Przedmiotem niniejszego opracowania jest identyfikacja wyzwań, jakie stoją przed udziałem radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zaliczono do nich zakres przedmiotowy przymusu adwokacko-radcowskiego, określenie konsekwencji uchybień popełnionych przez fachowego pełnomocnika dla sfery praw i obowiązków podmiotu reprezentowanego, a nadto zagadnienia dotyczące elektronizacji postępowania, udziału radcy prawnego w rozprawie i kosztów zastępstwa procesowego. W konkluzji wskazano na potrzebę podjęcia dialogu środowiska sędziowskiego z radcowskim oraz adwokackim w celu wypracowania bardziej efektywnego, argumentacyjnego sposobu przebiegu rozprawy oraz poddania analizie aktualnych kwestii, które mogłyby usprawnić przebieg postępowania sądowoadministracyjnego. Zwrócono nadto uwagę na potrzebę podjęcia nowych form doskonalenia warsztatu zawodowego radców prawnych oraz korzystania ze zdobyczy nowych technologii.

1. Wstęp

Obchodząc 40-lecie istnienia samorządu radców prawnych, warto zastanowić się nad wyzwaniami, jakie współcześnie stoją przed udziałem profesjonalnych pełnomocników w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dotyczą one nie tylko zapewnienia fachowej obsługi prawnej reprezentowanym podmiotom, lecz także udziału radców prawnych w ocenie legalności konkretnego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej dokonywanej przez sąd administracyjny. Co istotne, za profesjonalizm wymiaru sprawiedliwości odpowiedzialność ponoszą także te wszystkie podmioty, które dzięki swojej wiedzy i doświadczeniu zawodowemu są powołane do współdziałania i wsparcia w procesie jego sprawowania. Niewątpliwie należą do nich fachowi pełnomocnicy procesowi, w tym radcowie prawni, którzy są najliczniejszą grupą fachowych pełnomocników procesowych, występującą w postępowaniach sądowoadmi­nistracyjnych[1].

Mając na uwadze istniejące opracowania na temat udziału fachowego pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarówno o charakterze teoretycznym[2], jak i praktycznym[3], celem niniejszej refleksji nie będzie przedstawienie poszczególnych kwestii natury proceduralnej, tylko spojrzenie na mechanizmy, które decydują o realizacji wyżej wymienionych zadań. Należą do nich zakres przedmiotowy przymusu adwokacko-radcowskiego, określenie konsekwencji uchybień popełnionych przez fachowego pełnomocnika dla sfery praw i obowiązków podmiotu reprezentowanego, a nadto wyzwania współcześnie stojące przed fachowymi pełnomocnikami oraz ich organami samorządowymi. Są one związane m.in. z postępującą elektronizacją sądownictwa administracyjnego oraz przebiegiem rozprawy przed sądem administracyjnym. Zapewne nie bez znaczenia dla reprezentacji stron w postępowaniach sądowoadministracyjnych pozostaje utrzymująca się od kilku lat na niskim poziomie wysokość kosztów zastępstwa radcowskiego. Główne pytanie, które będzie towarzyszyło prowadzonej analizie, dotyczy mechanizmów, przy zastosowaniu których udział radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprzyjałby zarówno ochronie interesu prawnego reprezentowanego podmiotu, jak i profesjonalizacji działania wymiaru sprawiedliwości. Z uwagi na aktualność oraz uniwersalność poruszonej tematyki ufam, że wnioski płynące z przeprowadzonej analizy będą mogły zostać odniesione do udziału fachowych pełnomocników w innych postępowaniach sądowych.

2. Zakres przedmiotowy przymusu zastępstwa procesowego

Kiedy trwała dyskusja nad kształtem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, wprowadzenie przymusu adwokacko-radcowskiego uważano za oczywiste[4]. O przyjętym rozwiązaniu stanowi art. 175 p.p.s.a.[5], ograniczając przymus do sporządzenia skargi kasacyjnej. Do tego przepisu ustawodawca odwołał się czterokrotnie w kontekście sporządzenia zażalenia na postanowienie sądu I instancji o odrzuceniu skargi kasacyjnej[6], skargi o wznowienie postępowania, gdy właściwy do jej rozpoznania jest NSA[7] oraz sporządzenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia[8]. Artykuł 175 p.p.s.a., począwszy od wejścia w życie, nie uległ istotnym zmianom[9].

W mojej ocenie kilkanaście lat obowiązywania przymusu zastępstwa procesowego w niezmienionym kształcie świadczy o trafnym wyważeniu dóbr przy projektowaniu tego rozwiązania. Przymus z racji tego, że ogranicza zdolność postulacyjną stron do samodzielnego podejmowania czynności procesowych, jest wyjątkiem od ogólnej zasady wyrażonej w art. 32 p.p.s.a., stosownie do którego to stronom postępowania przysługuje wybór sposobu występowania przed sądem administracyjnym, osobiście albo przez pełnomocnika. Jednocześnie zabieg ten jest nieodzowny w tych sytuacjach, gdy stopień skomplikowania danej czynności procesowej jest na tyle wysoki, że przeciętny obywatel nie zdołałby mu sprostać. Innymi słowy, brak wsparcia przez podmiot profesjonalny narażałby stronę na powstanie niekorzystnych konsekwencji w sferze jej praw i obowiązków[10]. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku sporządzenia skargi kasacyjnej, o której elementach składowych stanowi art. 176 p.p.s.a. Ustanowienie tego przymusu niewątpliwie ogranicza swobodę stron w podejmowaniu czynności procesowych. W rzeczywistości jednak funkcjonuje w ich interesie, ponieważ chroni strony przed poważnymi konsekwencjami wynikającymi z nieprawidłowego podjęcia skomplikowanych pod względem prawnym działań. Skupiając uwagę na sporządzeniu skargi kasacyjnej, kluczową rolę odgrywa w tej materii przytoczenie podstaw kasacyjnych, którymi z mocy art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a. związany jest NSA przy rozpoznawaniu sprawy. Sąd ten nie może uwzględnić innych zarzutów aniżeli te, które postawiono w skardze kasacyjnej[11]. Ich nietrafność, nieprecyzyjność przekłada się bezpośrednio na rezultat kontroli instancyjnej. Co przy tym istotne, przymus fachowego zastępstwa obejmuje obie strony postępowania oraz wszystkich jego uczestników, stanowiąc przejaw obowiązywania zasady równości stron.

Moim zdaniem przymus fachowego zastępstwa nie powinien zostać rozszerzony na inne czynności procesowe stron w trakcie toczącego się postępowania, w tym ani na wniesienie skargi, ani na reprezentację strony w postępowaniu przed NSA. Ustanowienie takiego wymogu na samym początku postępowania dosyć istotnie ograniczałoby stronie dostęp do sądowej weryfikacji określonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej. Co prawda stwarzałoby ono szansę na podniesienie wymagań formalnych do zainicjowania tego postępowania oraz zwolnienie sądu administracyjnego z obowiązku dokonania całościowej oceny legalności zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania organu administracji publicznej. Tym niemniej zabieg polegający na uzależnieniu sądowej kontroli od treści zarzutów sformułowanych w skardze mógłby doprowadzić do osłabienia jednej z podstawowych funkcji spełnianej przez sądy administracyjne, a mianowicie ochrony obiektywnego porządku prawnego[12]. Z kolei pozostanie przy aktualnym mechanizmie związania sądu I instancji granicami sprawy nie zwalniałoby sądu administracyjnego od kompleksowej analizy jej całokształtu, nie stwarzając tym samym potencjału do usprawnienia toczącego się postępowania. Mówiąc inaczej, korzyścią byłoby wówczas samo sporządzenie skargi przez podmiot fachowy, co najprawdopodobniej przełożyłoby się na mniejszą liczbę uchybień formalnych oraz większą precyzyjność tego środka prawnego[13]. Moim zdaniem efekt ten nie byłby proporcjonalny względem ograniczenia dostępu jednostki do sądowej ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej.

Poszerzenia zakresu przymusu nie upatrywałbym w jego rozciągnięciu na całe postępowanie przed NSA. Skoro sąd ten z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. pozostaje związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami, to przebieg rozprawy nie ma dla finalnego rozstrzygnięcia sprawy przez NSA kluczowego znaczenia. Owszem stanowi on przejaw obowiązywania zasady jawności wewnętrznej oraz zewnętrznej procesu sądowego, co w państwie o niskim poziomie zaufania do instytucji publicznych, w tym wymiaru sprawiedliwości, ma niebagatelne znaczenie[14]. Poza tym rozciągnięcie tego przymusu na całokształt postępowania przed NSA nie sprzyjałoby ochronie tego zaufania, skoro podmioty indywidualne nie miałyby możliwości przedstawienia własnego stanowiska przed NSA, w tym wyrażenia swoich odczuć i emocji[15]. Wbrew pozorom bezpośrednie zetknięcie się ze stroną postępowania, wysłuchanie jej argumentacji oraz obserwacja jej zachowania mogą mieć znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie i z tego powodu wskazywane są one przez sędziów jako istotne tło dla globalnej oceny rozpoznawanej sprawy.

Jednocześnie przymus fachowego zastępstwa procesowego, jaki obowiązuje w aktualnym kształcie, powinien zostać utrzymany, ponieważ stwarza on podstawy do tego, że spór przed najwyższą instancją w sporach sądowoadministracyjnych będzie merytoryczny, co finalnie powinno sprzyjać ochronie interesu strony skarżącej kasacyjnie. Skoro sędziami NSA zostają osoby o wysokich kwalifikacjach prawniczych oraz znajomości prawa administracyjnego[16], to powinny one pracować na takim materiale poszczególnych spraw, który będzie stwarzał szansę na wykorzystanie ich umiejętności dla rozwoju praktyki i teorii prawa administracyjnego. Dla osiągnięcia tego celu potrzebny jest także udział podmiotów, które dzięki swojej wiedzy i doświadczeniu, sporządzając skargę kasacyjną, będą potrafiły wejść w dialog z sądem polegający nie tylko na wskazaniu uchybień, jakich dopuścił się sąd niższej instancji, lecz także sposobów, dzięki którym rozwój prawa administracyjnego mógłby postępować[17]. Mówiąc inaczej i nie zmierzając do absolutyzowania ani pozycji sędziów NSA, ani umiejętności fachowych pełnomocników procesowych, od obu tych grup zawodowych należy wymagać postępu w dokonywaniu wykładni prawa, odkrywania nowych, skutecznych form ochrony jednostki przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej oraz wyznaczania sposobów, którymi powinna ona podążać, w pełni realizując zasadę praworządności. Do tego wszystkiego potrzebna jest merytoryczna refleksja nad obowiązującą regulacją prawną, którą mogą podjąć podmioty w niej obeznane i mające należyte warunki do działania.

3. Wpływ uchybień fachowych pełnomocników
na sytuację prawną reprezentowanej strony

Sięgając do niedalekiej historii orzecznictwa sądowego, reprezentację strony przez fachowego pełnomocnika procesowego postrzegano niekiedy wyłącznie w kategoriach korzyści, wykluczając z pola widzenia możliwość wywarcia negatywnego wpływu na sferę praw podmiotu reprezentowanego i argumentując to istotą roli spełnianej przez pełnomocnika[18]. Od samego początku byłem przeciwnikiem takiego stanowiska, nie dostrzegając powodów, dla których podmiot reprezentowany nie miałby ponosić wszelkiego rodzaju konsekwencji związanych z decyzją o wyborze sposobu udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym oraz konkretnego fachowego pełnomocnika[19]. Przyjęcie odmiennego poglądu wypaczałoby istotę reprezentacji, która sprowadza się do podejmowania czynności przez podmiot trzeci w imieniu i na rachunek podmiotu reprezentowanego[20]. Wybór pełnomocnika stanowi każdorazowo wyraz zaufania, jakim mocodawca obdarza swojego reprezentanta. Konsekwencją tej relacji jest zgoda strony na wszelkiego rodzaju następstwa, jakie mogą wyniknąć z powierzenia prowadzenia spraw innej osobie. Przyjęcie przeciwnego poglądu powodowałoby wiele pytań natury szczegółowej, odnoszących się do rodzaju błędów pełnomocnika, którymi strona nie miałaby zostać obciążona, sposobu sanowania tych uchybień, sytuacji procesowej stron niereprezentowanych przez fachowego pełnomocnika bądź też zastępowanych przez podmiot nieprofesjonalny, a nadto zestawienia jej pozycji z zabezpieczeniami względem strony reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika.

Osobnego rozważenia wymaga stworzenie mechanizmów, które chroniłyby podmioty indywidualne przed wyborem takiego pełnomocnika, który swoim postępowaniem mógłby spowodować więcej szkód aniżeli pożytku w sferze prawnej podmiotu reprezentowanego. To zadanie zarówno w ujęciu pozytywnym, jak i negatywnym spoczywa m.in. na organach samorządu zawodowego radców prawnych. Warto zauważyć, że kilka lat temu sformułowano postulat wyodrębnienia spośród fachowych pełnomocników osobnej grupy, która byłaby dopuszczona do reprezentacji stron w postępowaniach przed sądami najwyższych instancji[21]. Rozwiązanie to jest znane w innych porządkach prawnych[22]. W Polsce nie zyskało ono poparcia, czego najlepszym dowodem jest brak jakichkolwiek uregulowań różnicujących czy też limitujących udział fachowych pełnomocników przed sądami najwyższych instancji czy przed Sądem Najwyższym. Obowiązek wyboru pełnomocnika mającego wiedzę z zakresu prawa administracyjnego spoczywa na podmiotach indywidualnych. Mając na uwadze postępującą specjalizację we wszystkich gałęziach prawa, a przede wszystkim w obrębie prawa administracyjnego[23], którego jedną z cech charakterystycznych jest brak części ogólnej połączony ze znacznym zróżnicowaniem uregulowań szczególnych, wybór ten jest obarczony ryzykiem udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu, który nie ma doświadczenia udziału w sporach przed sądem administracyjnym[24]. Wydaje się, że podmioty indywidualne nie są każdorazowo świadome konsekwencji łączących się z wyborem fachowego pełnomocnika[25]. W mojej ocenie istnieje w tej materii pole do działania dla samorządów zawodowych, które powinny podejmować wysiłki zmierzające do poprawy poziomu wiedzy pełnomocników w obszarze prawa administracyjnego[26], jak i reagować na jaskrawe przykłady nieprawidłowego wywiązywania się poszczególnych osób z tej roli[27]. Kwestią otwartą pozostaje udzielenie odpowiedzi na pytanie, na ile radcowie prawni mogliby sami wyznaczać przestrzenie swojej specjalizacji zawodowej[28] i w jaki sposób oraz przez kogo powinna ona podlegać weryfikacji. W mojej ocenie warto podejmować wysiłki w tym kierunku, stwarzając radcom prawnym klarowne ramy organizacyjne do specjalizacji, dając jednocześnie podmiotom indywidualnym wyraźny sygnał, a tym samym prawo wyboru pełnomocnika biegłego w określonej tematyce spraw.

4. Współczesne wyzwania stojące przed samorządem radcowskim w związku z udziałem radców prawnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym

4.1. Elektronizacja postępowania

Chociaż proces elektronizacji sądownictwa administracyjnego jest mocno rozciągnięty w czasie, to już w aktualnym stanie prawnym z łatwością można odnaleźć regulacje, które odnoszą się do zadań stawianych przed fachowymi pełnomocnikami procesowymi[29]. Prawodawca słusznie upatruje w tych podmiotach potencjału do większego postępu technologicznego, licząc na profesjonalizm prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Jednocześnie postęp ten powinien przekładać się na ułatwienie dostępu do informacji przekazywanych przez sąd i usprawnienie komunikacji na linii sąd–fachowy pełnomocnik procesowy.

Elektronizacja postępowania sądowoadministracyjnego oraz otwarcie się sądów na nowości technologiczne nabrały większego tempa w związku z wybuchem pandemii COVID-19. Aktualnie część rozpraw przed sądami administracyjnymi odbywa się w formie zdalnej[30]. Ta sama forma posiedzenia jawnego pojawiła się w samym p.p.s.a.[31] Stopniowo pełnomocnicy uzyskują dostęp do akt sprawy w formie elektronicznej. Cały czas kontakt z bieżącym orzecznictwem sądowym jest zapewniany dzięki wyszukiwarce orzeczeń[32]. Jednak w tej materii jeszcze wiele pozostaje do zrobienia, ponieważ wymiar sprawiedliwości nie nadąża za ogólnoświatowym postępem technologicznym, co widać już współcześnie na przykładzie poddawania wielu sporów zarówno prywatno-, jak i publicznoprawnych sądom arbitrażowym[33]. Brakuje nadto szczegółowych uregulowań technicznych dotyczących odbywania rozpraw w formie zdalnej.

Biorąc pod uwagę trwającą cały czas pandemię, warto zastanowić się, czy i w jaki sposób reprezentacja strony przez fachowego pełnomocnika powinna przekładać się na zwiększenie dostępu strony do sądu. Perspektywa ta rodzi konkretne pytania dotyczące tego, czy na fachowym pełnomocniku powinien spoczywać obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w zdalnej rozprawie w sytuacji, gdy strona deklaruje chęć uczestnictwa w niej przy jednoczesnym braku możliwości technicznych? Czy sam fachowy pełnomocnik powinien mieć prawo do odmowy udziału w zdalnej rozprawie i czy powinien przedstawić sądowi powody swojej decyzji? W mojej ocenie profesjonalny pełnomocnik nie powinien mieć wyboru co do udziału w zdalnej rozprawie. Profesjonalizm łączy się z dostępem do orzecznictwa sądowego oraz innych zasobów wiedzy prawniczej, które współcześnie występują w formie elektronicznej. Trudno przyjmować, że współczesny fachowy pełnomocnik pozostaje w tej sferze osobą wykluczoną. Co więcej, nie odrzucałbym automatycznie ustanowienia obowiązku pełnomocnika do zapewnienia reprezentowanej stronie technicznej możliwości uczestnictwa w niej[34]. Rozwiązanie takie ograniczyłoby podnoszony zazwyczaj przy okazji organizacji rozpraw zdalnych argument wykluczenia cyfrowego podmiotów indywidualnych[35]. Podobny obowiązek spoczywa na sądach w postępowaniu cywilnym[36]. Z kolei powinnością każdego sądu powinno być dalsze rozbudowywanie instrumentów elektronicznej komunikacji ze stronami i ich pełnomocnikami, tak aby wszystkie informacje o toczącej się sprawie mogły one odczytać z ekranu komputera, przykładowo logując się na specjalnie do tego stworzonej stronie internetowej[37].

4.2. Udział w rozprawie

Jedną z bolączek dotykających przebiegu rozprawy przed sądem administracyjnym w Polsce jest jej dosyć formalny (skostniały) przebieg, sprowadzający się na ogół do wyrażenia przez strony procesu swojego stanowiska przy braku szerszej interakcji zarówno z sądem, jak i ze sobą nawzajem. Wprawdzie obowiązek udoskonalenia tego stanu rzeczy spoczywa przede wszystkim na sądzie, to jednak warto zadać pytanie, w jaki sposób udział radcy prawnego może przyczynić się do zwiększenia poziomu interakcji na sali sądowej i przekazania sądowi informacji niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy? Pierwszą nasuwającą się odpowiedzią jest sam poziom przygotowania fachowego pełnomocnika do rozprawy, w tym nieograniczanie się do powtórzenia treści złożonego do akt pisma procesowego. Niezbędna w tej materii jest nadto otwartość pełnomocnika na pytania zadawane przez sąd, podjęcie próby dialogu na sali rozpraw, brak obaw odnośnie prezentacji własnego stanowiska i niedoszukiwanie się w zachowaniu sądu znamion stronniczości bez zaistnienia istotnych ku temu powodów[38]. Zdaję sobie sprawę z tego, że powyższe uwagi mają charakter ogólny i nie dotyczą samego tylko kształtu rozprawy, lecz także umiejętności miękkich, w tym łatwości w nawiązaniu kontaktu oraz otwartości na krytykę. Być może tego rodzaju zdolności powinny być w szerszym zakresie kształtowane podczas szkoleń prowadzonych przez radców prawnych potrafiących łatwo nawiązywać kontakty z innymi osobami oraz mających bogate doświadczenie w tej materii na sali rozpraw. Brak refleksji co do przebiegu rozprawy może w istotny sposób ograniczać potencjał, jaki ma w sobie jawne posiedzenie sądowe, w tym brak jakiegokolwiek użytku z instytucji mediacji, a nadto wywołania przekonania wśród wszystkich uczestniczących w rozprawie podmiotów odnośnie do jej merytorycznego przebiegu. W mojej ocenie zaniechanie podejmowania zmian w tym zakresie będzie owocowało dalszymi zarzutami odnośnie do braku jasności co do przebiegu rozprawy, a tym samym niskim poziomem zaufania do wymiaru sprawiedliwości.

Nie mniej istotna jest rola radcy prawnego poza salą rozpraw, w tym wyjaśnienie stronie zawiłości łączących się z udziałem w procesie sądowym. Kluczowe w tej materii jest przedstawienie stronie realnej oceny stanu prawnego występującego w sprawie, a nie kreślenie wizji łatwej wygranej. Tak jak sąd powinien w trakcie rozprawy umacniać prestiż względem fachowych pełnomocników, nie doprowadzając do sytuacji ukazujących ewentualny (wydumany?) brak wiedzy czy też orientacji pełnomocnika w sprawie, tak pełnomocnik powinien umacniać prestiż sądu poza rozprawą, nie obarczając odpowiedzialnością (winą?) wyłącznie sądu za końcowy wynik postępowania. Pytania, jakie przy tej okazji się nasuwają, dotyczą programu szkolenia aplikantów oraz szkolenia zawodowego radców prawnych. Czy obejmują one sposób kontaktu z mocodawcami w szczególnie trudnych sytuacjach, przykładowo rozmowy na temat przegranej sprawy albo braku realnych szans na powodzenie środka zaskarżenia od wydanego wyroku? Tak samo jak w przypadku udziału radcy prawnego w rozprawie nie wszystko powinno zależeć od umiejętności miękkich radcy prawnego. One mogą i powinny być kształtowane w trakcie jego (jej) zawodowej kariery.

4.3. Koszty zastępstwa procesowego

Na koniec rozważań warto chociaż tylko zasygnalizować tematykę kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które od wielu lat pozostają na tym samym niskim poziomie[39] mimo zwiększających się opłat związanych z wykonywaniem zawodu, o wysokiej inflacji nie wspominając. Wszystko to sprawia, że udział radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest atrakcyjny z ekonomicznego punktu widzenia. Stawki opłat powinny zostać podniesione, tak w przypadku ustanowienia pełnomocnika z wyboru, jak i w trybie prawa pomocy. Ich aktualna wysokość może negatywnie przekładać się na stopień zaangażowania pełnomocnika procesowego w prowadzenie sprawy czy wręcz na niechęć do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Praca fachowych pełnomocników niewątpliwie nie jest doceniana przez prawodawcę, co powinno ulec szybkiej poprawie. Pole do działania mają tutaj także sądy administracyjne, które moim zdaniem powinny częściej korzystać z możliwości zasądzenia wyższej stawki kosztów[40] szczególnie w tych sytuacjach, w których wysiłek fachowego pełnomocnika w przygotowanie pisma procesowego oraz prowadzenie sprawy są rażąco niewspółmierne do wysokości stawki minimalnej.

Na uwagę zasługuje także sytuacja, w której pełnomocnik ustanowiony w trybie prawa pomocy podjął w sprawie czynności, które zaowocowały rezygnacją strony z zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. W mojej ocenie takiemu pełnomocnikowi nie należy z góry odmawiać zwrotu kosztów zastępstwa procesowego[41]. Każdy tego rodzaju przypadek powinien być badany osobno i z całą pewnością należy odróżnić sytuację, w której pełnomocnik nie podjął jakiejkolwiek aktywności bądź jedynie działanie pozorne albo w dalekim stopniu wstępne w stosunku do merytorycznego zaangażowania się, od przypadku, w którym aktywność pełnomocnika miała charakter realny i wymierny w postaci konkretnego zachowania strony, podjętego pod wpływem działania pełnomocnika.

5. Podsumowanie

Udział fachowego pełnomocnika procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym niewątpliwie wpływa na sposób funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości in genere. Radcowie prawni wchodzą w skład aparatu wymiaru sprawiedliwości w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Od ich postawy, od składanych wniosków procesowych i przyjmowanych strategii w znacznym stopniu zależy efektywność działania sądów rozumiana zarówno z punktu widzenia stopnia profesjonalizmu, jak i sprawności oraz szybkości postępowania.

Na zdecydowanie większą skalę potrzebny jest dialog środowiska sędziowskiego z radcowskim oraz adwokackim w celu wypracowania bardziej efektywnego, argumentacyjnego sposobu przebiegu rozprawy oraz omówienia wszystkich aktualnych kwestii, które mogłyby usprawnić przebieg postępowania sądowoadministracyjnego. Dialog taki z powodzeniem jest realizowany w państwach kultury zachodniej bez podejrzeń o stronniczość czy jakiekolwiek innego rodzaju złe zamiary kierujące sędziami, czy też fachowymi pełnomocnikami. Najwyższy czas, aby elementy takiego dialogu, chociażby w postaci roboczych spotkań przedstawicieli samorządu oraz sądownictwa, stały się normalną praktyką także w Polsce.

Jubileusz samorządu radców prawnych oprócz słusznego powodu do świętowania powinien stanowić zachętę do refleksji nad nowymi formami doskonalenia warsztatu zawodowego radców prawnych w znajomości prawa administracyjnego oraz korzystania ze zdobyczy nowych technologii. To jest zadanie samorządu na kolejne dziesięciolecia. W im większym stopniu będzie ono podejmowane twórczo i z pasją, tym bardziej samorząd będzie odgrywał rolę organu wyznaczającego standardy profesjonalnej obsługi prawnej zarówno podmiotów prywatnych, jak i organów administracji publicznej.

Bibliografia

Literatura

Boguszewski R., Zaufanie społeczne. Komunikat z badań, 2010, nr BS/29/2010, https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_029_10.PDF, dostęp: 23.02.2022 r.

Grego-Hoffmann M., Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2012.

Grosińska A., Pełnomocnik profesjonalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym, maszynopis rozprawy doktorskiej, Łódź 2016.

Hauser R., Reforma sądownictwa administracyjnego – podstawowe założenia, „Przegląd Podatkowy” 2003, z. 10.

Hauser R., Skoczylas A., Piątek W., Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym w świetle ustawy nowelizującej z 9 kwietnia 2015 r. – analiza najistotniejszych zmian, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2015, z. 4.

Knysiak-Molczyk H., Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009.

Knysiak-Sudyka H. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016.

Osajda K., Pełnomocnicy uprawnieni do wnoszenia kasacji i występowania przed najwyższymi organami sądowymi, „Palestra” 2004, z. 11/12.

Piątek W., O różnych sposobach dążenia do specjalizacji sędziów orzekających w sprawach administracyjnych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2020, z. 2.

Rojek-Socha P., Specjalizacja sposobem na konkurencję – prawnicy widzą konieczność zmian, 30 stycznia 2020 r., https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/czy-prawnik-moze-tytulowac-sie-jako-specjalista-w-danej,497553.html, dostęp: 23.02.2022 r.

Stankiewicz R., Przymus adwokacko-radcowski w postępowaniu przed NSA, Termidium.pl 2019.

Stawicka E., Uprawnienie adwokatów do uczestniczenia w cywilnych procedurach kasacyjnych w wybranych państwach europejskich, „Palestra” 2002, z. 7/8.

Szewc T., Konstytucyjność skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2008.

Tarno J.P., Pełnomocnictwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym, [w:] Ius et lex. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Kabata, Olsztyn 2004.

Tarno J.P. [w:] Tarno J.P., Frankiewicz E., Sieniuć M., Szewczyk M., Wyporska J., Sądowa kontrola administracji. Podręcznik akademicki, Warszawa 2006.

Wyporska-Frankiewicz J., Kulig-Wyporska W., Profesjonalny pełnomocnik w ogólnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, „Palestra” 2015, z. 7/8.

Akty prawne

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 68).

Ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).

Ustawa z 8 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1370).

Orzeczenia

Wyrok TK z 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11, ZNSA 2014, z. 4.

Uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16.

Uchwała z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40.

[1]  W 2020 r. w postępowaniach toczących się przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi wystąpiło 6226 radców prawnych, co stanowi znacznie większą liczbę w porównaniu z adwokatami, których było 4407. Podobna przewaga wystąpiła w postępowaniach prowadzonych przed NSA, gdzie radców prawnych było 865, a adwokatów 572. Zob. Sprawozdanie roczne Biura Orzecznictwa NSA za 2020 r., Warszawa 2021, s. 13–14, 18.

[2]  Na uwagę zasługują opracowania monograficzne, w tym M. Grego-Hoffmann, Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2012 oraz A. Grosińskiej, Pełnomocnik profesjonalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym, maszynopis rozprawy doktorskiej, Łódź 2016. Zob. też J. Wyporska-Frankiewicz, W. Kulig-Wyporska, Profesjonalny pełnomocnik w ogólnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, „Palestra” 2015, z. 7/8, R. Stankiewicz, Przymus adwokacko-radcowski w postępowaniu przed NSA, Temidium.pl, dostęp: 21.10.2019 r.

[3]  W tej materii warto odwołać się do opracowań komentarzowych, w tym przede wszystkim do art. 175 p.p.s.a. Zamiast wielu zob. H. Knysiak-Sudyka, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, s. 1059–1067.

[4]  R. Hauser, Reforma sądownictwa administracyjnego – podstawowe założenia, „Przegląd Podatkowy” 2003, z. 10, s. 56. Zob. też H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 171–172. Odmiennie zob. T. Szewc, Konstytucyjność skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „Przegląd Sądowy” 2008, nr 5, s. 26.

[5]  Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.

[6]  Art. 194 § 4 p.p.s.a.

[7]  Art. 276 p.p.s.a.

[8]  Art. 285f § 3 p.p.s.a.

[9]   Na odnotowanie zasługuje dodanie do art. 175 p.p.s.a. nowego § 2a, w którym rozciągnięto wyjątek od obowiązywania przymusu adwokacko-radcowskiego na przypadki, w których stroną postępowania jest Prezes Prokuratorii Generalnej RP, a także wówczas, gdy czynności w postępowaniu za organy administracji publicznej podejmowane są przez Prokuratorię Generalną RP. Przepis ten dodano do art. 175 p.p.s.a. na podstawie art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 8 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r. poz. 1370.

[10] Poza tym, jak zauważył J.P. Tarno, przymus fachowej reprezentacji stanowi barierę dla pieniaczy, powodując wzrost kosztów postępowania. Zob. J.P. Tarno, Pełnomocnictwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym, [w:] Ius et lex. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Kabata, Olsztyn 2004, s. 405.

[11] Wyjątek w tej materii stanowią podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a. Zob. też uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16, w której NSA przesądził o każdorazowej konieczności uwzględnienia wyroku TK wydanego po wniesieniu skargi kasacyjnej, gdy Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na którego podstawie zapadło zaskarżone orzeczenie. Z kolei w uchwale z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40, NSA wypowiedział się o konieczności każdorazowego uwzględnienia przesłanki do odrzucenia skargi.

[12] Szerzej na temat funkcji sądownictwa administracyjnego zob. J.P. Tarno, [w:] J.P. Tarno i in., Sądowa kontrola administracji. Podręcznik akademicki, Warszawa 2006, s. 24–30.

[13] Z racji tego, że skarga wnoszona jest do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżony akt, obowiązek ustalenia przedmiotu zaskarżenia spoczywa w pierwszej kolejności na organie, który z mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. powinien przekazać sądowi skargę łącznie z odpowiedzią na nią oraz z uporządkowanymi aktami sprawy. Nie oznacza to jednak, że obowiązkiem sądu nie jest weryfikacja ustaleń poczynionych przez organ.

[14] Bazując na corocznie publikowanych wynikach przez CBOS, w 2010 r. 44% ufało, a 45% nie ufało sądom. 12% respondentów nie było zdecydowanych co do udzielenia odpowiedzi. Zob. R. Boguszewski, Zaufanie społeczne. Komunikat z badań, 2010, nr BS/29/2010; https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2010/K_029_10.PDF, dostęp: 23.02.2022 r. W 2016 r. poziom zaufania do sądownictwa w Polsce wynosił 45%. Zob. M. Omyła-Rudzka, Zaufanie społeczne. Komunikat z badań, 2016, nr 18; https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2016/K_018_16.PDF, dostęp: 23.02.2022 r. W 2020 r. poziom zaufania wynosił 42%, a nieufności do sądownictwa 45%. Zob. M. Omyła-Rudzka, Zaufanie społeczne. Komunikat z badań, 2020, nr 43; https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2020/K_043_20.PDF, dostęp: 23.02. 2022 r.

[15] Prawdą jest to, na co wskazywał S. Mateja, że przymus fachowego zastępstwa procesowego „odgradza sąd od bezpośredniego kontaktu z samymi zainteresowanymi”. Zob. S. Mateja, Uwagi krytyczne o przymusie adwokackim, „Głos Sądownictwa” 1933, z. 3, s. 214. Uwaga ta stanowi potwierdzenie wyjątkowego charakteru przymusu adwokacko-radcowskiego.

[16] Świadczy o tym brzmienie art. 6–7 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.

[17] Jak zauważył R. Stankiewicz, standard fachowości radcy prawnego opiera się na założeniu, że wypełni on swój obowiązek w sposób profesjonalny dzięki właściwemu przygotowaniu zawodowemu, doświadczeniu oraz zasadom etyki zawodowej. Zob. R. Stankiewicz, Przymus adwokacko-radcowski w postępowaniu przed NSA, Temidium.pl 2019, dostęp: 27.02.2022 r. Tak samo R. Hauser, J. Drachal i E. Mzyk podkreślili, że głównym powodem ustanowienia przymusu adwokacko-radcowskiego było zagwarantowanie wysokiego poziomu świadczonych usług prawnych. Zob. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych, Warszawa–Zielona Góra 2003, s. 114–115.

[18] W wyroku z 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11, TK stwierdził, że ustawodawca w art. 175 p.p.s.a. nałożył na obywateli pułapkę, obejmując skargę kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym przymusem adwokacko-radcowskim oraz obciążając ją konsekwencjami popełnionych przez niego uchybień. Zdaniem TK takiego rozwiązania nie sposób obronić w kontekście zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

[19] W. Piątek, Glosa do wyroku TK z 8.4.2014 r., sygn. akt SK 22/11, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2014, z. 4, s. 177–178.

[20] Jak zauważyła M. Grego, teoria reprezentacji zakłada, że działania pełnomocnika są działaniami strony. Stąd nawet nieetyczne zachowanie pełnomocnika jest skuteczne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym reprezentuje stronę. Zob. M. Grego-Hoffmann, Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2012, s. 251.

[21] K. Osajda, Pełnomocnicy uprawnieni do wnoszenia kasacji i występowania przed najwyższymi organami sądowymi, „Palestra” 2004, z. 11/12, s. 137–139.

[22] Z polskiej literatury zob. E. Stawicka, Uprawnienie adwokatów do uczestniczenia w cywilnych procedurach kasacyjnych w wybranych państwach europejskich, „Palestra” 2002, z. 7/8, s. 137–138; K. Osajda, Pełnomocnicy…, s. 133–134.

[23] Pozostaje ona także widoczna w sądownictwie administracyjnym. Szerzej zob. W. Piątek, O różnych sposobach dążenia do specjalizacji sędziów orzekających w sprawach administracyjnych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2020, z. 2, s. 63–73.

[24] Tego rodzaju sytuacja nie musi automatycznie pociągać za sobą zagrożenia niewłaściwej pod względem merytorycznym reprezentacji strony. Tym niemniej takie ryzyko występuje w większym stopniu aniżeli w stosunku do pełnomocnika, który dysponuje głębszą wiedzą i doświadczeniem w obszarze prawa administracyjnego.

[25] Z kolei z aprobatą należy odnieść się do treści art. 244 § 3 p.p.s.a., który w ramach postępowania o przyznanie prawa pomocy daje stronie możliwość wskazania z imienia i nazwiska fachowego pełnomocnika, co do którego chciałaby, żeby reprezentował ją w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nawet jeżeli takie wskazanie nie jest wiążące dla okręgowej izby radców prawnych, to premiuje ono zarówno te podmioty, które podejmują wysiłek bycia reprezentowanym przez konkretnego, nieprzypadkowego pełnomocnika, a także świadczy o dobrej reputacji tego drugiego.

[26] Tego rodzaju działania (szkolenia, wykłady, warsztaty) są zapewne podejmowane. Pytanie tylko, na ile służą one osiągnięciu zakładanych celów w postaci zwiększenia poziomu wiedzy fachowych pełnomocników.

[27] Pytanie, jakie warto tutaj postawić, dotyczy sposobów powzięcia informacji o tego rodzaju zaniedbaniach i na ile w tego rodzaju działalność powinien być angażowany sąd administracyjny. Okazją do dyskusji w tym przedmiocie była nowelizacja art. 177 p.p.s.a. Szerzej zob. R. Hauser, A. Skoczylas, W. Piątek, Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym w świetle ustawy nowelizującej z 9 kwietnia 2015 r. – analiza najistotniejszych zmian, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2015, z. 4, s. 12–14.

[28] P. Rojek-Socha, Specjalizacja sposobem na konkurencję – prawnicy widzą konieczność zmian, 30 stycznia 2020 r., https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/czy-prawnik-moze-tytulowac-sie-jako-specjalista-w-danej,497553.html, dostęp: 2.03.2022 r.

[29] Dotyczą one chociażby sfery doręczeń elektronicznych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320) radca prawny wykonujący zawód jest zobowiązany do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego.

[30] Podstawą do tego jest art. 15 zzs4 ust. 2 i 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa covidowa).

[31] Zob. art. 94 § 2 p.p.s.a. Wskazana regulacja nie została jednak zsynchronizowana z brzmieniem art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy covidowej, co może prowadzić do nieporozumień natury praktycznej w razie przejścia z trybu szczególnego na ogólny po upływie roku czasu od odwołania stanu epidemii.

[32] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych jest dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zapewniając szeroki dostęp dla obywateli do niemal całego orzecznictwa sądowego. W innych, bardziej rozwiniętych technologicznie państwach typu Norwegia prace nad utworzeniem tego rodzaju instrumentu dopiero trwają.

[33] Trzeba także mieć na uwadze spadającą w ostatnich dwóch latach liczbę wnoszonych skarg kasacyjnych do NSA. W 2020 r. liczba skarg kasacyjnych zmniejszyła się w porównaniu z 2019 r. o 2563 skargi. Z kolei w 2019 r. liczba wniesionych skarg kasacyjnych zmniejszyła się w porównaniu z rokiem poprzednim o 3385 skarg. Moim zdaniem jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest ponad dwuletni okres oczekiwania na rozpoznanie tego środka odwoławczego. Zob. Sprawozdanie roczne Biura Orzecznictwa NSA za 2020 r., Warszawa 2021, s. 17, Sprawozdanie roczne Biura Orzecznictwa NSA za 2019 r., Warszawa 2020, s. 17.

[34] Kwestią otwartą jest określenie wymagań technicznych realizacji tego obowiązku, co powinno nastąpić w ramach konsultacji z samorządami zawodowymi.

[35] Według danych dostępnych w raporcie Federacji Konsumentów 4,51 mln Polaków nigdy nie korzystało z internetu. Kolejne 1,82 mln korzysta z niego sporadycznie. Szerzej zob. Federacja Konsumentów. Wykluczenie cyfrowe podczas pandemii, styczeń 2021, s. 5.

[36] Stosownie do art. 15 zzs1 ustawy covidowej na wniosek strony lub osoby wezwanej zgłoszony na co najmniej pięć dni przed wyznaczonym terminem posiedzenia zdalnego sąd powinien zapewnić jej możliwość udziału w posiedzeniu zdalnym w budynku sądu, jeśli wskaże ona we wniosku, że nie posiada urządzeń technicznych umożliwiających udział w posiedzeniu zdalnym poza budynkiem sądu.

[37] Niektóre państwa stworzyły już takie systemy dostępu do akt i wszelkich informacji o prowadzonych w sądach sprawach. Tytułem przykładu na Litwie nosi on nazwę LITEKO (Lietuvos teismų informacinė sistema), www.e.teismas.lt. System ten jest finansowany z budżetu państwa i znajduje zastosowanie w sporach sądowych zarówno cywilnych, jak i karnych i administracyjnych.

[38] Obawa o posądzenie o stronniczość stanowi jeden z podstawowych argumentów wysuwanych przez środowisko sędziowskie w trakcie rozmowy na temat zwiększenia poziomu dyskursywności rozprawy.

[39] Z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) wynika, że w sprawach, których przedmiotem nie jest należność pieniężna, stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynosi zaledwie 480 zł. W postępowaniu przed NSA stosownie do ust. 2 przywołanego § 14 rozporządzenia ulega ona procentowej redukcji. Ta podstawowa stawka (480 zł) w § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 68) wynosi zaledwie 240 zł.

[40] W rozporządzeniu w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu podstawą do ustalenia opłaty w wysokości do 150% jej podstawowego wymiaru stanowi § 4 ust. 2 rozporządzenia z 3 października 2016 r. Z kolei § 15 ust. 3 z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych stanowi o kwocie, która nie może przekroczyć sześciokrotności stawki minimalnej.

[41] Odmiennie zob. postanowienie WSA we Wrocławiu z 6 października 2014 r., I SO/Wr 15/14, CBOSA.

PODOBNE ARTYKUŁYWIĘCEJ OD AUTORA