Nature and its elements. Objects of legal protection or subjects of law?
The article discusses the legal status of nature and its selected elements. The author confronts the achievements of legal thought with the postulates of strengthening nature protection by empowering some of its resources. The author discusses whether the current legal order, which undoubtedly treats nature and the environment as objects of legal protection, allows for treating nature (environment) and its elements as subjects of law. The foundations of the legal protection of the environment, including nature, are presented in the Environmental Protection Act of 2001 and the Nature Conservation Act of 2004. These acts formulate legal definitions of the environment, natural environment and nature protection, while at the same time indicating elements of nature or natural resources. On the one hand, it is possible to discuss comprehensive nature protection, and on the other hand, the protection of individual natural resources (environment). The legal status of individual natural resources is rather diverse. The legislator does not diversify the legal protection granted to individual natural resources. In this case, one may ask why only some natural elements should be entitled to subjectivity since even natural scientists refuse to differentiate the rank and significance of natural elements. The author puts forward the thesis that the ideas of giving specific natural resources subjectivity and even legal personality, which is supposed to promote their better protection, are not correlated with the applicable legal regulations. In addition, they express skepticism as to more effective protection through further organizational and legal forms.
Keywords: natural resources, legal protection of nature, subject of law, legal personality
Słowa kluczowe: zasoby przyrody, prawna ochrona przyrody, podmioty prawa, osobowość prawna
Wprowadzenie
W prawoznawstwie powszechnie przyjmuje się, że przedmiotem ochrony prawnej są określone dobra i wartości społeczne, których zachowaniu i poszanowaniu służą przepisy prawne. Przedmiot ochrony prawnej to coś, co poddaje się protekcji za pomocą norm prawnych. Dla ilustracji wskazać można, że przedmiotem ochrony Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są między innymi własność, prawo dziedziczenia oraz godność człowieka (art. 21 i 30), przedmiotem ochrony prawa karnego będzie wartość, podlegając ochronie na podstawie konkretnego przepisu prawa karnego (np. świat roślinny i zwierzęcy na zasadzie art. 181 ustawy – Kodeks karny), a jednym z licznych przedmiotów ochrony prawa administracyjnego są bezpieczeństwo, spokój i porządek publiczny[1]. W sferze ochrony środowiska takim przedmiotem ochrony jest przykładowo przyroda, jej zasoby, twory, składniki, środowisko i jego elementy, krajobraz, ponieważ tak stanowią adekwatne przepisy ustawy o ochronie przyrody i ustawy – Prawo ochrony środowiska. Rozszerzając egzemplifikacje, przedmiotem ochrony w tej „środowiskowej” sferze są lasy i zasoby leśne, wody, świat zwierzęcy, powietrze, klimat, powierzchnia ziemi czy kopaliny.
Podmioty prawa według przepisów Kodeksu cywilnego to osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi. Na płaszczyźnie prawa publicznego podmiotami prawa będą organy władzy publicznej, reprezentujące Skarb Państwa jako osobę prawną, względnie inne osoby prawa publicznego (np. wójt jako organ będącej osobą prawną gminy – jednostki samorządu terytorialnego).
Określone zasoby przyrody bywają jednocześnie przedmiotem ochrony prawnej i podmiotem prawa. Park narodowy stanowi na przykład z jednej strony przedmiot ochrony jako wyróżniający się wartościami przyrodniczymi obszar, a z drugiej strony jest jednocześnie państwową osobą prawną, czyli podmiotem prawa, ponieważ tak stanowi art. 8a ustawy o ochronie przyrody. Trzeba jednak podkreślić, że ustawodawcy chodzi przede wszystkim o aspekt strukturalny, ujęcie parku narodowego jako jednostki organizacyjnej powołanej do realizacji zadań publicznych, na co wskazuje powołanie się w ustawie o ochronie przyrody na art. 9 pkt 14 obowiązującej ustawy o finansach publicznych.
Podmiotowością prawną nie legitymują się jednak inne elementy przyrodnicze, czyli to, co prawodawca nazywa składnikami, zasobami czy tworami przyrody.
W szczególności podmiotami prawa nie są zwierzęta, chociaż ustawodawca wyłącza je także z kategorii rzeczy (dereifikacja zwierząt). Piśmiennictwo prawnicze raczej ostrożnie podchodzi do kwestii personifikacji zwierząt, dostrzegając mnogość uwarunkowań i postaci, w których zwierzęta występują, i proponuje traktowanie ich jako szczególnego dobra materialnego[2]. Wydaje się, że ryzykownie w świetle obowiązującego prawa i jego ugruntowanych interpretacji mówić jest o prawach zwierząt, skoro nie są one podmiotami prawa. Jednocześnie trzeba uwypuklić szczególny status zwierzęcia jako istoty żywej, także normatywnie potraktowanej jako zdolnej do odczuwania cierpienia. Tym samym racjonalna wydaje się propozycja mówienia nie o prawach zwierząt, ale o prawnej ochronie zwierząt. Kładzie się w takim ujęciu punkt ciężkości na ukształtowaniu przepisami ustawowymi sytuacji prawnej zwierząt z wyraźnym wskazaniem obowiązków człowieka wobec nich, z zagwarantowaniem prawnym wolności zwierząt od niekoniecznego bólu, cierpienia, strachu czy stresu, w czym tkwi istota humanitarnej ochrony zwierząt[3]. W tym kierunku wydaje się zmierzać Ewa Łętowska, gdy pisze o ochronie zwierząt nie w kontekście ujmowania interesów zwierząt w sposób absolutny, lecz jako obowiązku uwzględniania przez człowieka potrzeb i interesów zwierząt będących istotami od niego uzależnionymi[4].
Podmiotami prawa nie są siedliska przyrodnicze, rośliny, jeziora, rzeki czy kopaliny.
Współcześnie charakter aksjomatu ma założenie o coraz większej potrzebie i świadomości ujęcia spraw środowiskowych w życiu społeczeństw. W życiu społecznym i publicystyce pojawiają się motywowane względami wzmocnienia ochrony postulaty nadania osobowości prawnej poszczególnym elementom przyrody. Taka konstrukcja ma stanowić nowy trend w ochronie środowiska[5]. Autorzy stawiają tezę, że obdarzenie osobowością prawną fragmentów przyrody, na przykład rzek, uchroni je przed zagrożeniami. Podkreślają, że rzeka jako całość nie ma odpowiedniej ochrony prawnej, a w aktualnym zarządzaniu rzekami preferowane są względy gospodarcze przy pomijaniu aspektów przyrodniczych. Przywoływane są przykłady raczej egzotycznych z punktu widzenia polskiej kultury prawnej państw (Indie, Ekwador, Boliwia, Nowa Zelandia), cytowani prawnicy stwierdzają zaś, że nie ma przeciwskazań, żeby ustawodawca polski nadał osobowość prawną rzekom czy – szerzej – naturze.
Takie postulaty determinowane są często zagrożeniami specyficznymi dla danego państwa. W Szwajcarii stawiano przykładowo pytanie, czy nie byłoby sensowne nadanie osobowości prawnej lodowcom, co jednak spotkało się z ripostą, że byłoby to sprzeczne z funkcjonującym modelem prawa, a ponadto lodowce są chronione za pomocą innych przepisów prawa[6]. Dosyć sceptycznie do poszerzania kręgu osób prawnych o twory przyrody podchodzą także Niemcy. Wprawdzie dostrzegają historyczną tendencję do poszerzania kręgu podmiotów prawa, a także osób prawnych, to jednak kwestia pozostaje w sferze bardziej filozoficznej i ekologicznej niż prawnej[7].
Należy zgodzić się z tym, że ustawodawca może nadać osobowość prawną pewnym podmiotom, ustanawiając odpowiedni przepis prawny. Takie działanie musi być wszakże dokonane w zgodzie ze stosownymi regulacjami prawa krajowego i poszanowaniem wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa ponadnarodowego. Dlatego trzeba zapytać, jak taka ewentualna osobowość prawna elementu przyrody, dajmy na to rzeki, korespondowałaby z obowiązującym systemem prawnym. Celowo wspomniałem o rzece, zdefiniowanej przez art. 5 pkt 16e ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne jako ciek naturalny płynący w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Niedawne szkody ekologiczne, które dotknęły polskich rzek, prowokują do zaskakujących i nie zawsze przemyślanych propozycji prawniczych.
Element i obiekt przyrodniczy jako pojęcie języka prawnego
Ustawodawca wprost używa sformułowania „elementy przyrodnicze” w kontekście definiowania środowiska. Środowisko, normatywnie zdefiniowane w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska[8], to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami.
Elementy przyrodnicze stanowią zatem komponenty środowiska, można je sprowadzić do tego wszystkiego, co składa się na różnorodność biologiczną, to wszystko, co zrodziła natura, nie wyłączając tych elementów, które współkształtował człowiek. Elementy przyrodnicze wykraczają poza rozumienie różnorodności biologicznej wyrażone w art. 5 pkt 16 ustawy o ochronie przyrody i odniesione do zróżnicowania żywych organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami oraz zróżnicowanie ekosystemów.
Oprócz środowiska rozumianego jako kompleks elementów przyrodniczych odnajdujemy w polskim prawie definicję środowiska przyrodniczego. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody[9] posługuje się pojęciem środowiska przyrodniczego, określając je w art. 5 pkt 20 jako krajobraz wraz z tworami przyrody nieożywionej oraz naturalnymi i przekształconymi siedliskami przyrodniczymi z występującymi na nich roślinami, zwierzętami i grzybami. Podstawę dla środowiska przyrodniczego stanowi krajobraz, ujmowany normatywnie jako postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka (art. 2 pkt 16e ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 pkt 2e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody).
Ustawa o ochronie przyrody wskazuje także, czym jest przyroda, kreując przedmiot ochrony poprzez wymienienie zasobów, tworów i składników przyrody, a to: 1) dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; 2) roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; 3) zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; 4) siedlisk przyrodniczych; 5) siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; 6) tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; 7) krajobrazu; 8) zieleni w miastach i wsiach; 9) zadrzewień. Tutaj z kolei pojęciem centralnym wydaje się siedlisko przyrodnicze, czyli obszar lądowy lub wodny, naturalny, półnaturalny lub antropogeniczny, wyodrębniony w oparciu o cechy geograficzne, abiotyczne i biotyczne (art. 5 pkt 17 ustawy o ochronie przyrody).
Ustawodawca dywersyfikuje pojęcia środowiska i środowiska przyrodniczego, jednak racjonalna wykładnia nie pozwala przyjąć, że środowisko przyrodnicze w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody jest czymś innym niż środowisko w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska. Skoro środowisko to ogół elementów przyrodniczych, a zaliczone do środowiska przyrodniczego składniki, na czele z krajobrazem, mieszczą się w zakresie środowiska z ustawy – Prawo ochrony środowiska, to trzeba przyjąć, że brak podstaw do takiej interpretacji, która miałaby stawiać w opozycji środowisko i środowisko przyrodnicze.
Ustawodawcy zdarza się wprawdzie być niejednoznacznym i nieprecyzyjnym, na przykład wtedy, gdy tworząc katalog zasobów, tworów i składników przyrody (art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), odrębnie wymienia krajobraz i siedliska przyrodnicze, co może nasuwać wątpliwy wniosek, jakoby siedliska przyrodnicze nie były elementem krajobrazu. Podobnie nietrafione jest wskazanie obok siebie wśród elementów środowiska powierzchni ziemi, wód i krajobrazu, ponieważ powierzchnia ziemi i wody kreują krajobraz, nie są zatem czymś odrębnym od niego.
Na gruncie ustawy o ochronie przyrody określeniem „obiekt przyrodniczy” ustawodawca posługuje się jednokrotnie, gdy w art. 15 ust. 1 pkt 6, określając reżim prawny parków narodowych i rezerwatów przyrody, zabrania użytkowania, niszczenia, umyślnego uszkadzania, zanieczyszczenia i dokonywania zmian obiektów przyrodniczych, obszarów oraz zasobów, tworów i składników przyrody. Doktryna prawnicza obiekty przyrodnicze łączy z tzw. obiektowymi formami ochrony przyrody, czyli z pomnikami przyrody, stanowiskami dokumentacyjnymi, użytkami ekologicznymi, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi[10].
Wydaje się, że mimo iż ustawodawca obok obiektów przyrodniczych wskazuje na obszary, zasoby, twory i składniki przyrody, to znaczenia takiego rozróżnienia nie należy przeceniać. Wskazuje na to definicja środowiska z art. 3 pkt 39 prawa ochrony środowiska posługująca się kategorią elementu przyrodniczego, skupiającą wszystko, co tworzy środowisko.
Można przyjąć, opierając się na przyjaznym połączeniu przepisów definiujących pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe (art. 40–43 ustawy o ochronie przyrody) z ich naukową interpretacją, że obiekty przyrodnicze to pewne fragmenty ekosystemów, na przykład naturalne zbiorniki wodne, fragmenty krajobrazu, oczka wodne, kępy drzew, jaskinie, okazałych rozmiarów drzewa, wodospady, starorzecza, siedliska i miejsca rozmnażania rzadkich gatunków.
Reasumując, jako elementy przyrodnicze należy kwalifikować wszystko, co wchodzi w skład środowiska w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, to zasoby, twory i składniki przyrody. Ustawodawca jedynie przykładowo wymienia wśród elementów przyrodniczych powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat, siedliska przyrodnicze, rośliny, zwierzęta i grzyby dziko występujące, w tym objęte ochroną gatunkową, zadrzewienia czy lasy – w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Obiekt przyrodniczy można, w zależności od konkretnego przypadku, utożsamić z elementem przyrodniczym, ale też można potraktować go jako zespół tworzących pewną spójną funkcjonalnie całość elementów przyrodniczych.
Konstytucyjna ochrona elementów przyrodniczych
Konstytucja RP w pięciu miejscach odnosi się bezpośrednio do środowiska i jego ochrony[11].
Przepis art. 5 stanowi, iż Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.
W ustępie 3 art. 31 czytamy, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Artykuł 68, a konkretnie jego ustęp 4 stanowi, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.
W całości środowisku poświęcony jest art. 74 polskiej ustawy zasadniczej: władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.
Według artykułu 86 każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa.
Wszędzie tam, gdzie ustrojodawca stanowi o środowisku, to ma na myśli także ochronę składających się na to środowisko elementów przyrodniczych. W tym sensie elementy przyrodnicze pozostają pod ochroną konstytucyjną.
Trzeba jednak zauważyć także to, że środowisko i jego ochrona nie są jedynymi wartościami konstytucyjnymi. Ochrona środowiska połączona jest z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju. W ustawodawstwie polskim definicja zrównoważonego rozwoju zawarta jest w art. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska: rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.
Zasada zrównoważonego rozwoju w pewien sposób uwarunkowuje ochronę środowiska. Mianowicie chodzi o takie korzystanie ze środowiska (bowiem nie jest możliwa całościowa, absolutna ochrona środowiska, a raczej racjonalne, ograniczone, a przede wszystkim mądre z niego korzystanie), które zagwarantuje zrównoważony rozwój i będzie z nim w zgodzie. Przez pojęcie równoważonego rozwoju rozumie się treść dość elastyczną, co jest chyba uzasadnione, biorąc pod uwagę zmienność potrzeb ochronnych i gospodarczych. Zachowuje aktualność zgłoszony blisko 20 lat temu pogląd jednego z prekursorów polskiej nauki prawa ochrony środowiska, że koncepcja zrównoważonego rozwoju nakazuje traktować środowisko jako wartość w procesie produkcji na równi z kapitałem i pracą. Oznacza to, że przemysł musi zapewnić rozwój, utrzymując równowagę między ekologią a rynkiem. Koncepcja zrównoważonego rozwoju zostanie zintegrowana z codziennym życiem gospodarki wtedy, gdy ludzie, organizatorzy życia gospodarczego i jego uczestnicy, będą w pełni rozumieli i stosowali nie tylko zasady, od których zależy rozwój ekonomiczny, ale także zasady, na których opiera się równowaga przyrodnicza i właściwy stan środowiska, a także uszanują wzajemne związki między gospodarką a środowiskiem. Ochrona środowiska powinna być realizowana z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju i oznacza to, że zrównoważony rozwój obejmuje także wymiary inne niż środowiskowe[12].
Powszechna i szczególna ochrona elementów przyrodniczych
Elementy (obiekty) przyrodnicze poddane są powszechnej ochronie prawnej oraz szczególnej ochronie prawnej. Źródłem inspiracji dla mówienia o powszechnej i szczególnej ochronie elementów przyrodniczych pozostaje dla mnie myśl zgłoszona przez Wojciecha Radeckiego na gruncie przepisów o ochronie przyrody. Autor wskazuje na powszechną ochronę przyrody, mającą aktualnie genezę w art. 4 ustawy o ochronie przyrody, oraz na szczególną ochronę przyrody, sprowadzającą się do prawnych form ochrony przyrody wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody[13].
Powszechna ochrona elementów przyrodniczych polega na ich protekcji tylko z tego powodu, że składają się one na przyrodę, na środowisko. To także coś, co zobowiązuje wszystkich, ma charakter obowiązku ogólnego. Artykuł 4 ustawy o ochronie przyrody dbałość o przyrodę będącą bogactwem i dziedzictwem narodowym czyni obowiązkiem powszechnym, wymieniając wśród adresatów organy administracji publicznej, osoby prawne i inne jednostki organizacyjne oraz osoby fizyczne. Przepis ma charakter ogólny, obejmuje swym adresem przyrodę rozumianą jako środowisko czy środowisko przyrodnicze, w powołanym wcześniej szerokim rozumieniu.
Jednocześnie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje formy ochrony przyrody (parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, ochrona gatunkowa roślin zwierząt i grzybów), które są prawniczo definiowane jako instytucje prawne polegające na wyodrębnieniu określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku), uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu, w którym zasadniczą rolę odgrywają zakazy zachowania się zagrażającego temu przedmiotowi, oraz ustanowienie odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów[14]. Szczególna ochrona przyrody skupia się więc na formach ochrony przyrody, a więc w istocie rzeczy na pewnych wyodrębnionych jej fragmentach, z różnych względów uznanych za szczególnie wartościowe.
Szczególna ochrona przyrody to także protekcja poszczególnych fragmentów przyrody, jej elementów, pewnych wyodrębnionych prawnie składników przyrody poddanych specjalnej ochronie prawnej. W tym znaczeniu za reprezentatywne elementy przyrody można przykładowo wskazać lasy poddane ochronie zwłaszcza przez ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach[15] oraz ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych[16], wody chronione przede wszystkim przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne[17], powierzchnię ziemi, powietrze, kopaliny, zwierzęta i rośliny, chronione na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ale także ustaw szczególnych i aktów Unii Europejskiej[18].
Ochrona elementów przyrodniczych jako dobra wspólnego
Na gruncie językowym dobro wspólne to coś, co jest pomyślne, ważne, wartościowe, wykonywane, wykorzystywane przez wiele osób czy należące do wielu osób[19].
W nauce prawa dobro wspólne rozumiane jest jako wartości korzystne dla człowieka i jego rozwoju zarówno indywidualnego, jak i społecznego, dotyczące w równym stopniu więcej niż jednej osoby albo rzeczy, odczuwane przez więcej niż jeden podmiot[20], to optymalny stan bytu podmiotów prawa, którego osiąganie przejawia się przez realizację celów społecznych i gospodarczych, sprecyzowanych w aktach normatywnych, orzecznictwie i nauce[21].
W doktrynie prawa ochrony środowiska środowisko i ochrona środowiska są ujmowane jako wartości obiektywne, stanowiące dobro wspólne. Wskazywane w szczególności są następujące argumenty: 1) środowisko jako jedna z podstawowych wartości determinujących aksjologię polskiego porządku konstytucyjnego, 2) zabezpieczanie środowiska przede wszystkim przez organy państwa; to państwu przysługuje przede wszystkim kompetencja urzeczywistniania ochrony środowiska jako dobra wspólnego, 3) granice korzystania z wolności i praw w ramach dobra wspólnego wyznaczają nie tylko przepisy Konstytucji RP pozwalające na ich ograniczenie, ale także podstawowe obowiązki obywatela konieczne do realizacji dobra wspólnego, rozumianego jako zapewnienie realizacji zadań publicznych w interesie wszystkich obywateli, 4) środowisko i jego ochrona są mocno ugruntowane w orzecznictwie konstytucyjnym jako dobro wspólne, 5) ochrona środowiska stanowi kryterium ocen prawnych, to znaczy traktowana jest jako swoisty probierz oceny prawidłowości określonych zachowań i ich skutków, oceny, z którą prawodawca wiąże rozmaite skutki prawne[22].
Chociaż Konstytucja RP nie wskazuje bezpośrednio i dosłownie środowiska jako dobra wspólnego, to nie oznacza to, że środowisko takim dobrem nie jest. Środowisko stanowi dobro wspólne w ujęciu Konstytucji RP, gdy odnieść się do całokształtu jej regulacji stanowiących o środowisku. Konstytucyjne zadania państwa są wyrazem jego troski o dobro wspólne, środowisko i jego ochrona są zaś umiejscowione w katalogu tych zadań.
Trzeba w konsekwencji przyjąć, że jeżeli dobrem wspólnym jest kompleksowo rozumiane środowisko, to dobrami wspólnymi, w przyjętym wyżej znaczeniu, będą również składające się na środowisko elementy (obiekty przyrodnicze).
Za rozumieniem środowiska i jego elementów jako dobra wspólnego podąża istotny skutek prawny. Mianowicie według art. 323 ust. 1 – Prawa ochrony środowiska kreującego roszczenia cywilne w związku z bezprawnym oddziaływaniem na środowisko każdy, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko bezpośrednio zagraża szkoda lub została mu wyrządzona szkoda, może żądać od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych. Jeżeli zagrożenie lub naruszenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, to ze wskazanym wyżej roszczeniem może wystąpić Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, a także organizacja ekologiczna (art. 323 ust. 2 prawa ochrony środowiska). Uznanie środowiska czy określonej jego części za dobro wspólne rozszerza zatem krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z określonym roszczeniem prawnym.
Ochrona elementów przyrodniczych jako zasobów strategicznych
Niektóre z elementów przyrodniczych ustawodawca preferuje, określając je strategicznymi zasobami naturalnymi kraju.
Według art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru naturalnych zasobów strategicznych kraju do zasobów tych zalicza się: 1) wody podziemne oraz wody powierzchniowe w ciekach naturalnych i źródłach, z których cieki te biorą początek, w kanałach, w jeziorach i w zbiornikach wodnych o ciągłym dopływie w rozumieniu ustawy – Prawo wodne, 2) wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów, 3) lasy państwowe, 4) złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej w rozumieniu ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, 5) zasoby przyrodnicze parków narodowych.
Szczególna ochrona wskazanych zasobów realizowana jest poprzez: 1) wyłączenie z przekształceń własnościowych, z zastrzeżeniem przepisów z ustaw szczególnych (art. 2), 2) gospodarowanie tymi zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w interesie ogólnym (art. 3), 3) obowiązek utrzymywania, powiększania i doskonalenia zasobów odnawialnych oraz użytkowania złóż kopalin zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 4).
Świadczenia pozaprodukcyjne zasobów naturalnych Skarbu Państwa na potrzeby własne ludności są nieodpłatne, a wstęp do lasów państwowych oraz dostęp do cieków i zbiorników wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa jest wolny.
Status prawny wybranych elementów przyrodniczych
Poszczególne elementy środowiska poddane są zróżnicowanej reglamentacji prawnej. Zwróciłem wyżej szczególną uwagę na aspekt publicznoprawny związany ze znaczeniem elementów środowiska w kontekście interesu publicznego, dobra wspólnego czy zasobów strategicznych. Miałem na myśli zwłaszcza uwarunkowania ochronne, poddanie środowiska, przyrody i jej (jego) elementów ochronie prawnej ze względu na ich społeczne i ogólnoludzkie znaczenie. Przyświecała mi prawna zasada kompleksowości nakazująca widzieć ochronę środowiska jako całość i realizować ochronę poszczególnych elementów środowiska z uwzględnieniem innych, pozostałych elementów (art. 5 prawa ochrony środowiska).
Poza tym trzeba jednak mieć na uwadze, że poszczególne elementy środowiska mają bardzo zróżnicowany status prawny. Niektóre nie mogą być przedmiotem własności prywatnej, obrót niektórymi jest ściśle reglamentowany, w przypadku niektórych uprawnienia właścicielskie są mocno ograniczone. Szeroki i niezamknięty katalog elementów składających się na środowisko w znaczeniu prawnym, w tym „pozostałe elementy różnorodności biologicznej”, pozwala zaliczyć do tego pojęcia wiele przedmiotów o zdywersyfikowanym statusie prawnym.
Odniosę się do kilku przykładów.
Nie sposób zaprzeczyć, że elementem środowiska są zwierzęta. Była o nich mowa wcześniej, w tym miejscu dodam jeszcze, że w myśl art. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie[23] zwierzęta łowne w stanie wolnym jako dobro ogólnonarodowe stanowią własność Skarbu Państwa.
Dobrem ogólnonarodowym, jak oznajmia art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt[24], są zwierzęta wolno żyjące (dzikie), czyli zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka.
Bezpośrednio wskazanym elementem środowiska są wody. W art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne[25] ustawodawca stanowi o przysługującym każdemu prawie do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb (art. 32 ust. 2). Z kolei właścicielowi gruntu, według art. 33 prawa wodnego, przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie.
Środowisko kreują także lasy[26], zarówno należące do Skarbu Państwa, jak i niestanowiące własności państwowej. Wśród celów trwale zrównoważonej gospodarki leśnej ustawodawca na czele wskazuje zachowanie lasów i ich korzystnego wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą, a także ochronę lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na zachowanie różnorodności biologicznej, zachowanie leśnych zasobów genetycznych, walory krajobrazowe, potrzeby nauki (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o lasach). Lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są w określonym zakresie udostępniane dla ludności (art. 26), co tworzy dla każdego prawo dostępu do takiego lasu.
Elementem środowiska jest również krajobraz, wprost tak określony przez ustawę – Prawo ochrony środowiska i ustawę o ochronie przyrody, a zdefiniowany w art. 2 pkt 16e ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. O prawie do krajobrazu można mówić w różnych kontekstach prawnych, na przykład jako o refleksie zadań władz publicznych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego czy w odniesieniu do formy ochrony przyrody – parku krajobrazowego.
Wskazane przykłady to tylko ograniczona ilustracja prawnej różnorodności elementów składających się na środowisko.
Warto w tym miejscu wyjaśnić, że ustawodawca nie tworzy hierarchii elementów środowiska i nigdzie nie wskazuje, że określone jego elementy mają większą wartość i podlegają silniejszej ochronie prawnej. Znajdują się one na jednej płaszczyźnie. Także przedstawiciele nauk przyrodniczych byliby ostrożni w formułowaniu poglądu, że poszczególne elementy środowiska mają większy lub mniejszy wpływ na życie człowieka. Stanowią one całość, system, także poprzez wzajemne powiązania pomiędzy poszczególnymi elementami, na czym zresztą koncentrują się same pojęcia ekosystemu czy różnorodności biologicznej. Z tej perspektywy rodzą się co najmniej dwa aktualne pytania.
Pierwsze ma związek z ujmowaniem niektórych elementów środowiska jako dobra osobistego. Na kanwie stosunkowo niedawnego orzeczenia polskiego Sądu Najwyższego dotyczącego ochrony powietrza jako dobra osobistego[27] rodzi się pytanie, czy uznanie czystego powietrza za dobro osobiste rodziłoby konieczność potraktowania w ten sam sposób innych elementów środowiska. Jako logiczne następstwo jawi się pytanie, czy obowiązujące ustawodawstwo na to pozwala. Status i kwalifikacja prawna poszczególnych elementów środowiska pozostają przecież zdywersyfikowane i często niejednoznaczne.
Analogiczne pytanie nawiązuje do postulatów wzmocnienia ochrony prawnej pewnych elementów przyrodniczych przez nadanie im podmiotowości prawnej.
Przyroda i jej elementy w ujęciu podmiotowym
W dotychczasowych wywodach skupiłem się przed wszystkim na potraktowaniu przyrody i jej elementów jako przedmiotu prawa, czegoś, co jest poddane regulacji prawnej, chronione jako przedmiot prawa. Teraz należałoby zastanowić się, czy w świetle obowiązującego systemu prawnego można mówić o przyrodzie i jej elementach podmiotowo.
W prawie cywilnym podmiotami prawa są osoby: osoby fizyczne oraz osoby prawne. Osobami fizycznymi są ludzie, osoby prawne to natomiast, jak stanowi art. 33 k.c., Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Niekiedy w doktrynie prawa cywilnego jako trzecią kategorię podmiotów prawa wskazuje się jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, co do których stosuje się jednak odpowiednio przepisy o osobach prawnych (art. 331 k.c.)[28]. Z kolei o przymiocie osobowości prawnej stanowi art. 33 Kodeksu cywilnego: osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepisy prawa o ochronie środowiska nie wymieniają człowieka wśród elementów przyrodniczych. Niemniej nie ulega dyskusji, że człowiek stanowi część przyrody i nierozłącznie związany jest ze środowiskiem. Dlatego jedynym elementem przyrody, który można określić podmiotem prawa, jest człowiek, będący z definicji osobą fizyczną. Następnie trzeba rozważyć, czy określone elementy przyrodnicze można wiązać z kategorią osobowości prawnej, co jest uzasadnione w kontekście zgłaszanych i naszkicowanych na wstępie wypowiedzi publicystycznych.
Teorie osobowości prawnej
W prawoznawstwie badającym istotę osobowości prawnej wyróżniają się teorie fikcji oraz teorie organiczne (realistyczne).
Te pierwsze wychodzą z założenia, że osoba prawna jest bytem idealnym (nierzeczywistym), ponieważ tylko człowiek może być podmiotem prawa z tego względu, że tylko człowiek dysponuje wolą, za której pomocą może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania.
W konsekwencji skoro niektóre jednostki organizacyjne są postrzegane przez ustawodawcę jako podmioty prawa, to jedynie w wyniku czystej fikcji. Wynikają z tego dwa zasadnicze następstwa: 1) nadanie osobowości prawnej jest aktem ustawodawcy i w istocie swej zależy od państwa oraz 2) skutki nadania tej osobowości nie mogą wykraczać poza to, co było tego przyczyną. Nie musi to oznaczać, że osoba prawna jest sztucznym, a nie realnym podmiotem. Trzeba się jednak liczyć z tym, że państwo ma zasadniczy wpływ na nadanie i odebranie osobowości prawnej określonej jednostce, a więc na jej istnienie. Niektórzy jednak twierdzą, że osoba prawna w rzeczywistości nie istnieje, ale jest tylko traktowana jako podmiot praw i obowiązków. Z kolei zwolennicy teorii realistycznych podkreślają przede wszystkim to, że osoby prawne istnieją realnie, ponieważ niezbędne jest zapewnienie pewnym jednostkom organizacyjnym posiadania osobowości prawnej. Poszukują oni zatem odpowiedniego substratu, który wskazywałby jednocześnie na istotę osoby prawnej. Mogą nim być np. osoby fizyczne lub ich grupy spełniające określone warunki wyznaczone przez prawo czy wprost organizacja bądź majątek celowy. Dla niektórych reprezentantów tej grupy oznaczało to antropomorfizację, a więc uznanie osoby prawnej za realny, psychofizyczny organizm, podobny człowiekowi, a więc żywy[29]. Polska cywilistyka w kwestii teoretycznej konstrukcji osobowości prawnej opiera się na tzw. teorii realistycznej, uznającej za osoby prawne twory społeczne, czyli jednostki organizacyjne, a nie tylko konstrukcje prawne. Wprost wskazuje na to przepis art. 33 k.c., wiążąc osobę prawną z jednostką organizacyjną, choć trzeba zauważyć, że ustawodawca nie definiuje jednostki organizacyjnej. Osobowość prawna przynależy więc tylko niektórym z podmiotów prawa.
Konkluzje
Wydaje się, że postulaty ujmowania poszczególnych elementów przyrodniczych, dajmy na to rzeki, w kategorii podmiotu prawa, a zwłaszcza osoby prawnej, nie znajdują umocowania w obowiązującym porządku prawnym i stanowią przejaw tzw. myślenia życzeniowego, eksponującego optymizm i niewątpliwą troskę o środowisko, ale pomijającego racjonalne, „twarde” uwarunkowania związane z kształtem i racjonalnym kształtowaniem ustawodawstwa oraz dorobkiem myśli prawniczej. Gdy coś nie działa, względnie nie działa należycie, to natychmiast wzywamy ustawodawcę. Trafnie opisała to zjawisko Ewa Łętowska, przywołując reakcję premiera z epoki Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej Piotra Jaroszewicza reagującego na nagłośnione medialnie przestępstwo wyrzucenia konduktorki z pociągu. Premier miał powiedzieć do prawników, że trzeba stworzyć przepisy zakazujące wyrzucania konduktorów z pociągów[30]. Zaniedbania administracyjne i – szerzej – zaniechania w procesie stosowania prawa sprzyjają presji na ustawodawcę w celu tworzenia jeszcze bardziej szczegółowego i kazuistycznego prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku propozycji objęcia określonych elementów przyrodniczych, na przykład rzeki, osobowością prawną. Według mnie jest to działanie pochopne, nieuwzględniające obowiązującego ustawodawstwa i pomijające nieuniknione konsekwencje i kolizje prawne. W szczególności można zapytać, które z elementów przyrodniczych objąć osobowością prawną. Czy mają to być wyłącznie rzeki, a idąc dalej, czy idzie o wszystkie płynące cieki wodne, czy tylko wybrane? Z jakich względów takiemu szczególnemu statusowi prawnemu poddać wyłącznie rzeki, a wyłączyć z niego na przykład jeziora czy szczyty górskie? Czy chodzi o potraktowanie danego elementu przyrodniczego jako struktury organizacyjnej (stworzenie nowej struktury organizacyjnej w porządku prawnym), bo przecież w Polsce osobami prawnymi mogą być tylko struktury organizacyjne? Czy reprezentantem takiego nowego podmiotu prawa (przykładowej rzeki) uczynić dotychczasowe podmioty administracji wodnej działające na podstawie ustawy – Prawo wodne, czy też wykreować nowe podmioty reprezentujące – administrujące? Jak wyglądałaby relacja takiego nowego podmiotu względem przewidzianych przez ustawę o ochronie przyrody form ochrony przyrody? Aktualnie często zdarza się przecież tak, że przywoływana rzeka, jako element przyrodniczy, przebiega przez obszar formy ochrony przyrody. Kolejne pytania można mnożyć, sugerując najpierw egzekucję należytej ochrony z wykorzystaniem istniejących instrumentów prawnych przewidzianych przez szeroko rozumiane prawo ochrony środowiska, a także przez prawo karne.
Bibliografia
Goettel M., Sytuacja zwierzęcia w prawie cywilnym, Warszawa 2013.
Iwańska B., Koncepcja „skargi zbiorowej” w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2013.
Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Warszawa 2021.
Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014.
Kowalik M., Bug tak chciał. Rzeki dostają osobowość prawną, „Krytyka Polityczna” z 9 marca 2021 r.
Łabno Z., Dobro wspólne a prawo ochrony środowiska, „Prawo i Społeczeństwo” 2004, nr 2.
Łabno Z., Dobro wspólne – pojęcie i realizacja, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowości i Finansów w Katowicach” 2007, nr 11.
Łętowska E., Pawłowski K., O prawie i o mitach, Warszawa 2013.
Prawo administracyjne,red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017.
Radecki W., Ustawy o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2015.
Radecki W., Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2016.
Sommer J., Efektywność prawa ochrony środowiska. Problemy udatności jego struktury, Wrocław 2005.
Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003.
Wilk E., Osobowość prawna gór i rzek, „Polityka” 2021, nr 9.
[1] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 648.
[2] M. Goettel, Sytuacja zwierzęcia w prawie cywilnym, Warszawa 2013, s. 49.
[3] W. Radecki, Ustawy o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2015, s. 54.
[4] E. Łętowska, K. Pawłowski, O prawie i o mitach, Warszawa 2013, s. 45–46.
[5] Zob. E. Wilk, Osobowość prawna gór i rzek, „Polityka” 2021, nr 9; M. Kowalik, Bug tak chciał. Rzeki dostają osobowość prawną, „Krytyka Polityczna” z 9 marca 2021 r.
[6] L. Rey, Natur als Rechtssubjekt: Natur-Gesetz, https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/dokumentation/magazin/magazin2021-2/magazin2021-2-dossier/natur-als-rechtssubjekt-natur-gesetz.html [dostęp: 8 stycznia 2023 r.].
[7] S. Knauß i in., Rechte der Natur im deutschen Feuilleton – Eine Presseschau, 13 stycznia 2022 r., Umweltimrecht. Environmental Law Blog, https://www.umweltimrecht.blog/die-rechte-der-natur-im-deutschen-feuilleton-eine-presseschau/ [dostęp: 8 stycznia 2023 r.].
[8] T.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556.
[9] T.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916.
[10] W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, s. 83.
[11] Poprzednio obowiązująca konstytucja z 1952 r. do środowiska nawiązywała w dwóch miejscach: art. 12 – PRL zapewnia ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska naturalnego, stanowiącego dobro ogólnonarodowe; art. 71 – Obywatele PRL mają prawo do korzystania z wartości środowiska naturalnego oraz obowiązek jego ochrony.
[12] J. Sommer, Efektywność prawa ochrony środowiska. Problemy udatności jego struktury, Wrocław 2005, s. 56.
[13] W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2016, s. 82–83.
[14] W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody…, s. 83.
[15] T.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 672.
[16] T.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409.
[17] T.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625.
[18] Np. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.; ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze; ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; ustawa z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie; dyrektywa 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory; dyrektywa 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.
[19] Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003.
[20] Z. Łabno, Dobro wspólne – pojęcie i realizacja, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowości i Finansów w Katowicach” 2007, nr 11, s. 14.
[21] Z. Łabno, Dobro wspólne a prawo ochrony środowiska, „Prawo i Społeczeństwo” 2004, nr 2, s. 46.
[22] B. Iwańska, Koncepcja „skargi zbiorowej” w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2013, s. 114–122.
[23] T.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1173.
[24] T.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 572.
[25] T.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233.
[26] Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 672.
[27] Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2021 r., III CZP 27/20.
[28] P. Machnikowski, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz,red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Warszawa 2021, kom. do art. 1, nb. 9–10.
[29] Z. Świderski, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014, uwagi do art. 33 pt. „Teorie osób prawnych”.
[30] E. Łętowska w rozmowie z R. Wosiem: O wyższości dobrych obyczajów nad prawem, https://forsal.pl/artykuly/700644,ewa-letowska-o-wyzszosci-dobrych-obyczajow-nad-prawem.html [dostęp: 8 stycznia 2023 r.].