowany przepis rodzi kilka zagadnień wymagających rozstrzygnięcia: a) czy dyspozycja przepisu obejmuje także jednoosobowe spółki gminy; b) czy dyspozycja przepisu obejmuje spółki, w których gmina posiada bezpośrednio udziały (akcje); c) czy zakaz dotyczy wyłącznie spółek z udziałem gminy, w której wójt uzyskał mandat^[10]. Przepisy antykorupcyjne ze swej natury jako ograniczające swobody konstytucyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, przy zastosowaniu przede wszystkim wykładni językowej^[11]. Jednak nie zawsze jej zastosowanie jest wystarczające dla ustalenia treści normy prawnej i jej subsumpcji.

Wykładnia językowa art. 24f ust. 2 u.s.g. prowadzić może do zaskakujących wniosków. Sformułowanie treści przepisu wskazuje, że zakaz dotyczy wyłącznie tych spółek, w których gminne osoby prawne lub przedsiębiorstwa posiadają udziały (akcje). Dyrektywa wykładni językowej nakazuje stosować pojęcia zgodnie z ich przyjętym znaczeniem. Pojęcie „gminne osoby prawne” w języku prawnym oznacza powołaną przez j.s.t. (gminę) jednostkę organizacyjną wyposażoną w osobowość prawną^[12]. Przyjęcie takiej wykładni pozwalałoby na wyłączenie spod zakazu łączenia stanowisk jednoosobowej spółki gminy, a także tych spółek, w których udział posiada bezpośrednio gmina. Przy czym pojęcie „udział w spółce handlowej” należy odnosić do stosunku uczestnictwa, jaki powstaje wraz z objęciem lub nabyciem udziału (akcji). W konsekwencji użyty przez ustawodawcę zwrot „z udziałem” należy interpretować jako odnoszący się do istniejącego pomiędzy danym podmiotem a spółką stosunku członkostwa w spółce handlowej. Stosunek ten nie jest uzależniony od wielkości partycypacji kapitałowej, lecz wynika z posiadania już jednego udziału (akcji)^[13]. Tym samym zakaz łączenia stanowisk jest niezależny od wielkości partycypacji kapitałowej gminnych osób prawnych lub przedsiębiorstw z udziałem tych osób^[14].

Z treści art. 24f ust. 2 u.s.g. wynika, że zakaz obejmuje wszystkie spółki z udziałem gminnych osób prawnych i przedsiębiorstw z udziałem tych podmiotów bez względu na to, czy wspólnikiem jest gmina, w której wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzyskał mandat, lub inna gmina. Rezultatem zastosowania wykładni językowej mogłoby być uznanie, że zakaz łączenia funkcji w odniesieniu do wójtów (burmistrzów, prezydentów) obejmuje wyłącznie spółki z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorstw, przy czym bez znaczenia byłaby wielkość udziału kapitałowego, który stanowiłby podstawę powstania stosunku członkostwa, a także to, czy wspólnikiem jest gmina, w której wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzyskał mandat. 

Stosując wykładnię systemową art. 24f ust. 2 u.s.g., można dojść do trochę innych wniosków niż w przypadku zastosowania wykładni językowej. Odnosząc się do znaczenia pojęć użytych w innych paragrafach tego przepisu (art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g.), można uznać, że pojęcie gminy należy odnosić do konkretnej gminy – tj. tej, w której osoba uzyskała mandat radnego czy wójta (burmistrza, prezydenta)^[15]. Przepisy porównawcze dotyczą co prawda radnych, ale mogą być wykorzystywane w ramach wykładni systemowej, zwłaszcza że również art. 24f ust. 2 u.s.g. odnosi się do radnych. Dodatkowo za taką interpretacją przemawia sposób rozumienia art. 24 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem: „W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej”. W doktrynie przyjmuje się, że przepis ten dotyczy wszystkich spółek, w tym spółek z bezpośrednim udziałem gminy. Stosując zatem wykładnię systemową do art. 24f ust. 2 u.s.g., można przyjąć podobny sposób interpretacji jak w przypadku art. 24 ust. 2 u.s.g. Porównania systemowego można również dokonać na podstawie ograniczeń, jakie obowiązują w odniesieniu do starostów czy marszałków województwa. W odniesieniu do nich nie jest zakazane obejmowanie funkcji w jakichkolwiek spółkach, lecz w określonych podmiotach z udziałem samorządu, w którym uzyskali oni mandat. 

Do podobnych wniosków jak w przypadku wykładni systemowej można dojść, stosując wykładnię celowościową. Przy czym odniesienie stanowić może ogólny cel wprowadzania przepisów antykorupcyjnych, w szczególności zakazów łączenia stanowisk. Celem wprowadzania przepisów antykorupcyjnych jest uniemożliwienie zaistnienia sytuacji, w której może dojść do powstawania konfliktu interesów pomiędzy osobą pełniącą funkcje publiczne a interesem podmiotu publicznego – w tym przypadku j.s.t. – gminy. Konflikt, chociażby potencjalny, może powstawać w odniesieniu do konkretnych podmiotów. Cel powyższy realizować będzie zakaz obejmujący wyłącznie daną gminę, w której osoba uzyskała mandat do pełnienia funkcji w jej organach. Dodatkowo warto wskazać, że zastosowanie wykładni celowościowej pozwala objąć dyspozycją art. 24f ust. 2 u.s.g. wszystkie spółki, w tym te, których bezpośrednim udziałowcem (akcjonariuszem) jest gmina. W odniesieniu do powyższej interpretacji można podnieść argument wynikający z interpretacji przepisów ustawy antykorupcyjnej, w której zakaz dotyczy wszystkich spółek handlowych. Jednak w tym wypadku byłby on nietrafiony, bowiem w pierwszej kolejności należy odnosić się do znaczenia pojęć użytych w tym samym akcie normatywnym, a dopiero przy ich braku do innych ustaw. 

Zastosowanie tych trzech wykładni pozwala, jak się wydaje, na wskazanie właściwego rozumienia wprowadzonego przez ustawodawcę zakazu łączenia funkcji. Można przyjąć, jak większość autorów, że zakaz dotyczy gminy, w której osoba uzyskała mandat wójta (burmistrza, prezydenta), a ponadto że obejmuje on spółki z bezpośrednim udziałem gminy. Takiemu rozumowaniu można zarzucić pewną nieścisłość. Z jednej strony bowiem odmawia się zastosowania wykładni rozszerzającej w przypadku pojęcia „gmina”, z drugiej natomiast stosuje się rozszerzenie treści zakresu stosowania przepisu. W mojej ocenie nie ma jednak tutaj sprzeczności, bowiem także zasady logiki wskazują na powyższy sposób rozumienia art. 24f ust. 2 u.s.g.

Naruszenie zakazu łączenia stanowisk przewidzianego w analizowanym przepisie wiąże się z nieważnością wyboru na funkcje w spółkach prawa handlowego. Należy uznać, że nieważność ta stanowi nieważność bezwzględną w rozumieniu art. 58 k.c.^[16]Wybór jest nieważny, bowiem dokonano go z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów antykorupcyjnych. Taki skutek należałoby wywieść właśnie z celu przepisów antykorupcyjnych. 

2. Zakaz łączenia stanowisk 
w świetle art. 4 i 6 ustawy antykorupcyjnej

Zakaz łączenia stanowisk osób pełniących funkcje wójta przewidywał i dalej przewiduje art. 4 ustawy antykorupcyjnej. Zakaz ten obejmuje wszystkie spółki prawa handlowego^[17]. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej osoby w okresie pełnienia funkcji m.in. wójta (burmistrza, prezydenta) nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego lub likwidatorami tych spółek, a także być pełnomocnikami wspólnika, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (Dz.U. z 2019 r., poz. 2181). Czy zatem objęcie wójta dwoma różnymi aktami o podobnym być może zakresie było celowym działaniem legislatora, czy wyłącznie przykładem kolejnych niezbyt udanych zmian przepisów^[18]. Dyspozycja art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej nie uzależnia objęcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zakazem łączenia stanowisk od dodatkowej kwalifikacji wspólnika, jakim jest gmina, tj. czy gminę łączy z daną spółką stosunek członkostwa. Jedynym wyjątkiem od tego zakazu jest możliwość powołania wójta na podstawie art. 6 wymienionej ustawy. Zgodnie z nim jest to dopuszczalne, o ile osoba taka (wójt) została wskazana do pełnienia funkcji przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki z udziałem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny; osoby te nie mogą zostać wskazane do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów wskazujących te osoby. Jeżeli wójt zostanie wskazany przez te podmioty, to może skutecznie i zgodnie z przepisami pełnić funkcje w organach spółek handlowych^[19], w tym tych z udziałem gminy, w której uzyskał mandat, lub z udziałem osób prawnych gminy, w której uzyskał mandat. W innych przypadkach powołanie do spółki wiąże się z wygaśnięciem mandatu wójta (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej).

3. Relacja pomiędzy zakazem wynikającym 
z art. 24f ust. 2 u.s.g. a art. 4 ustawy antykorupcyjnej

W doktrynie wskazuje się także na trudności w określeniu relacji pomiędzy zakazem łączenia stanowisk wprowadzonym w u.s.g. a tym wynikającym z ustawy antykorupcyjnej^[20]. Konsekwencją tego jest wątpliwość, czy wyjątek wskazany w art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej znajdzie zastosowanie do u.s.g.^[21] Możliwe jest uznanie tego przepisu za bezwzględnie obowiązujący, co skutkowałoby brakiem możliwości stosowania ustawowych wyjątków od zakazu łączenia stanowisk wynikających chociażby z ustawy antykorupcyjnej. W doktrynie wskazuje się też na możliwość przyjęcia, że to właśnie wprowadzone przepisy u.s.g. stanowią lex specialis w odniesieniu do ustawy antykorupcyjnej^[22]. Dopuszczalne jest także przyjęcie odmiennego stanowiska, uznając, że wprowadzone w u.s.g. regulacje są regulacjami ogólnymi, zaś przepisy ustawy antykorupcyjnej przepisami szczególnymi. Takie stanowisko pozwalałoby na stosowanie art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej również do zakazu wynikającego z art. 24f ust. 2 u.s.g. To ostatnie stanowisko, z którym należy się zgodzić, wyrazili w doktrynie B. Dolnicki oraz A. Wierzbica^[23]. Za takim stanowiskiem może pośrednio przemawiać sposób sformułowania sankcji za naruszenie tych dwóch zakazów. Dalej idącą sankcję określa ustawa antykorupcyjna. W konsekwencji można byłoby przyjąć, że w przypadku zbiegu przepisów wójt (burmistrz, prezydent miasta) utraci nie tylko funkcje w spółce handlowej, lecz także mandat^[24].

4. Podsumowanie

Dokonana nowelizacja art. 24f ust. 2 u.s.g., jak słusznie wskazuje się w doktrynie, jest co najmniej nieprzemyślana. Jej wprowadzenie nie tylko nie rozwiązuje zgłaszanych wcześniej w doktrynie problemów ze stosowaniem poszczególnych rozwiązań antykorupcyjnych, lecz wręcz odmiennie tworzy nowe pola sporów. Kolejny raz błędy legislacji będą musiały być rozstrzygane w konkretnych sytuacjach faktycznych przez judykaturę. Jednak każde postępowanie będzie stanowić swoiste pole minowe, bowiem sformułowania przepisów, na których podstawie dokonywana jest subsumcja stanów faktycznych, nie poddają się jednoznacznej wykładni. W doktrynie, mimo że zwraca się uwagę na powyższe trudności, sformułowanie konkretnych celów zmian ogranicza się z reguły do ogólnie sformułowanej potrzeby zmiany przepisów de lege ferenda. Zgodzić się należy, że konieczne są zmiany przepisów^[25], jednak ich wdrożenie wymaga podjęcia przede wszystkim decyzji co do kierunków i celów szczególnych tych zmian. Wprowadzane do tej pory szczątkowe zmiany doprowadziły do zamieszania legislacyjnego. Obecnie najlepszym rozwiązaniem byłoby uchylenie wprowadzonej zmiany w art. 24f ust. 2 u.s.g. i to jak najszybciej. Nie zmienia to jednak słuszności wszelkich postulatów o zmiany w zakresie ujednolicenia przepisów antykorupcyjnych. W mojej ocenie zmiany w zakresie chociażby ograniczeń w łączeniu funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powinny zmierzać w kierunku wyeliminowania konfliktu interesu, jaki może powstać pomiędzy osobą nadzorującą (kontrolującą) pracę organów spółek, poprzez utrzymanie zakazu wynikającego z art. 4 pkt 1 ustawy antykorupcyjnej i uchylenie art. 6 tej ustawy. 

Bibliografia

Banasiński C., Kulesza M., Szafrański D., Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997.

Deloff-Białek A., Wyszogrodzki G., Powierzenie zadania o udzielenie zamówienia publicznego w kontekście relacji między jednostką samorządu terytorialnego a spółką komunalną, „Finanse Komunalne” 2007, nr 4, s. 49–57.

Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2018.

Dolnicki B., Wierzbica A., Dopuszczalność uczestnictwa wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w organach spółki prawa handlowego, „Samorząd Terytorialny” 2019, nr 9, s. 32–40.

Dybowski T., Mienie komunalne, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998.

Gurdek M., Nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym dokonana ustawą z 11 stycznia 2018 r. jako negatywny przykład praktyki tworzenia prawa, „Przegląd Prawa Publicznego” 2019, nr 9, s. 7–21.

Gurdek M., Skutki objęcia wójta treścią art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, „Roczniki Prawa i Administracji” 2019, nr 1, s. 109–130.

Kubicka-Żach K., Wójt nie może być we władzach spółek, ale czasem może być powołany, portal Samorząd Terytorialny, 6 sierpnia 2019 r., https://www.prawo.pl/samorzad/czy-wojt-burmistrz-prezydent-miasta-moze-zasiadac-w-zarzadzie,455119.html.

Lis-Staranowicz D., Niepołączalność mandatu parlamentarnego w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2005.

Modras A., O spółce handlowej jako gminnej osobie prawnej de lege lata i de lege ferenda, „Samorząd Terytorialny” 2016, nr 6, s. 5–11.

Modras A., Status spółki komunalnej w świetle przepisów prawa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 7–8, s. 60–74.

Pyziak-Szafnicka M., Zakaz łączenia funkcji w spółkach kapitałowych i organach gminy, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 6, s. 11–24.

Rzetecka-Gil A., Określenie relacji przez osoby pełniące funkcje publiczne pomiędzy przepisem art. 4 ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi a przepisem art. 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Glosa do wyroku s. apel. z dnia 24 lutego 2015 r., I ACa 1706/14, LEX/el 2016.

Rzetecka-Gil A., Samorząd gminny. Komentarz do przepisów o charakterze antykorupcyjnym, LEX 2015.

Rzetecka-Gil A., Z problematyki zakazów związanych z członkostwem w radach nadzorczych spółek publicznych, „Przegląd Prawa Handlowego” 2015, nr 6, s. 55–58.

Wierzbica A., Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz, Warszawa 2017.

Zięty J.J., Przesłanki odwołania członka zarządu spółki gminnej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej, „Kontrola Państwowa” 2013, nr 1, s. 191–199.

Zięty J.J., Zakaz posiadania akcji lub udziałów w przepisach ustawy antykorupcyjnej, „Kontrola Państwowa” 2015, nr 2, s. 87–100.

[1]  Zakaz łączenia stanowisk mieści się w zasadzie incompatibilitas. Jej treścią jest zakaz łączenia przez jedną osobę dwóch lub więcej funkcji publicznych. Dwie funkcje są niepołączalne wtedy, gdy istnieje pomiędzy ich kompetencjami wewnętrzny konflikt. Zob.: D. Lis-Staranowicz, Niepołączalność mandatu parlamentarnego w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2005, s. 17; A. Wierzbica, Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz, Warszawa 2017, s. 63.

[2]  Zakaz łączenia mandatu członka rady gminy z członkostwem w organach spółki działającej na terenie tej gminy przyczynia się – w aspekcie subiektywnym – do usunięcia konfliktu interesów i tworzonej przezeń pokusy nadużywania stanowiska oraz – w aspekcie obiektywnym – do ochrony autorytetu organów samorządu lokalnego. Tak: uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21. Te same motywy przyświecają wprowadzaniu ograniczeń w odniesieniu do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Zob. też np.: B. Dolnicki, A. Wierzbica, Dopuszczalność uczestnictwa wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w organach spółki prawa handlowego, „Samorząd Terytorialny” 2019, nr 9, s. 32–40; M. Gurdek, Skutki objęcia wójta treścią art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, „Roczniki Prawa i Administracji”, 2019, nr 1, s. 109–130; A. Rzetecka-Gil, Z problematyki zakazów związanych z członkostwem w radach nadzorczych spółek publicznych, „PPH” 2015, nr 6, s. 55–58; A. Rzetecka-Gil, Określenie relacji przez osoby pełniące funkcje publiczne pomiędzy przepisem art. 4 ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi a przepisem art. 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Glosa do wyroku s. apel. z dnia 24 lutego 2015 r., I ACa 1706/14, LEX/el 2016; M. Pyziak-Szafnicka, Zakaz łączenia funkcji w spółkach kapitałowych i organach gminy, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 6, s. 11.

[3]  T.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – w dalszej części cytowana jako u.s.g. Obecna treść art. 24f ust. 2 u.s.g. obowiązuje od 1 stycznia 2019 r. Zmiana została wprowadzona ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, Dz.U. z 2018 r., poz. 130 – dalej jako ustawa zmieniająca.

[4]  Por. chociażby: K. Kubicka-Żach, Wójt nie może być we władzach spółek, ale czasem może być powołany, portal Samorząd Terytorialny, 6 sierpnia 2019 r., https://www.prawo.pl/samorzad/czy-wojt-burmistrz-prezydent-miasta-moze-zasiadac-w-zarzadzie,455119.html [dostęp: lipiec 2020]; B. Dolnicki, A. Wierzbica, Dopuszczalność uczestnictwa, s. 32–40; M. Gurdek, Nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym dokonana ustawą z 11 stycznia 2018 r. jako negatywny przykład praktyki tworzenia prawa, „Przegląd Prawa Publicznego” 2019, nr 9, s. 7–21. Z wcześniejszej literatury: A. Rzetecka-Gil, Z problematyki…, s. 55–58; J.J. Zięty, Zakaz posiadania akcji lub udziałów w przepisach ustawy antykorupcyjnej, „Kontrola Państwowa” 2015, nr 2, s. 87–100; J.J. Zięty, Przesłanki odwołania członka zarządu spółki gminnej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej, „Kontrola Państwowa” 2013, nr 1, s. 190–197.

[5]  Por. B. Dolnicki, A. Wierzbica, Dopuszczalność uczestnictwa…, s. 35.

[6]  Zob. Uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, Sejm VIII kadencji, druk sejm. nr 2001, https://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/07868D7E8E38658BC12581D­7004FA309/%24File/2001.pdf [dostęp: sierpień 2020 r.]. Na brak uzasadnienia w projekcie, jak również na dość pouczającą dyskusję przy uchwalaniu projektu wskazuje M. Gurdek, Nowelizacja ustawy…, s. 7–21.

[7]  T.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1393 ze zm. – w dalszej części cytowana jako ustawa antykorupcyjna.

[8]  Odnośnie do możliwych sposobów interpretacji pojęć użytych w art. 24f ust. 2 u.s.g. zobacz w dalszej części artykułu. 

[9]   Dotyczy to członków organów zarządczych, nadzoru czy kontroli – spółek kapitałowych (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjnej, spółki komandytowo-akcyjnej), po wejściu w życie przepisów regulujących prostą spółkę akcyjną zakaz obejmie również tę formę organizacyjną spółek kapitałowych.

[10] Relacje pomiędzy zakazem łączenia stanowisk wynikającym z u.s.g. a zakazem łączenia stanowisk wynikającym z przepisów ustawy antykorupcyjnej będą omówione w dalszej części artykułu. 

[11] Zob. wyrok WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2008 r., II SA/Ol 1027/07, LEX nr 462655. Odnośnie do wykładni przepisów por. uzasadnienie uchwały SN z 7 czerwca 2001 r., III CZP 29/01, OSNC 2001/12, poz. 171, a także uwagi poczynione przez: A. Rzetecka-Gil, Samorząd gminny. Komentarz do przepisów o charakterze antykorupcyjnym, LEX 2015.

[12] Odnośnie do pojęcia „gminna osoba prawna” zob.: A. Modras, Status spółki komunalnej w świetle przepisów prawa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2004, nr 7–8, s. 61; A. Modras, O spółce handlowej jako gminnej osobie prawnej de lege lata i de lege ferenda, „Samorząd Terytorialny” 2016, nr 6, s. 5–11; T. Dybowski, Mienie komunalne, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998, s. 268; A. Deloff-Białek, G. Wyszogrodzki, Powierzenie zadania o udzielenie zamówienia publicznego w kontekście relacji między jednostką samorządu terytorialnego a spółką komunalną, „Finanse Komunalne” 2007, nr 4, s. 50–51; C. Banasiński, M. Kulesza, D. Szafrański, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz i przepisy towarzyszące, Warszawa 1997, s. 52 i n.

[13] Podobnie: A. Wierzbica, Komentarz do art. 24f, [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX/el, Warszawa 2018.

[14] W przypadku gdy uznamy, że zakaz dotyczy również spółek z bezpośrednim udziałem gminy, to i w tym wypadku znajdzie on zastosowanie niezależnie od wielkości partycypacji kapitałowej gminy.

[15] Za uznaniem, że zakaz wynikający z art. 24f ust. 2 u.s.g. obejmuje wyłącznie gminy, w której wójt uzyskał mandat, opowiadają się, m.in.: B. Dolnicki, A. Wierzbica, Dopuszczalność uczestnictwa…, s. 34; M. Gurdek, Skutki objęcia…, s. 109–130. Przy czym wymienieni autorzy słusznie wskazują, że zakaz łączenia stanowisk wynikający z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej obejmuje wszystkie organy wszystkich spółek handlowych, a nie wyłącznie tych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorstw z udziałem tych osób. 

[16] Wybór członków organów z reguły następuje poprzez czynność prawną, jaką jest uchwała wspólników (akcjonariuszy) lub zgromadzenia wspólników (akcjonariuszy). Uchwała taka narusza przepisy bezwzględnie obowiązujące inne niż przepisy k.s.h. i właśnie z tego powodu należałoby ją uznać za bezwzględnie nieważną. 

[17] Por.: B. Dolnicki, A. Wierzbica, Dopuszczalność uczestnictwa…, s. 34; M. Gurdek, Nowelizacja ustawy…, s. 11. W orzecznictwie podnosi się, że zakaz ten ma charakter bezwarunkowy, a jedynym wyjątkiem są sytuacje objęte dyspozycją art. 6 ustawy antykorupcyjnej. Zakaz ten znajduje zastosowanie bez względu na to, czy funkcja pełniona jest „społecznie”czy odpłatnie, czy spółka działa na terenie jednostki, w której osoba pełniąca funkcję publiczną sprawuje mandat, i czy w działalności wykorzystuje mienie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zob. wyrok WSA w Gliwicach z 19 kwietnia 2004 r., III SA/Gl 207/04, wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 kwietnia 2005 r., OSK 1186/04, LEX nr 176126. Tak też: A. Rzetecka-Gil, Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz, ABC 2009, LEX/el, komentarz do art. 4.

[18] M. Gurdek, Wójt i osoba pozostająca we wspólnym pożyciu – nowe podmioty objęte ograniczeniami z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, „Roczniki Administracji i Prawa” 2018, nr XVIII(1), s. 71–88.

[19] Por.: wyrok NSA z 1 lipca 2019 r., II OSK 1425/19; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2018 r., II SA/Lu 280/17. Zob. też: J.J. Zięty, Glosa do wyroku NSA z 12 marca 2019 r., I OSK 657/19, dotyczącego kontrolowania spółek komunalnych przez radę gminy (glosa częściowo krytyczna), „PUG” 2020, nr 7, s. 40–47.

[20] B. Dolnicki, A. Wierzbica, Dopuszczalność uczestnictwa…, s. 35.

[21] Ibidem.

[22] Zob. M. Gurdek, Skutki objęcia…, s. 112–113.

[23] B. Dolnicki, A. Wierzbica, Dopuszczalność uczestnictwa…, s. 36 i 37.

[24] Szerzej odnośnie do analizy sankcji zob. M. Gurdek, Skutki objęcia…, s. 113–115 wraz z przywołaną tam literaturą.

[25] Słuszne jest zdanie M. Pyziak-Szafnickiej, że „wypada wyrazić ubolewanie, że w dziedzinie tak istotnej z punktu widzenia funkcjonowania demokratycznego państwa obowiązują tak niejasne przepisy. Nasuwa się wręcz pytanie o rzetelność intencji ustawodawcy. Jest bowiem oczywiste, że brak precyzji w formułowaniu przepisów osłabia znaczenie zakazów zawartych w ustawie antykorupcyjnej i nie sprzyja zwalczaniu negatywnych zjawisk, przeciwko którym regulacja jest wymierzona”. Zob. M. Pyziak-Szafnicka, Zakaz łączenia…, s. 24. Warte podkreślenia jest to, że cytowana wypowiedź pochodzi z 1997 r., jednak i dzisiaj nie utraciła ona swojej aktualności.