The Gloss on the Resolution of the Supreme Administrative Court of 5 June 2017
(court file No. II GPS 1/17)
Abstract:
The article presents an important interpretative resolution of the Supreme Administrative Court on the relationship between extraordinary proceedings and proceedings before administrative courts. The SAC held that in the course of proceedings before an administrative court, administrative proceedings may be instituted in order to amend, set aside, or void a legal instrument, or to reopen the proceedings for the legal instrument under court review. However, public administrative bodies are obligated to stay these proceedings, pursuant to Article 97(1)(4) of the Administrative Procedure Code of 14 June 1960, until the final and binding conclusion of the proceedings before the administrative court.
Keywords:
proceedings before an administrative court, reopening of proceedings, to declare a decision invalid, extraordinary proceedings, staying the proceedings
Słowa kluczowe: postępowanie przed sądem administracyjnym, wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania, nadzwyczajny tryb postępowania, zawieszenie postępowania
W dniu 5 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął istotną uchwałę dla określenia relacji zachodzących pomiędzy nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego a postępowaniem przed sądem administracyjnym.
Wnioskiem z dnia 17 marca 2017 r. Prezes NSA, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych[1] oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[2], wniósł o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej następujące zagadnienie:
Czy w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego organ administracji publicznej może wszcząć postępowania administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia i je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego[3], czy też w takiej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania?
W treści wniosku Prezes NSA wywiódł, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie oceny możliwości wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym ujawnia istnienie niejednolitej praktyki orzeczniczej w tym zakresie. Wskazano wyraźnie, że odnoszący się do zbiegu trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego art. 56 p.p.s.a. reguluje wyłącznie wprost jeden ze zbiegów – związany z wszczęciem postępowania w trybie nadzwyczajnym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Artykuł 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika, że organ może korygować ostateczne rozstrzygnięcie w dopuszczonych obowiązującymi przepisami formach, jednak wyłącznie do czasu złożenia skargi na to rozstrzygnięcie i podjęcia przez sąd jego kontroli. Zatem, zważywszy na zakaz dwutorowości postępowania, ewentualne postępowanie nadzwyczajne może toczyć się dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego. Prowadzenie równolegle dwóch postępowań w jednej sprawie przez sąd i organ administracyjny jest niedopuszczalne.
Istotnym pozostaje zagadnienie, iż podstawa istnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywana w przedmiotowym zagadnieniu odnosi się nie tylko do stosowania przepisów k.p.a., ale również do tożsamego w istocie zagadnienia prawnego powstałego na gruncie stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Mamy więc w tym przypadku do czynienia z sytuacją, gdy analogiczne zagadnienie występuje wprawdzie w świetle przepisów różnych aktów prawnych, ale wykładnia dokonana na podstawie jednego z tych aktów ma znaczenie dla wykładni dokonanej na gruncie drugiego aktu prawnego[4].
Brak z kolei w p.p.s.a. jak i w k.p.a.[5] oraz Ordynacji podatkowej rozwiązań odnoszących się do kwestii dopuszczalności wszczęcia trybu nadzwyczajnego po uruchomieniu postępowania przed sądem administracyjnym. Słusznie zauważył NSA w swoim wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r.[6] wskazał, że „zważywszy, iż ustawodawca poza przypadkiem określonym w art. 56 p.p.s.a., nie przesądził jednoznacznie o relacjach pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym i nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego w odniesieniu do tej samej decyzji”.
Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę o następującej treści:
W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Podstawowe problemy:
Zaznaczyć należy w pierwszej kolejności, że brakuje jakichkolwiek wątpliwości co do sytuacji, w której jeden ze środków zaliczanych do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, zmiana lub uchylenie decyzji) złożono przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na określone rozstrzygnięcie. Ustawodawca zdecydował się jednoznacznie uregulować tę kwestię w treści p.p.s.a. wskazując prymat drogi administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.
Odmienną sytuacją pozostawała ta, określona w zadanym poszerzonemu składowi NSA pytaniu będącym przedmiotem rozpoznania poprzez podjęcie uchwały. Ustawodawca nie zdecydował się bowiem uregulować problemu polegającego na sytuacji, w której nadzwyczajny środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zostaje wniesiony po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego. Dwa odmienne poglądy co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w jednym z nadzwyczajnych trybów wyszczególnionych w art. 145 – 161 k.p.a., a mających na celu wzruszenie decyzji administracyjnej, która – na skutek wcześniejszej skargi wniesionej przez stronę – pozostaje przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, współistnieją nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale także w doktrynie. Podkreślano bowiem w doktrynie, że skoro już ustawodawca dopuścił – w postaci przepisu art. 56 p.p.s.a. – możliwość skontrolowania decyzji ostatecznej zarówno w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jak i w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (rezygnując z zasady wyboru nadzwyczajnego środka prawnego, która oznacza, że wybór środka prawnego określonego typu powoduje skonsumowanie prawa do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania kontrolnego, a więc wyłączenie prawa do alternatywnych środków prawnych), to możliwość taka powinna istnieć bez względu na to, które z tych postępowań zostało wszczęte jako pierwsze (oczywiście dopóki postępowanie sądowoadministracyjne nie zostanie zakończone wydaniem prawomocnego wyroku[7].
Należy rozpocząć od analizy poglądów, jakie pojawiały się w związku z tym problemem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według pierwszej grupy poglądów, zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej nie wyklucza wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania administracyjnego[8]. Wskazywano w orzecznictwie, że wcześniejsze zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Tym samym, w przypadku braku innych, niż równolegle toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, przeszkód do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w trybie nadzwyczajnym, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania, a następnie jego zawieszenie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wyrażono chociażby w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r.[9] W wyroku tym wyrażono zdecydowany pogląd, iż o ile postępowania administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonego aktem, w stosunku do którego toczy się wcześniej wszczęte postępowanie przed sądem administracyjnym nie mogą się toczyć równolegle, to poglądu takiego nie można utożsamiać z formalną przeszkodą do samego wszczęcia takiego postępowania administracyjnego. Z jednej strony przepisy p.p.s.a. nie regulują bowiem sytuacji, gdy skarga do sądu poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej. Z drugiej natomiast strony brak jest w k.p.a. analogicznego przepisu jak art. 56 p.p.s.a. Sąd wskazał w przedmiotowym orzeczeniu, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym[10] po wniesieniu skargi do sądu na rozstrzygnięcie kończące to postępowanie, należy wszcząć postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, a następnie go zawiesić z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważono, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego wobec konkretnego rozstrzygnięcia nie jest przesłanką negatywną, wykluczającą możliwość wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym[11].
W orzecznictwie podkreślano również, że prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego z określonej w trybach nadzwyczajnych form kontroli decyzji ostatecznej, poprzez złożenie wniosku zmierzającego do uruchomienia postępowania mającego na celu wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie stoi na przeszkodzie prowadzona (tocząca się) kontrola sądowa tej decyzji i to bez względu na etap w jakim kontrola ta się znajduje[12]. Słusznie także stwierdzono w wyroku NSA z dnia 18 maja 2016 r.[13], iż „jest poza sporem, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej. […] Kolizję tę można i należy wyłączyć w sposób inny niż wskazany w skardze kasacyjnej, a mianowicie przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie, nie zaś przez uniemożliwienie jego wszczęcia. Rozwiązanie to pozwala na uniknięcie dokonywania niepotrzebnych czynności procesowych. Ponadto, co najważniejsze, daje ono możność zakończenia postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie tylko nie będzie kolidować z wynikiem drugiego postępowania, ale wręcz będzie mogło być do tego wyniku dopasowane”[14].
W orzecznictwie pojawiały się również odmienne wnioski wskazujące na niemożliwość wszczęcia trybów nadzwyczajnych po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na określone rozstrzygnięcie. Wskazać można chociażby na wyr. NSA z dnia 5 listopada 2014 r.[15] W orzeczeniu tym wskazano, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że – co do zasady – uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd, przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Według powyższego stanowiska, po wniesieniu zatem skargi do sądu administracyjnego organ – działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. – może wydać jedynie decyzję uwzględniającą skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy[16]. Skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu jest bowiem powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym[17].
Należy jednak podkreślić, że w doktrynie przeważało do chwili obecnej stanowisko, iż „wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania administracyjnego”[18]. Powyższe twierdzenie wysuwano na podstawie ustaleń, iż cel procesowy instytucji z art. 56 p.p.s.a., którym jest uniknięcie negatywnej sytuacji, gdy dana sprawa jest równolegle prowadzona dwutorowo, tj. przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny, jak również uwzględniając fakt, iż to skarżący ma możliwość wyboru drogi weryfikacji zaskarżonego aktu zakłada niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej – po wniesieniu przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego – postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego[19]. Ratio legis art. 56 p.p.s.a. zmierza do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy. Każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Prowadzi to – w opiniach wyrażonych w doktrynie – do ustalenia, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego[20]. Analogiczne konkluzje Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w kilku swoich orzeczeniach[21].
Jak wskazywano w doktrynie, podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest oczywiście wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego[22]. Podobnie wypowiedziano się również w kilku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego[23]. W niektórych wyrokach z tego nurtu orzecznictwa podkreślano także, iż jakkolwiek faktem jest, że z art. 56 p.p.s.a. wynika, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, co wobec braku na gruncie regulacji procesowej unormowań odnoszących się do sytuacji odwrotnej – a więc takiej, jak ta w rozpatrywanej sprawie – mogłoby prowadzić do wniosku o dopuszczalności wszczęcia wskazanego postępowania nadzwyczajnego, to jednak według NSA, wniosek tego rodzaju nie byłby uprawniony. W tej mierze, nie można bowiem tracić z pola widzenia celu przywołanego przepisu, którym zgodnie z wyraźną i jednoznaczną intencją ustawodawcy było i jest zapobieżenie dwutorowości postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Skoro tak, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustanowiony na gruncie przywołanego przepisu instrument musi i powinien działać w obydwie strony. Za niedopuszczalne uznać należy wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. O jego zasadności i aktualności na gruncie obowiązującego stanu prawnego przekonuje i to, że wraz ze skutecznym zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego dochodzi do powstania ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony i traci kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, co odnosi się zarówno do kompetencji autokontrolnych, albowiem może z nich korzystać do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 p.p.s.a.), jak i możliwość załatwienia sprawy w postępowaniu mediacyjnym, albowiem jego wniosek w tym przedmiocie może być złożony do dnia wyznaczenia rozprawy – art. 115 § 1 p.p.s.a.[24]. W orzeczeniach prezentujących powyższe stanowisko podkreślono również, że po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego organ ma możliwość dokonania kontroli swojej decyzji, jedynie w granicach wyznaczonych przepisami p.p.s.a., z których można wnioskować, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalne jest wznowienie postępowania (z urzędu czy na wniosek strony), w celu zweryfikowania decyzji, co do której została wniesiona skarga. Każda bowiem ingerencja organu w sprawę, w której wszczęto postępowanie sądowoadministracyjne, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3, czy art. 115 p.p.s.a. jest niedopuszczalna[25]. Organ w ramach stosowania instytucji samokontroli względem zaskarżonych decyzji administracyjnych jest uprawniony do orzeczenia w sprawie administracyjnej przez jej rozstrzygnięcie co do istoty bądź też przez umorzenie postępowania. W ramach samokontroli możliwe jest również, o ile takie żądanie zostało zawarte w treści skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia[26].
Naczelny Sąd Administracyjny poparł argumentację wnioskującego o wydanie uchwały Prezesa NSA i wydał uchwałę o następującej treści. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z treści art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a. wynika, iż podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma miejsce wtedy, gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności orzeczniczej. Pod tym pojęciem należy rozumieć nie tylko różnice poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie, ale także tendencję do utrwalania się określonych stanowisk interpretacyjnych[27]. Rozbieżność w orzecznictwie musi być trwała i rzeczywista, co z kolei implikuje i pogłębia dalsze niejednolite stosowanie prawa. Wszystkie te właściwości – zdaniem Sądu – należy przypisać zagadnieniu przedstawionemu przez Prezesa NSA.
Sąd przechodząc do analizy zagadnień właściwych dla zadanego pytania zauważył przede wszystkim, że treść przedmiotowego pytania wskazuje wyraźnie, iż analizowana kwestia jest ograniczona do precyzyjnego sformułowania pytania w końcowej jego części, które brzmiało: „czy też w takiej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania”. Powyższe, zdaniem Sądu, wyraźnie wskazuje, iż pytanie to odnosi się wyłącznie do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na wniosek, i tym zakresem objęta została ostatecznie sentencja przedmiotowej uchwały.
Sąd wskazał, że w zakresie zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej, można przyjąć co najmniej trzy rozwiązania:
- a) po powstaniu stanu zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym organ nie może wszcząć postępowania w trybie nadzwyczajnym, a w razie złożenia w tym przedmiocie wniosku przez stronę powinien odmówić wszczęcia postępowania (pewną modyfikacją tego sposobu myślenia jest przyjęcie, że wskazana zasada nie obowiązuje, gdy jako postawę wznowienia wskazano ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi oraz gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja);
- b) zawisłość sprawy w sądzie administracyjnym nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania, ale po jego wszczęciu organ powinien zwiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego;
- c) dopuszczalne „jest wszczęcie i prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, ale w takiej sytuacji sąd powinien zawiesić postępowanie sądowe”[28].
Sąd podzielił w treści uchwały te ustalenia nauki prawa, które wskazywały, że skoro żaden przepis prawa nie zabrania stronie żądania wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania z jednoczesnym wniesieniem skargi do sądu na ten sam akt, to powoduje to, iż do czasu zawieszenia jednego z tych postępowań może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe dotyczące tej samej decyzji[29]. Powyższe jest konsekwencją przyjęcia rozwiązania zgodnie z którym zgłoszenie przez stronę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego samo przez się wszczyna to postępowanie (por. art. 61 k.p.a.)[30].
Podkreślono przy tym, że skutki wniesienia do organu administracyjnego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w czasie trwania postępowania przed sądem administracyjnym są zatem analogiczne, jak skutki wniesienia skargi do sądu po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, określone w art. 56 p.p.s.a.[31] Wskazuje się bowiem, że brak jest powodów, które wykluczałyby możliwość przeprowadzenia administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w wyniku wniosku strony złożonego po wniesieniu skargi do sądu, a prze wydaniem wyroku. Chodzi zarówno o powody aksjologiczne, jak i merytoryczne. Nie jest takim powodem konieczność respektowania wyroku sądu, gdyż sytuacji, w której organ administracji miałby rozstrzygać po wydaniu wyroku przez sąd, można zapobiec zawieszając postępowanie[32]. Ponadto dopuszczalność wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą „prawa do sądu”, ponieważ wszczęcie takiego postępowania nie zamyka drogi do wydania wyroku przez sąd[33]. Przypomniano również w uchwale, że często uruchomienie trybów nadzwyczajnych ograniczone jest terminami. Tak więc, aby je zachować strona powinna złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie czekając na zakończenie postępowania sądowego[34].
Należy także wskazać, że w przypadku konkurencyjności postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego prowadzonego w trybie wznowienia postępowania część z przesłanek uzasadniających jego uruchomienie może zostać ujawniona lub wystąpić po wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Niekiedy nie będą one wobec tego mogły zostać uwzględnione w toku przeprowadzanej przez sąd kontroli legalności działania organu administracji publicznej. Sąd może bowiem uznać, ze zaistnienie niektórych z nich nie jest związane z naruszeniem prawa, co sprawia, że nie ma podstaw do zastosowania sankcji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.[35] Można też wyróżnić sytuacje, w których sąd uwzględni w swoim wyroku tego typu okoliczności – np. nie odniesie się do podnoszonego dopiero we wniosku o wznowienie postępowania zarzutu uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu, a więc do jednej z przesłanek skorzystania z trybu nadzwyczajnego. Samo stwierdzenie przez sąd, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony, nie może bowiem zawsze prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia, gdyż interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma wyłącznie podmiot, którego prawa zostały naruszone[36].
Sąd słusznie jednak powołuje się na pogląd wyrażony przez W. Sawczyna, że nadrzędnym interesem organów państwa jest usunięcie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Wykładnia przepisów proceduralnych musi więc być dokonywana tak, aby „jak najefektywniej (szybko i skutecznie) eliminować takie wadliwe rozstrzygnięcia, chroniąc w ten sposób obywatela przed niepotrzebnym oczekiwaniem na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy”[37]. Prowadzi to faktycznie do uznania, że uruchomienie nadzwyczajnego trybu administracyjnego i jego skuteczne zakończenie może się odbyć tylko w ramach trybu określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. samokontroli, jak również trybu wskazanego w art. 117 § 1 p.p.s.a. tj. mediacji.
Tym samym, jeżeli wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania przed sądem nie jest przez ustawodawcę wyraźnie wykluczone, to organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to a contrario należy przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym.
Istotnym pozostaje również założenie, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, że przedmiotem kontroli sądu mogą być również okoliczności stanowiące podstawę zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a w świetle art. 170 p.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. Powyższe nie powoduje jednak, że po prawomocnym wyroku sądu niemożliwa jest zmiana decyzji lub jej uchylenie w jednym trybów nadzwyczajnych, ponieważ jak to podkreślono w uchwale siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09[38] żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.[39]
W treści uzasadnienia do głosowanej uchwały Sąd podkreślił również, że na gruncie postępowania podatkowego należy dodatkowo wziąć pod uwagę także unormowanie zawarte w art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie, z którym organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd, oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowi w istocie niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu[40]. W ocenie Sądu podejmującego głosowaną uchwałę, zasadna jest zatem konstatacja, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Z tych też względów należy uznać, że choć wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (lub art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej) – jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny w głosowanej uchwale wyraźnie podkreślił, że zaprezentowane powyżej rozważania uzasadniają stanowisko, iż w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Przyjęta w głosowanej uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia potwierdza występującą w orzecznictwie sądowym koncepcję dopuszczającą złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przed zakończeniem postępowania sądowego. Jak zauważył NSA, umożliwia to m.in. zachowanie terminów ograniczających uruchomienie trybów nadzwyczajnych.
Jednocześnie Sąd potwierdził, że sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym. W konsekwencji, organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym.
Warto przy tym nadmienić, iż w komentowanej uchwale, NSA nie wyklucza możliwości zmiany lub uchylenia decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych, po prawomocnym wyroku sądu.
Bibliografia:
Babiarz S., Dauter B., B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz Warszawa 2013
Daniel P., Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014
Hauser R., Drachal J., Mzyk E., Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa-Zielona Góra 2003
Kabat A., Dauter B., Gruszczyński B., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2011, wersja elektroniczna LEX
Kmieciak Z., Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2015
Kmieciak Z., Sądowa kontrola administracji publicznej, w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel Warszawa 2014
Kmiecik Z.R., Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej, „Casus” 2008, Nr 47
Kmiecik Z.R., Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i R. Hausera, Warszawa 2015
Sawczyn W., Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego, red. J. Niczyporuk, Lublin 2010
Sawczyn W., Glosa do wyroku NSA z 9.10.2013 r., II FSK 2497/13, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2015, Nr 3
Skoczylas A., Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004
Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010
Woś T., Knysiak-Molczyk H., Romańska M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008
Żukowski L., Glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2000, Z. 5
[1] Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.
[2] Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.
[3] Tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami, dalej jako k.p.a.).
[4] Szerzej na ten temat zob. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 118-119.
[5] Poza wyjątkową regulacją z art. 189 k.p.a. dotyczącą prokuratora.
[6] Sygn. akt II FSK 2876/12, Legalis.
[7] Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459.
[8] Por.: wyr. NSA z 24 lipca 2014 r., I GSK 609/13, Legalis; wyr. NSA z dnia 20 marca 2013 r., II FSK 1497/11, Legalis; wyr. NSA z dnia 20 marca 2013 r., FSK 1927/11, Legalis; wyr. NSA z dnia 31 marca 2015 r., II GSK 59/14l Legalis; wyr. NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., I FSK 153/07, Legalis.
[9] Sygn. akt I OSK 1665/16, Legalis.
[10] W tym konkretnym przypadku chodziło o wznowienie postępowania.
[11] Por. wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2016 r., II GSK 2278/16, Legalis; z dnia 10 lipca 2014 r., I GSK 513/13, Legalis oraz I GSK 524/13, Legalis oraz z dnia 2 lutego 2016 r., II GSK 1315/14, Legalis.
[12] Por. wyroki NSA: z dnia 10 lipca 2014 r., I GSK 513/13, Legalis oraz I GSK 524/13, Legalis; 2 lutego 2016 r., II GSK 1315/14, Legalis; z dnia 7 czerwca 2016 r., II GSK 2278/16, Legalis. Dosyć podobne wypowiedzi pojawiły się w wyrokach NSA: z dnia 10 lipca 2014 r., I GSK 513/13 Legalis; z dnia 2 lutego 2016 r., II GSK 1315/14, Legalis.
[13] Sygn. akt OSK 1087/15, Legalis.
[14] W tym orzeczeniu skład orzekający powołał się na tożsame stanowiska zajęte w wyrokach: WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 207/11, Legalis; NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., II GSK 1530/13, Legalis; z dnia 18 lutego 2015 r., II GSK 2476/13, Legalis; z dnia 15 grudnia 2015 r., II GSK 602/14 (Legalis) oraz z dnia 21 stycznia 2016 r., I GSK 1347/14 (Legalis).
[15] Sygn. akt II GSK 1900/13, Legalis.
[16] Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 54 § 3 p.p.s.a. kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli, z tym że podkreślić należy, iż uwzględnienie skargi w całości stanowi jedyną dopuszczalną, legalną możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego. Ustawodawca dopuszcza bowiem ingerencję organu administracyjnego w spór zawisły z jego udziałem przed tym sądem, w ściśle ograniczonym zakresie, dającym największą gwarancję nienaruszenia tą ingerencją prawa strony skarżącej do sądu.
[17] L. Żukowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2000, Z. 5, s. 265 – 270.
[18] Pogląd wyrażony m.in. w: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i R. Hausera, Warszawa 2015, s. 348 i 349. Podobny pogląd wyrażano m.in. w: A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2011, wersja elektroniczna LEX; T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 302 – 304.
[19] Ibidem.
[20] Ibidem.
[21] Por. w tym zakresie następujące orzeczenia NSA: wyr. z dnia 5 listopada 2014 r., II GSK 1900/13, Legalis; post. z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 499/15, Legalis; post. z dnia 4 września 2014 r., I OZ 703/14, Legalis; wyr. z dnia 22 lutego 2011 r., II OSK 185/11, Legalis; post. z dnia 26 stycznia 2007 r., II FSK 1466/06, Legalis; post. z dnia 25 stycznia 2007 r., II FSK 1712/06, Legalis; post. z dnia 20 grudnia 2006 r., FSK 1711/0, Legalis.
[22] Por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 185; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 153 – 154.
[23] Pogląd taki wyrażono w następujących orzeczeniach NSA: wyr. z dnia 26 maja 2009 r., I FSK 485/09, Legalis; post. z dnia 19 grudnia 2012 r., I FSK 1243/12; Legalis; wyr. z dnia 17 marca 2015 r., GSK 253/14, Legalis; wyr. z dnia 20 lutego 2014 r., I FSK 530/13, Legalis; wyr. z dnia 11 lutego 2014 r., II GSK 680/13, Legalis.
[24] Por. wyr. NSA z dnia 18 lutego 2015 r., II GSK 2315/13, Legalis; podobnie wyr. NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II GSK 1941/12, Legalis.
[25] Por. następujące wyroki NSA: wyr. z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2432/13, Legalis; wyr. z dnia 8 lutego 2012 r., II FSK 2292/10 Legalis, wyr. NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2195/13, Legalis). Podobne konkluzje zawarto w wyr. NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II GSK 680/13, Legalis jak również post. NSA z dnia 15 marca 2012 r., I GSK 210/12, Legalis (zob. też wyr. NSA z dnia: 17 marca 2015 r., II GSK 103/14 Legalis oraz z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2458/13, Legalis).
[26] Wyr. WSA w Warszawie z 21.3.2005 r., VII SA/Wz 373/04, Legalis.
[27] Por. post. NSA z dnia 30 października 2007 r., GPS 1/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 6.
[28] Por. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 164-165; zob. też W. Sawczyn, Glosa do wyroku NSA z 9.10.2013 r., II FSK 2497/13, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 2015, Nr 3, poz. 27 oraz B. Gruszczyński w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2013, s. 950.
[29] R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 107 oraz Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459.
[30] R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 107.
[31] Z.R. Kmiecik, Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej, „Casus” 2008, Nr 47, s. 20-27.
[32] Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459.
[33] Ibidem.
[34]P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 165.
[35] Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2015, s. 385-386.
[36] P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166-167.
[37] W. Sawczyn, Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego, red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 687-693.
[38] ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 18.
[39] P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166.
[40] Z. Kmieciak, Sądowa kontrola administracji publicznej, w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel Warszawa 2014, s. 296 oraz wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., II FSK 485/14, Legalis.
