Closed capitals of the empire of law. The importance of openness of judicial proceedings for social legitimacy of judicial authority
The article focuses on the openness of judicial proceedings, in particular the openness of the trial, considered as an important element of the constitutional right to a trial, the requirement of procedural fairness and the condition for maintaining the social legitimacy of the judiciary. The immediate context for the considerations is determined by the changes introduced by the Act of May 28, 2021 amending the Act – the Polish Code of Civil Procedure and certain other acts, making it possible to limit the openness of court proceedings in relation to the occurrence of an epidemiological emergency. The author draws the attention to transformations in the constitutional position and ways of perceiving the legitimacy of courts in modern constitutional democracies. The increasing role of courts in settling major political disputes, resolving social conflicts, controlling governmental authorities and enabling citizens to hold representatives of the authorities accountable for their decisions renders participation in judicial proceedings one of the fundamental democratic activities nowadays. The author also indicates that the trial (as a fundamental form of communication between judges and citizens and a special phase of proceedings allowing the court to deeply examine the facts of the case and to learn the prevailing understanding among citizens of the values and principles on which the legal order is based) is a key measure to achieve the principles of procedural justice during the course of specific proceedings and to establish trust in the third power before the public. Openness of judicial proceedings, especially the trial, is a condition for the courts to maintain a reflexive attitude in the process of ruling and thus to deepen the social legitimacy of the judiciary based on trust.
Keywords: openness, trial, courts and judiciary, right to a court, legitimacy of authority, procedural justice
Słowa kluczowe: jawność, rozprawa, sądy i sądownictwo, prawo do sądu, legitymizacja władzy, sprawiedliwość proceduralna
I. Wprowadzenie
Niezmiennie aktualne pozostaje spostrzeżenie Tomasza Staweckiego, że refleksja nad jawnością spraw społecznych prowadzona jest bardziej na sposób „od prawa do filozofii” niż „od filozofii do prawa”. Oznacza to, że nie tyle określone koncepcje etyczne czy filozoficzne są źródłem refleksji w obszarze prawa, ile raczej funkcjonowanie konkretnych instytucji prawnych czy też przyjmowanie określonych rozwiązań legislacyjnych stanowi zazwyczaj impuls do szerszych przemyśleń nad znaczeniem jawności w sferze publicznej. Najczęściej zatem dopiero podejmowane przez prawodawcę ingerencje w jawność życia publicznego uświadamiają nam jej znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania instytucji państwa oraz społeczeństwa obywatelskiego.
Przyjęte ustawą z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca) rozwiązania, istotnie ograniczając jawność postępowania sądowego poprzez znaczne poszerzenie możliwości rozstrzygania spraw na posiedzeniach niejawnych, niewątpliwie powinny skłaniać do pogłębionej refleksji nad stanem jawności sfery publicznej w Polsce. W drodze ustawy nowelizującej zmieniono bowiem również ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o zapobieganiu COVID-19), ingerując w zasady prowadzenia postępowań sądowych w sprawach cywilnych i administracyjnych. Na mocy przywołanych przepisów jako zasadę przyjęto odbywanie rozpraw w sprawach prowadzonych zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego w formie zdalnej. Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że od przeprowadzenia posiedzenia zdalnego można odstąpić tylko w przypadku, gdy rozpoznanie sprawy na rozprawie lub posiedzeniu jawnym jest konieczne, a ich przeprowadzenie w budynku sądu nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w nich uczestniczących. Jednocześnie jednak przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, gdy nie można przeprowadzić posiedzenia zdalnego, a przeprowadzenie rozprawy lub posiedzenia jawnego nie jest konieczne. Analogiczne rozwiązania przyjęto w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, a Sąd Najwyższy wnioskiem skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie również w przypadku występowania w sprawie istotnego zagadnienia prawnego.
Nowe przepisy, ingerując w zastany model postępowań sądowych, zasługują rzecz jasna na szczegółową analizę dogmatycznoprawną, modyfikują bowiem doniosłą i ugruntowaną zasadę procesową, umożliwiając w praktyce przekształcenie jej w wyjątek. Wspomniane rozwiązania powinny jednak skłaniać także do szerszej refleksji o charakterze konstytucyjnym i filozoficznoprawnym. Dotykają bowiem fundamentów demokratycznego państwa prawnego. W przyjętych rozwiązaniach jak w soczewce skupiają się zarówno bieżące problemy polskiego życia publicznego (kryzys konstytucyjny, dylematy związane z wyborem środków prawnych w celu przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19), jak i stałe wyzwania związane z poszukiwaniami najbardziej adekwatnego w demokracji konstytucyjnej modelu legitymizacji władzy sędziowskiej. Celem artykułu jest wykazanie, że wprowadzone ustawą nowelizującą zmiany, wydatnie ograniczając jawność postępowań sądowych, budzą nie tylko poważne zastrzeżenia co do swej konstytucyjności, lecz mogą się także przyczynić do dalszego osłabienia legitymizacji władzy sędziowskiej.
II. Jawność postępowania sądowego jako standard konstytucyjny
Jawność postępowania sądowego została zagwarantowana na poziomie konstytucyjnym. Artykuł 45 Konstytucji RP statuuje bowiem prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, a wyłączenie jawności rozprawy stanowi na gruncie ustawy zasadniczej wyjątek dający się uzasadnić wyłącznie wskazanymi w niej wartościami konstytucyjnymi. Jawność postępowania sądowego jest także standardem prawa międzynarodowego zagwarantowanym m.in. w art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Jawność rozpatrzenia sprawy ma jednak znaczenie nie tylko dla statusu prawnego jednostki w państwie, wpływając na efektywność korzystania przez obywateli z konstytucyjnego prawa do sądu. Jest także determinantą legitymizacji władzy sądowniczej, ważnym elementem budowania zaufania do instytucji publicznych, do państwa jako takiego. Oba wymiary jawności są ze sobą ściśle powiązane. Jak zauważa Paweł Sarnecki:
Jawność, oznaczająca wprowadzenie kontroli społecznej nad działalnością sądów, jest istotną gwarancją prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, zachowania przez sądy zarówno prawnych wymogów postępowania, zachowania niezawisłości i bezstronności, jak też społecznego poczucia sprawiedliwości. Stąd też normalnie jednostka, angażująca sąd, zainteresowana jest w dostępie do sądu jawnie funkcjonującego, gdzie wiedza o przebiegu i rezultatach postępowania jest powszechnie dostępna.
Przyjęte w ustawie nowelizującej przepisy, otwierając szeroko możliwość orzekania na posiedzeniach niejawnych, niewątpliwie zawodzą to oczekiwanie. Przez to rodzą uzasadnione wątpliwości co do swojej zgodności ze standardami konstytucyjnego prawa do sądu, niosąc jednocześnie ryzyko osłabienia społecznej legitymizacji trzeciej władzy.
Jawne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w Konstytucji RP, ma kilka wymiarów. Jak zwraca uwagę P. Sarnecki, oznacza bowiem
możliwość zarówno przez osoby zainteresowane, jak i wszystkie inne bezpośredniego śledzenia przebiegu „rozpatrywania” sprawy (co nosi nazwę „publiczności” procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje nie tylko „publiczne” fazy postępowania, lecz także fazy „niepubliczne”.
Powszechnie uznaje się przy tym, że jawność posiedzeń sądowych jest obok dostępu do akt sprawy, publicznego ogłaszania orzeczeń oraz możliwości uczestniczenia w określonych czynnościach sądowych najważniejszym przejawem realizacji zasady jawności postępowania sądowego. Tak ściśle rozumianą jawność postępowania należy odróżnić od jawności w ujęciu szerszym, związanym z dostępnością do treści orzeczenia poza ramami konkretnego postępowania, a zatem dostępnością jego zawartości merytorycznej jako wiedzy publicznej. Ta ostatnia realizuje się za pomocą rozmaitych środków prawnych (np. w trybie dostępu do informacji publicznej) lub faktycznych (np. za pośrednictwem publicznych lub komercyjnych baz danych). Sposób udostępnienia informacji obywatelom i mediom o działalności sądów również jest istotnym elementem upowszechniania wiedzy na temat sądownictwa i budowania zaufania do sądów, stanowi przy tym formę usług publicznych, przez co podlega ocenie m.in. z punktu widzenia kryteriów dobrej administracji. Niniejsze rozważania odnosić się będą jednak przede wszystkim do jawności postępowań sądowych w znaczeniu ścisłym, w szczególności do najważniejszego z jej przejawów, jakim jest jawność rozprawy, to tego aspektu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości dotyczą bowiem przywołane na wstępie zmiany wprowadzone na mocy ustawy nowelizującej.
Tradycyjnie wyróżnia się dwa aspekty jawności postępowania. Oba pozostają w ścisłym związku z faktem zarządzenia rozprawy. Jawność wewnętrzna przejawia się w konkretnych uprawnieniach procesowych stron postępowania i w tym sensie jest bezpośrednio łączona z pojęciem rozprawy. Choć z art. 45 Konstytucji RP nie wynika obowiązek występowania rozprawy, w każdym rodzaju postępowania stanowi ona fazę kluczową dla rozpatrzenia sprawy. Jest to faza najbardziej dyskursywna, zorientowana na wymianę argumentów między składem orzekającym a stronami czy uczestnikami postępowania, jest także ściśle związana z rozpoznawaniem dowodów w sprawie. Zarządzenie rozprawy powinno zatem stanowić zasadę, a nie wyjątek w ramach rozpatrzenia sprawy. Rozprawa najpełniej bowiem realizuje „prawo do wysłuchania” stron i uczestników postępowania, „tylko rozprawa – charakteryzująca się możliwością przedstawiania przez strony swoich wniosków, twierdzeń i okoliczności faktycznych – odbywa się w warunkach zapewniających kontradyktoryjność, bezpośredniość, równość, koncentrację materiału procesowego”. W efekcie powinna stanowić kluczowy etap postępowania nie tylko z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, ale także wymogów sprawiedliwości proceduralnej zakorzenionych w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Jawność zewnętrzna także realizuje się za pośrednictwem rozprawy, jest jednak odnoszona do całego społeczeństwa. Bezpośredni udział publiczności w rozprawie uznaje się za formę sprawowania społecznej kontroli nad władzą sądowniczą, a także instrument budowania zaufania do sądownictwa. Zapewnia obywatelom dostęp do istotnych informacji o funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. Zarówno tych pozytywnych, mogących przyczynić się do pogłębienia zaufania do określonych środowisk i instytucji, jak i negatywnych, które mogą skutkować ich delegitymizacją i postulatami oczekiwanych reform. Z jednej zatem strony jawność może służyć upowszechnieniu wiedzy o cnotach sędziowskich (bezstronności, rzetelności), efektywnych praktykach pokojowego rozstrzygania sporów, przyczyniając się do zwiększenia ogólnego poziomu zaufania do trzeciej władzy. Z drugiej jednak ujawniać słabości wymiaru sprawiedliwości, zarówno te instytucjonalne, jak i te wynikające z niedomagań etyki zawodowej czy profesjonalizmu samych sędziów. Jednak odsłonięcie słabych stron funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości także ma pozytywny wpływ na funkcjonowanie sfery publicznej. Upublicznienie działalności instytucji publicznych motywuje bowiem piastunów władzy do lepszej realizacji powierzonych im obowiązków. W odniesieniu do sądów potwierdzają to badania empiryczne, które wskazują, że obecność zewnętrznego obserwatora wpływa dyscyplinująco na wszystkich uczestników postępowania.
Przeczytaj cały artykuł tutaj.