Refleksje na temat uprawnień do przyznania dodatkowego zasiłku opiekuńczego w czasie panowania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej epidemii Covid-19

Reflecting on the entitlement to an additional care allowance during the COVID-19 epidemic in the Republic of Poland

The purpose of the article is to answer the question whether a parent who is engaged in a non-agricultural economic activity is entitled to an additional care allowance due to the closure of a care or educational institution, even though they have not paid social security contributions, including sickness insurance for the period from March to May 2020, being entitled to apply for exemption from the obligation to have them paid?

The article was produced on the basis of an appeal of an insured person carrying out a non-agricultural business activity and paying contributions exclusively for themselves, to whom the Polish Social Insurance Institution [Polish: ZUS] refused to grant the allowance, pursuant to the Art. 14 section 2 point 2 of the Act on the social security system.

The insured submitted an appeal arguing that the provision of the Article 31zs section 2 of the Act of March 2, 2020 on special solutions related to the prevention, counteracting and combating of COVID-19, other infectious diseases and crisis situations caused by them (Journal of Laws of 2020, items 374, 568) should apply in their case.

Keywords: additional care allowance, COVID-19, unpaid contributions, economic activity, the Polish Social Insurance Institution, Anti-crisis Shield

Słowa kluczowe: dodatkowy zasiłek opiekuńczy, COVID-19, nieopłacone składki, działalność gospodarcza, ZUS, tarcza antykryzysowa

Wprowadzenie

Rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 spowodowało, poza obciążeniem jednostek ochrony zdrowia, wiele zmian społecznych i gospodarczych na całym świecie, w tym oczywiście w Polsce. Na płaszczyźnie społeczno-ekonomicznej skutkuje to m.in. znacznymi deficytami w obszarach zdolności płatniczych przedsiębiorstw oraz dysfunkcjami w obszarach opieki społecznej, w tym w funkcjonowaniu placówek opiekuńczych i edukacyjnych.

Państwo, chcąc ograniczać negatywne skutki rozprzestrzeniania się wirusa, może tego dokonać albo za pomocą istniejących przepisów, albo wprowadzając do obiegu prawnego nowe akty normatywne.

Przykładem aktywności państwa ukierunkowanej na ograniczenie skutków społecznych i gospodarczych jest tzw. tarcza antykryzysowa, która stanowi zbiór zmian w dotychczasowych przepisach wraz z wprowadzeniem nowych rozwiązań.

Niniejsze opracowanie ma na celu analizę przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.) (dalej: u.s.r.c.), w kontekście wprowadzonego w jej art. 4 dodatkowego zasiłku opiekuńczego przysługującego rodzicowi, który osobiście opiekował się dzieckiem z powodu zamknięcia placówek opiekuńczych i edukacyjnych.

Metodą badawczą jest studium przypadku. W przedmiotowym stanie faktycznym organ rentowy odmówił ubezpieczonej prawa do świadczenia z dodatkowego zasiłku opiekuńczego z powodu nieopłacenia składek za marzec 2020 r., w kontekście wprowadzonego do ustawy art. 31 zo.

Mimo że artykuł dotyczy specjalnego i ograniczonego czasowo świadczenia^[1], to zachowuje swoją aktualność w stosunku do wszystkich świadczeń z dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego, których warunkiem jest terminowe opłacenie składek za okres marzec–maj 2020 r.

Pierwszy kompleksowy pakiet rozwiązań składających się na tarczę antykryzysową wprowadzono ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Jednakże pierwszym instrumentem osłonowym, mającym złagodzić konsekwencje wprowadzenia niektórych zakazów mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, był dodatkowy zasiłek opiekuńczy, przysługujący rodzicowi, który z powodu zamknięcia placówki opiekuńczej lub oświatowej – żłobka, przedszkola, szkoły lub innej placówki, do której uczęszcza dziecko, albo niemożności sprawowania opieki przez nianię lub dziennego opiekuna z powodu COVID-19, zmuszony był zająć się samodzielnie dzieckiem. Jak wspomniano, zasiłek ten wprowadzono na mocy art. 4 u.s.r.c. Pierwszy okres zasiłkowy wynosił 14 dni, podczas których miał obowiązywać nakaz zamknięcia placówek opiekuńczych i oświatowych. Poprzez kolejne zmiany ww. ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, w tym zmianę sposobu redakcji art. 4, rozszerzono zakres uprawnionych do zasiłku, a także wydłużono do 24 maja 2020 r. okres, za który zasiłek przysługuje. Stąd dodatkowy zasiłek opiekuńczy przysługuje maksymalnie za okres od 12 marca do 24 maja 2020 r.^[2]

Zasiłek wypłacany jest w wysokości i na zasadach określonych w ustawie z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 645 z późn. zm.), przy czym okresu pobierania dodatkowego zasiłku opiekuńczego nie wlicza się do maksymalnego okresu zasiłkowego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 tej ustawy.

Aby proces przyznawania i wypłaty świadczenia przebiegał sprawnie, zdecydowano, że do jego przyznania wystarczy złożyć odpowiednie oświadczenie zawierające dane dziecka, nad którym dany rodzić sprawował opiekę, numer rachunku bankowego, na który mają wpłynąć środki, a także oświadczenie rodzica o sprawowaniu w danym okresie osobistej opieki wraz z oświadczeniem, że drugi rodzic nie mógł tej opieki sprawować. ZUS udostępnił odpowiedni wzór na swojej stronie internetowej^[3]. Ponadto istniała możliwość wnioskowania o przyznanie świadczenia za pośrednictwem portalu PUE-ZUS z wykorzystaniem formularza ZAS-58 dotyczącego zasiłku chorobowego, gdzie w miejscu przewidzianym do wpisania treści wniosku należy umieścić informacje i oświadczenia konieczne do przyznania i wypłaty zasiłku.

Poza warunkami specyficznymi dla dodatkowego zasiłku opiekuńczego osoba ubiegająca się o świadczenie musiała spełniać warunki uprawniające do przyznania zasiłku chorobowego zgodnie z ustawą z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.

Ubezpieczenie chorobowe jest ubezpieczeniem dodatkowym, co do zasady dobrowolnym. Podlegają mu obowiązkowo tylko:

pracownicy, z wyłączeniem prokuratorów,

członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych,

osoby odbywające zastępczą służbę wojskową

(art. 11 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, 3, 12 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm. – dalej: ustawa systemowa).

Na swój wniosek ubezpieczeniu chorobowemu podlegają osoby objęte obowiązkowo ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z innych tytułów, w tym m.in. osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy systemowej).

Ubezpieczony prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą nabywa prawo do zasiłku chorobowego co do zasady od dnia wskazanego we wniosku o objęcie ubezpieczeniem, po upływie tzw. okresu wyczekiwania, tj. 90 dni nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego (art. 14 ust. 1 ustawy systemowej w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa). Innymi słowy objęcie ubezpieczeniem następuje po upływie 90 dni od dnia wskazanego we wniosku o objęcie ubezpieczeniem, a w przypadku braku wskazania od dnia złożenia wniosku.

W przypadku nieopłacenia składki w ogóle, opłacenia w terminie składki w wysokości niższej niż należna lub opłacenia składki w należnej wysokości, ale po terminie osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą przestaje być objęta ubezpieczeniem chorobowym od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, za który nie opłacono składki bądź opłacono ją wadliwie (art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej)^[4]. Ponowne objęcie ubezpieczeniem wymaga złożenia kolejnego wniosku oraz upływu okresu wyczekiwania.

Stąd w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, aby otrzymać świadczenie, konieczne jest spełnienie następujących warunków:

1) zamknięcie placówki opiekuńczej lub oświatowej z powodu epidemii COVID-19

albo

2) brak możliwości sprawowania nad dzieckiem opieki przez nianię lub dziennego opiekuna z powodu COVID-19 (w przypadku gdy dziecko nie uczęszczało do placówki opiekuńczej lub oświatowej),

3) sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem do lat ośmiu bądź dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do ukończenia 18 lat albo dzieckiem z orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego,

4) brak możliwości sprawowania opieki przez drugiego rodzica,

5) złożenie oświadczenia o sprawowaniu opieki nad dzieckiem w związku z zamknięciem placówki opiekuńczej lub oświatowej z powodu COVID-19,

6) podleganie ubezpieczeniu chorobowemu.

Studium przypadku

Powołując się na spełnienie powyższych warunków, ubezpieczona, będąca osobą prowadzącą od 2015 r. pozarolniczą działalność gospodarczą i opłacająca składki na ubezpieczenia społeczne wyłącznie za siebie, za pośrednictwem portalu PUE-ZUS na formularzu ZAS-58 złożyła trzy wnioski o przyznanie dodatkowego zasiłku opiekuńczego. Wnioski zostały złożone w dniach 16 marca 2020 r., 26 marca 2020 r., 11 kwietnia 2020 r., odpowiednio do okresów przedłużenia zamknięcia placówek opiekuńczych i oświatowych.

Ubezpieczona jest co do zasady zwolniona z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych na podstawie art. 47 ust. 2a ustawy systemowej. Jednakże z powodu konieczności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i złożenia wniosku o zasiłek opiekuńczy zmieniła się jej podstawa wymiaru składek, w związku z czym zobowiązana była do złożenia deklaracji DRA. Deklarację złożyła ona po terminie.

W dniu 21 kwietnia 2020 r. ZUS wydał decyzję, w której odmówił prawa do otrzymania dodatkowego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.r.c. Jako podstawę odmowy organ rentowy wskazał art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej, tj. nieobjęcie ubezpieczeniem chorobowym z powodu nieopłacenia składki za marzec 2020 r. (termin zapłaty 10 kwietnia 2020 r.).

Rzeczywiście ubezpieczona ostatnie składki opłaciła za luty 2020 r., zaś kolejnych składek już nie płaciła mimo złożenia (choć po terminie) prawidłowej deklaracji DRA. Powstaje pytanie, czy w takim stanie faktycznym stanowisko organu rentowego jest prawidłowe.

Szczególna regulacja

Na podstawie art. 1 pkt 17 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) znowelizowano ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Dodano nowe przepisy, to jest art. 31zo, art. 31zp, art. 31zq, art. 31zr i art. 31zs, które weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r.

Wymienione powyżej przepisy konstytuują prawo osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i opłacających składki wyłącznie za siebie do ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, w tym składek na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe za okres marzec–maj 2020 r.^[5] (art. 31zo ust. 2 u.s.r.c.) i warunki jego realizacji.

Jednym z warunków jest nieopłacenie należności z tytułu składek, które miałyby być zwolnione z obowiązku zapłaty (art. 31zo ust. 1 znowelizowanej u.s.r.c.), kolejnym zaś złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłaty należności w terminie do 30 czerwca 2020 r. (art. 31zp ust. 1). W art. 31zr ust. 1 ustawodawca postanowił, że informacja o składkach na ubezpieczenie emerytalne m.in. osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą i osób z nimi współpracujących, zwolnionych z obowiązku ich opłacania, ewidencjonowana jest na koncie ubezpieczonego jako składka wpłacona. Dodatkowo postanowiono, że jeżeli przepisy uzależniają prawo lub wysokość świadczeń z ubezpieczeń społecznych od opłacenia składek, składki na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w art. 31zo, zwolnione z obowiązku ich opłacania, traktuje się jak składki opłacone (art. 31zs ust. 1). Z kolei w ustępie 2 wspomnianego przepisu ustawodawca zdecydował, że osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą zachowuje prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, jeżeli podlegała ubezpieczeniu chorobowemu w dniu 1 lutego 2020 r.

Jak wspomniano, przytoczone powyżej przepisy weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r.

Jak powinien postąpić organ rentowy 
w przypadku ubezpieczonej?

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy systemowej ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, stosując, w procedurze podejmowania decyzji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 123 ustawy systemowej w zw. z art. 180 k.p.a.).

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w związku z czym, wydając decyzję, organ rentowy powinien wziąć pod uwagę stan prawa obowiązującego na dzień orzekania, tj. w przedmiotowej sprawie na dzień 21 kwietnia 2020 r.

W stanie faktycznym i prawnym sprawy należało na zasadzie lex specialis zastosować przepis art. 31zs ust. 2 u.s.r.c., co, w obliczu spełnienia pozostałych warunków przez ubezpieczoną, skutkowałoby przyznaniem świadczenia.

W sytuacji gdy jednym z wielu warunków zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za okres marzec–maj 2020 r. jest nieopłacenie składek, a kolejnym warunkiem jest złożenie w terminie do 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie, to właśnie przepis art. 31zs ust. 2 u.s.r.c. stanowi podstawę przyznania świadczeń, których jednym z warunków jest terminowe opłacanie składek.

Argumentem wspierającym stanowisko o konieczności zastosowania art. 31zs ust. 2 jest również uzasadnienie wprowadzenia przywołanych przepisów. Ustawodawca, statuując zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, przyjął zasadę ciągłości podlegania ubezpieczeniu, w konsekwencji zachowania uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia chorobowego, w tym zasiłku opiekuńczego^[6].

Do zachowania uprawnień z ubezpieczenia chorobowego w okresie od 1 marca do 31 maja 2020 r. nie jest konieczne złożenie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek (formularz RDZ).

Wątpliwości zaś może budzić konieczność składania, w przepisanych terminach, deklaracji rozliczeniowych jako warunku zachowania uprawnienia do świadczeń. Wątpliwości mają źródło w treści przepisów art. 31zq ust. 1 i 3 u.s.r.c. W przepisie ust. 1 ustanowiono obowiązek przesłania do ZUS miesięcznych deklaracji za okres marzec–maj 2020 r. na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami podmiot zwolniony jest z obowiązku ich składania^[7]. Natomiast w ust. 3 ukonstytuowano jako warunek zwolnienia z obowiązku opłacenia należności przesłanie deklaracji rozliczeniowych miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Różnica w treści obu przepisów polega na tym, że w ust. 1 użyto wyrazu „płatnik” dla określenia podmiotu obowiązanego w przeciwieństwie do przepisu ust. 3, gdzie go pominięto. Dodatkowo w tym przepisie skutek zwolnienia odniesiono do składek, o których mowa w art. 31zo. Tyle że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy systemowej płatnikiem jest zarówno podmiot opłacający składki na rzecz swoich pracowników czy innych osób zgłoszonych przez niego do ubezpieczenia, jak również m.in. osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą opłacająca składki wyłącznie za siebie, zaś w art. 31zo mowa jest zarówno o składkach opłacanych przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą wyłącznie za siebie, jak i opłacanych przez płatnika za inne osoby zgłoszone przez niego do ubezpieczenia. Co więcej w każdym z pięciu pierwszych ustępów art. 31zo, które określają podmioty uprawnione do ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec–maj 2020 r., ustawodawca używa określenia „płatnik”.

W tym stanie rzeczy wydaje się właściwe zastosowanie się ubezpieczonego do przepisu art. 31zs ust. 1, albowiem przepis ten skierowany jest do płatników składek, zaś przepis ust. 3 skierowany jest do organu rentowego. Przepis ust. 1 konstytuuje poprzez użycie funktora normotwórczego „zobowiązany jest” wyraźny i kategoryczny obowiązek płatnika składek. Jak można domniemywać, jego celem jest umożliwienie organowi rentowemu oszacowania liczby podmiotów, które mogą skorzystać ze zwolnienia. Mając informacje o płatnikach, którzy złożyli w terminie deklaracje rozliczeniowe i raporty imienne oraz opłacili składki, a także o płatnikach, którzy co prawda złożyli deklaracje i raporty, ale składek nie opłacili, jak również o płatnikach zwolnionych z obowiązku składania deklaracji, organ rentowy może oszacować nie tylko liczbę podmiotów, lecz także kwotę składek, które mogą podlegać zwolnieniu z obowiązku ich opłacenia. Takie rozwiązanie ma także kolejne uzasadnienie – umożliwi bowiem organowi bieżące rachowanie składek na kontach ubezpieczonych. Pogląd ten wspiera również ust. 4 omawianego przepisu w związku z ust. 2, z których wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w terminie 30 dni od dnia przesłania deklaracji za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie zwalnia ze składek znanych na dzień rozpatrzenia wniosku. Biorąc pod uwagę spodziewaną liczbę wniosków, konieczność wymiany danych z Krajową Administracją Skarbową, termin 30 dni wydaje się być stosunkowo krótki, stąd konieczne dla podjęcia rozstrzygnięcia jest składanie przez płatników dokumentów rozliczeniowych w przepisanych terminach i bieżące rachowanie składek na kontach ubezpieczonych.

Złożone deklaracje i raporty powinny nie tylko być złożone w odpowiednim terminie, lecz także zawierać prawidłowe wyliczenia, co wynika z treści obowiązku płatnika zakreślonego w przepisie ust. 1 art. 31zq, tj. deklaracje i raporty składane mają być nie tylko w terminach, lecz także na zasadach określonych w ustawie systemowej.

Rodzi się jednak kolejne pytanie, jakie są konsekwencje niedotrzymania terminu złożenia deklaracji bądź umieszczenia w nich nieprawidłowych danych o składkach?

Ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach nie daje na to pytanie odpowiedzi. Należy więc odwołać się do przepisów ustawy systemowej. Jedyną sankcją za złożenie deklaracji rozliczeniowej po terminie jest grzywna w wysokości do 5 tys. zł (art. 98 ust. 1 pkt 6 ustawy systemowej). Konsekwencją nie jest więc wypadnięcie z ubezpieczenia chorobowego.

Jak wspomniano, ubezpieczenie chorobowe jest w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą ubezpieczeniem dobrowolnym. Objęcie następuje pod następującymi warunkami: złożenia wniosku, opłacenia składek i upływu okresu wyczekiwania. Ustaje zaś od pierwszego dnia miesiąca, za który składki nie zostały uiszczone w terminie bądź uiszczone w wysokości niższej niż wymagana. Warunkiem do ponownego objęcia ubezpieczeniem chorobowym w sytuacji przerwania ciągłości ubezpieczenia jest bez wątpienia opłacenie składki. Jednakże co do obowiązku złożenia wniosku o objęcie ubezpieczeniem poglądy nie są jednolite. W orzecznictwie dominuje pogląd rygorystyczny, zgodnie z którym złożenie ponownego wniosku o objęcie ubezpieczeniem chorobowym jest warunkiem sine qua non rozpoczęcia biegu okresu wyczekiwania^[8]. Prezentowany jest także pogląd o tym, że dostatecznie czytelny przejaw woli ubezpieczonego co do kontynuowania ubezpieczania można uznać za wniosek o przystąpienie do ubezpieczenia. Za dostatecznie czytelny przejaw woli uznaje się wniosek o przywrócenie terminu do opłacenia składki czy też opłacenie składki w kolejnym okresie^[9]. W piśmiennictwie zbieżne ostatniemu poglądowi stanowisko zaprezentował A. Radzisław, który uważa, że samo opłacenie składki po okresie wyłączenia z ubezpieczenia na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy systemowej powoduje przywrócenie do ubezpieczenia (po okresie wyczekiwania)^[10].

Nie można jednak nie zauważyć uchwały (7) Sądu Najwyższego z 11 lipca 2019 r., III UZP 2/19^[11], która przesądziła o tym, że nieopłacenie składek w terminie i w należnej wysokości powoduje ustanie ubezpieczenia chorobowego, a do ponownego objęcia ubezpieczeniem konieczne jest złożenie odpowiedniego wniosku ze wskazaniem daty początkowej objęcia ubezpieczeniem, przy jednoczesnym założeniu, że w braku wskazania daty objęcie ubezpieczeniem następuje od dnia złożenia wniosku (z uwzględnieniem okresu wyczekiwania).

Przenosząc powyższe rozważania na sytuację związaną z nieopłaceniem należności z tytułu składek za okres marzec–maj 2020 r. i warunki konieczne do uznania, że ubezpieczenie chorobowe zachowuje ciągłość mimo nieopłacenia składek, można zaproponować dwa rozwiązania.

Pierwsze, sprowadzające się do twierdzenia, że złożenie odpowiednich dokumentów rozliczeniowych powinno zostać uznane za dostateczny przejaw woli kontynuacji ubezpieczenia. Jednakże takie rozwiązanie w świetle uchwały (7) Sądu Najwyższego z 11 lipca 2019 r., a także biorąc pod uwagę, że niektóre podmioty są zwolnione z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych z wyjątkiem okresów, w których doszło do zmiany podstawy wymiaru składek, należałoby odrzucić.

Drugie oparte na twierdzeniu, że ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach jako rozwiązanie szczegółowe, a do tego epizodyczne, ograniczone czasowo, wyłącza – na zasadzie lex specialis – stosowanie będących w zbiegu przepisów ustaw pozostających z nią w stosunku lex generalis. W przedmiotowym przypadku dotyczy to przepisów skutkujących wypadnięciem z ubezpieczenia chorobowego z powodu nieopłacenia składek w terminie i w należnej wysokości.

Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w konstrukcyjnej logice u.s.r.c. W jej art. 31zo ust. 1, 1a, 1b, 2, 3 ustawodawca posłużył się sformułowaniem na „wniosek (…) zwalnia się”. Biorąc pod uwagę fakt, że ów wniosek można złożyć do 30 czerwca 2020 r., jak również to, że organ rentowy nie wydaje decyzji o zwolnieniu, lecz informację (art. 31zq ust. 5), można mówić o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek z mocy prawa, przy czym definitywny skutek zwolnienia jest niejako pod warunkiem zawieszającym. W przypadku niezłożenia wniosku w terminie do 30 czerwca 2020 r. albo założenia wniosku przy niespełnieniu pozostałych warunków zwolnienia organ rentowy wydaje decyzję o odmowie zwolnienia (art. 31zq ust. 7). W takiej sytuacji płatnik będzie zobowiązany do zapłaty składek z odsetkami, jak również zwrotu otrzymanych świadczeń.

Konieczne jest również podkreślenie, że termin, do którego należy złożyć wniosek o zwolnienie, ma charakter materialnoprawny i jego niedotrzymanie skutkować będzie wygaśnięciem uprawnienia do zwolnienia. W tej sytuacji nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 31zq ust. 7 u.s.r.c. Analogicznie płatnik będzie obowiązany do zapłaty składek oraz zwrotu pobranych świadczeń z odsetkami, a jeżeli tego nie uczyni dobrowolnie, ZUS wyda odpowiednie decyzje na podstawie ustawy systemowej i w ostateczności ściągnie należności przymusowo.

Konkluzje

Podsumowując, warunkami wypłaty dodatkowego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.s.r.c., w przypadku osób, które opłacają składki wyłącznie za siebie i chcą skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec–maj 2020 r., są:

1) zamknięcie placówki opiekuńczej lub oświatowej z powodu epidemii COVID-19

albo

2) brak możliwości sprawowania nad dzieckiem opieki przez nianię lub dziennego opiekuna z powodu COVID-19 (w przypadku gdy dziecko nie uczęszczało do placówki opiekuńczej lub oświatowej),

3) sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem do lat ośmiu bądź dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do ukończenia 18 lat albo dzieckiem z orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego,

4) brak możliwości sprawowania opieki przez drugiego rodzica,

5) złożenie oświadczenia o sprawowaniu opieki nad dzieckiem w związku z zamknięciem placówki opiekuńczej lub oświatowej z powodu COVID-19,

6) podleganie ubezpieczeniu chorobowemu na dzień 1 lutego 2020 r.

Prowadzi to do wniosku, że organ rentowy do stanu faktycznego, w którym osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą opłacająca składki wyłącznie za siebie nie opłaciła składek za marzec w terminie do 10 kwietnia 2020 r., nieprawidłowo zastosował przepis art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej, co doprowadziło go do wniosku, że zasiłek opiekuńczy nie przysługuje.

W miejsce tej podstawy prawnej powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.s.r.c. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 123 ustawy systemowej w zw. z art. 180 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy systemowej w zw. z art. 31zq ust. 1 w zw. z art. 31zs ust. 2 u.s.r.c.

Bibliografia

Dodatkowy zasiłek opiekuńczy na czas opieki nad dzieckiem w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka – klubu dziecięcego – przedszkola – szkoły, https://www.zus.pl/baza-wiedzy/biezaca-wyjasnienia-komorek-merytorycznych/swiadczenia/-/publisher/details/1/komu-przysluguje-dodatkowy-zasilek-opiekunczy-na-czas-opieki-nad-dzieckiem-w-zwiazku-z-zamknieciem-z-powodu-covid-19zlobka-klubu-dzieciecego-przedszkola-szkoly-/2537033, dostęp: 15 maja 2020 r. 

Prasołek Ł., [w:] B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, wyd. 2, komentarz do art. 14, Nb 9, Warszawa 2014, Legalis.

Radzisław A., [w:] J. Wantoch-Rekowski (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, komentarz do art. 14, pkt 5, LEX 2015.

Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw z 26 marca 2020 r. (RPU IX, poz. 299), Legalis.

Orzecznictwo

Uchwała (7) Sądu Najwyższego z 11 lipca 2019 r., III UZP 2/19, Legalis nr 1970388.

Wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2001 r., II UKN 518/00, LEX nr 49201.

Wyrok Sądu Najwyższego z 29 marca 2012 r., I UK 339/11, LEX nr 1289188.

Wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2015 r., II UK 443/14, Legalis nr 1396477.

Wyrok Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2018 r., I UK 90/17, LEX nr 2553859.

Wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2019 r., III UK 268/18, LEX nr 2744137.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 23 kwietnia 2013 r., III AUa 1067/12, Legalis nr 998959.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 19 października 2017 r., III AUa 520/17, Legalis nr 1713145.

Wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 5 kwietnia 2018 r., III AUa 1946/17, Legalis nr 1805133.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 26 lipca 2018 r., III AUa 617/17, Legalis nr 1824299.

Wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 1 października 2019 r., III AUa 240/19, Legalis nr 2282149.

Akty normatywne

Ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374).

Ustawa z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568).

Ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875).

Ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm.).

Ustawa z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 645 z późn. zm.).

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.).

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 z 11 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 410).

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej zmieniające rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 z 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 492).

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej zmieniające rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 z 9 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 642).

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej zmieniające rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 z 24 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 742).

Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia dłuższego okresu pobierania dodatkowego zasiłku opiekuńczego w celu przeciwdziałania COVID-19 z 10 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 656).

Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia dłuższego okresu pobierania dodatkowego zasiłku opiekuńczego w celu przeciwdziałania COVID-19 z 24 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 748).

Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia dłuższego okresu pobierania dodatkowego zasiłku opiekuńczego w celu przeciwdziałania COVID-19 z 30 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 790).

---

[1]  Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) przepis art. 4 traci moc po 180 dniach od dnia wejścia w życie ustawy.

[2]  Pierwszy okres zawierał się w przedziale od 12 do 25 marca 2020 r. – § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 z 11 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 410). Następnie weszło w życie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej zmieniające rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 z 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 492). Mocą § 1 pkt 1 tego rozporządzenia przedłużono okres zamknięcia placówek do 10 kwietnia 2020 r. W związku z tym w ustawie z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) wprowadzono nowy sposób redakcji i brzmienie art. 4. Zgodnie zaś z art. 101 pkt 2 lit. h nadano zmienianemu art. 4 wsteczną moc obowiązywania, tj. od 26 marca 2020 r. Dodano również ust. 3, w którym zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego dłuższy okres pobierania dodatkowego zasiłku opiekuńczego. W wykonaniu delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia dłuższego okresu pobierania dodatkowego zasiłku opiekuńczego w celu przeciwdziałania COVID-19 z 10 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 656), w którym przedłużono okres zasiłkowy do 26 kwietnia 2020 r. W dniu 9 kwietnia 2020 r. Minister Edukacji przedłużył nakaz zamknięcia placówek opiekuńczych i edukacyjnych do 26 kwietnia 2020 r. (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 9 kwietnia 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 – Dz.U. z 2020 r., poz. 642). W ślad za nim Rada Ministrów wydała rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia dłuższego okresu pobierania dodatkowego zasiłku opiekuńczego w celu przeciwdziałania COVID-19 z 24 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 748), w którym wydłużyła okres zasiłkowy do 3 maja 2020 r. Ponownie Minister Edukacji Narodowej wydłużył zamknięcie placówek opiekuńczych i wychowawczych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 24 kwietnia 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 742) do 24 maja 2020 r. Konsekwentnie Rada Ministrów wydała rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia dłuższego okresu pobierania dodatkowego zasiłku opiekuńczego w celu przeciwdziałania COVID-19 z 30 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 790), w którym wydłużyła okres zasiłkowy do 24 maja 2020 r. Od 25 maja 2020 r. weszła w życie kolejna zmiana dotycząca dodatkowego zasiłku opiekuńczego. Na podstawie art. 46 pkt 1 lit. a ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) zmianie uległo brzmienie m.in. art. 4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zmiana skutkuje tym, że dodatkowy zasiłek opiekuńczy z powodu zamknięcia żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola, szkoły lub innej placówki, do których uczęszcza dziecko, albo niemożności sprawowania opieki przez nianię lub dziennego opiekuna z powodu COVID-19 przysługuje przez dodatkowe 14 dni, lecz wyłącznie rodzicowi opiekującemu się dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do ukończenia 18 lat albo dzieckiem z orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.

[3]  Dodatkowy zasiłek opiekuńczy na czas opieki nad dzieckiem w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka – klubu dziecięcego – przedszkola – szkoły, https://www.zus.pl/baza-wiedzy/biezaca-wyjasnienia-komorek-merytorycznych/swiadczenia/-/publisher/details/1/komu-przysluguje-dodatkowy-zasilek-opiekunczy-na-czas-opieki-nad-dzieckiem-w-zwiazku-z-zamknieciem-z-powodu-covid-19zlobka-klubu-dzieciecego-przedszkola-szkoly-/2537033, dostęp: 15 maja 2020 r.

[4]  Odmiennie: Ł. Prasołek, [w:] B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, wyd. 2, komentarz do art. 14, Nb 9, Warszawa 2014, Legalis, i literatura tam przywołana.

[5]  W przypadku osób opłacających składki wyłącznie za siebie oznacza to, że zwolnione z obowiązku opłacenia mogą być składki, których termin zapłaty wypada odpowiednio na dzień 10 kwietnia, 10 maja i 10 czerwca 2020 r. (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy systemowej).

[6]  Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw z 26 marca 2020 r. (RPU IX, poz. 299), pkt 2.110, Legalis.

[7]  Co w przypadku korzystania z dodatkowego zasiłku opiekuńczego czy innego świadczenia z ubezpieczenia chorobowego nie ma miejsca, albowiem następuje zmiana podstawy wymiaru składek rodząca konieczność złożenia deklaracji.

[8]  Wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2001 r., II UKN 518/00, LEX nr 49201, wyrok Sądu Najwyższego z 29 marca 2012 r., I UK 339/11, LEX nr 1289188, wyrok Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2018 r., I UK 90/17, LEX nr 2553859, wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2019 r., III UK 268/18, LEX nr 2744137, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 26 lipca 2018 r., III AUa 617/17, Legalis nr 1824299, wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 5 kwietnia 2018 r., III AUa 1946/17, Legalis nr 1805133. 

[9]   Wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2015 r., II UK 443/14, Legalis nr 1396477, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 23 kwietnia 2013 r., III AUa 1067/12, Legalis nr 998959, wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 19 października 2017 r., III AUa 520/17, Legalis nr 1713145, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 1 października 2019 r., III AUa 240/19, Legalis nr 2282149. 

[10] A. Radzisław, [w:] J. Wantoch-Rekowski (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, komentarz do art. 14, pkt 5, LEX 2015.

[11] Uchwała (7) Sądu Najwyższego z 11 lipca 2019 r., III UZP 2/19, Legalis nr 1970388.