Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osób spoza sektora finansów publicznych

The Liability for Violating the Discipline of Public Finance of Individuals Outside the Public Finance Sector

Abstract:

The enigmatic vision of being liable for violating the discipline of public finance often conditions the decision-making process of individuals acting on behalf of non-public finance sector entities, who nonetheless have public, European Union, and foreign funds available to them. Sometimes, such individuals do not take good business and market decisions, citing the risk of liability for the violation of the discipline of public finance. Often, this type of attitude springs from lack of knowledge. This is why – in the author’s view – the subjective and objective conditions for liability provided for in the Act on Liability for Violation of the Discipline of Public Finance of 27 September 2012 are worth presenting, with particular emphasis on the situation of non-public finance sector entities. This article analyses the subjective and objective conditions for said liability that may be applicable to entities outside the public finance sector, and the notion of fault with regard to violating the public finance discipline. It also points out the exonerating circumstances of liability stipulated in statutory law. The article contains a discussion of selected judgments of the Chief Adjudication Commission and administrative courts issued in cases on the violation of the discipline of public finance. In addition, the article examines the nature and relevance of entering into settlements in light of the relatively new regulations introduced to the Act on Liability for Violation of the Discipline of Public Finance.

Keywords:

liability, discipline of public finance, non-public finance sector entities, subsidy, spending, fault, settlement

Słowa kluczowe:

odpowiedzialność, dyscyplina finansów publicznych, podmioty spoza sektora finansów publicznych, dotacja, wydatkowanie, wina, ugoda

Wstęp

Kto i w jakim zakresie może ponieść odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych reguluje Ustawa o odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia 27 września 2012 r. [dalej: Ustawa][1]. I tak zamknięty katalog osób, które mogą podlegać odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych znajduje się w art. 4 i 4a Ustawy. Większość podmiotów wskazanych w art. 4 Ustawy są to podmioty z sektora finansów publicznych, niemniej Ustawa wskazuje również na krąg podmiotów odpowiedzialnych spoza sektora finansów publicznych, z tym że zakres odpowiedzialności tego kręgu podmiotów został zawężony od strony przedmiotowej.

Katalog podmiotów, które należą do sektora finansów publicznych został zawarty w art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [dalej: UFP] [2]. Wskazany wykaz podmiotów jest katalogiem wyczerpującym, tym samym nie ma możliwości zakwalifikowania jako podmiotu sektora finansów publicznych innego podmiotu spoza wykazu. Z katalogu podmiotów sektora finansów publicznych ustawodawca wyłączył przedsiębiorstwa, instytuty badawcze, banki i spółki prawa handlowego. Niemniej mimo wyłączenia wskazanych podmiotów w UFP, w Ustawie są one wskazane jako podmioty spoza sektora finansów publicznych, które mogą podlegać odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawodawca uzależnił odpowiedzialność podmiotów spoza sektora finansów publicznych od faktu dysponowania środkami publicznymi. Tym samym podmiot spoza sektora finansów publicznych odpowiada na podstawie Ustawy ale w ograniczonym zakresie, który to zakres nie zawsze można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić.  Ponieważ zagadnienie nie jest jednoznaczne warto, w mojej ocenie, poddać je bardziej szczegółowej analizie.

1. Zakres podmiotowy odpowiedzialności

W art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 Ustawy wskazano, iż odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych  ponoszą: osoby wchodzące w skład organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów oraz osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami. Zgodnie natomiast z art. 4a Ustawy, który odnosi się bezpośrednio do dysponowania środkami  unijnymi, czy też zagranicznymi odpowiedzialność ponoszą beneficjenci, czyli podmioty, które realizują projekty finansowane w całości lub współfinansowane ze środków unijnych lub zagranicznych. Podmioty takie mogą ponosić odpowiedzialność w głównej mierze za wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem lub niezgodnie z obowiązującymi je procedurami.

Przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga przede wszystkim stwierdzenia przedmiotowych znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych, kolejno ustalenia, że sprawca naruszenia dyscypliny finansów publicznych mieści się w katalogu osób odpowiedzialnych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, niezbędne jest także udowodnienie winy sprawcy naruszenia.

Zdolność dyscyplinarna

Istotne jest, iż nie każda osoba, która popełniła czyn kwalifikowany przez Ustawę jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega odpowiedzialności za to naruszenie. Odpowiedzialności takiej podlegają jedynie osoby fizyczne, które posiadają tzw. „zdolność dyscyplinarną” tj. wypełniają warunki wskazane w Ustawie wskazujące na podleganie odpowiedzialności. W ustawie funkcjonuje mieszany, podmiotowo-przedmiotowy system nadawania poszczególnym osobom zdolności dyscyplinarnej. To czy dana osoba podlega odpowiedzialności zależy od charakteru środków z jakimi związane jest konkretne działanie lub zaniechanie tj. działanie czy zaniechanie musi dotyczyć środków publicznych, unijnych, zagranicznych, a nie środków własnych podmiotu[3]. Warto tutaj podkreślić, iż odpowiedzialność z tytułu naruszenia Ustawy może ponosić jedynie zindywidualizowana osoba fizyczna. Ustawa nie przewiduje odpowiedzialności podmiotu, czyli np. spółki, czy stowarzyszenia. Odpowiedzialność ponosi osoba albo umocowana ustawowo do działania w ramach danego podmiotu, osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą, czy też osoba, której w ramach regulacji wewnętrznych podmiotu powierzono wykonywanie danych czynności. Wskazanie na osoby wchodzące  w skład organu zarządzającego podmiotu, czy też zobowiązane do działania w imieniu podmiotu,  nie jest zadaniem trudnym. Są to osoby powołane do zarządów spółek prawa handlowego, stowarzyszeń, czy fundacji, których zadaniem jest prowadzenie spraw danego podmiotu, reprezentowanie go na zewnątrz wobec osób trzecich. Więcej trudności może nastręczać określenie kręgu osób, które wykonują czynności, już wewnątrz struktur organizacyjnych podmiotu związanych z wykorzystaniem, dysponowaniem przekazanymi podmiotowi środkami  publicznymi. Do wskazanego kręgu można zaliczyć w szczególności osoby powołane w ramach struktur wewnętrznych podmiotu do wykonywania czynności w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, osoby rozliczające projekty finansowane ze środków publicznych, unijnych, zagranicznych. W mojej ocenie do kręgu wskazanych osób można również zaliczyć podmioty wykonujące pojedyncze czynności w ramach wydatkowania, dysponowania środkami publicznymi na podstawie pełnomocnictw udzielanych przez zarządzających podmiotem. Tym samym upoważnienie do działania w imieniu podmiotu zobowiązanego może wynikać zarówno z regulacji wewnętrznych danego podmiotu np. regulaminów organizacyjnych, regulaminów dot. przeprowadzania zamówień publicznych, czy też decyzji, uchwał o powołaniu na dane stanowisko, z którym wiąże się konkretny zakres obowiązków, jak również imiennych, spersonalizowanych upoważnień, pełnomocnictw. Biorąc pod uwagę powyższe można dojść do wniosku, że w praktyce trudno wskazać na ograniczony krąg podmiotów w tym zakresie. Podmiotowy zakres odpowiedzialności może bowiem obejmować każdego kto wykonuje czynności związane z  dysponowaniem środkami publicznymi, czy tez środkami z funduszy unijnych, jeżeli dopuści się czynności penalizowanej przez Ustawę.

Organy kolegialne

W przypadku organu kolegialnego odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponoszą osoby wchodzące w skład organu. Zgodnie z art. 20 Ustawy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba uczestnicząca w podejmowaniu uchwały zawierającej polecenie lub upoważnienie do popełnienia czynu naruszającego dys­cyplinę finansów publicznych w przypadku niezgłoszenia sprzeciwu do tej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, iż uczestniczenie w podjęciu uchwały oznacza zarówno branie udziału w głosowaniu, jak również wstrzymanie się od głosu. Odpowiedzialność za uczest­niczenie w podejmowaniu uchwały jest wyłączona w razie zgłoszenia sprzeciwu do tej uchwały. Ekskulpującym sprzeciwem jest jedynie sprzeciw do uchwały zgłoszony pisemnie lub ustnie do protokołu, a także głosowanie przeciwko uchwale[4].

Wina

Przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga udowodnienia obwinionemu winy. Zgodnie z orzecznictwem Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wina warunkuje naruszenie dyscypliny finansów publicznych[5].  Czy osobie obwinionej można przypisać winę zależy od wielu czynników. I tak ocenie powinna podlegać tzw. należyta staranność wymagana na danym stanowisku tj. innej staranności można oczekiwać od osoby kierującej danym podmiotem, czy też od kierownika komórki finansowej w danym podmiocie, a innej od pracownika wykonującego tylko poszczególne czynności w danym obszarze. Zasadniczo, w mojej ocenie więcej powinno się wymagać od osoby na kierowniczym stanowisku, niż od pracownika, któremu jedynie zlecono daną czynność. Warto tutaj wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, iż można mówić o winie umyślnej sprawcy jeżeli czy to działaniu, czy zaniechaniu towarzyszy określony stosunek psychiczny sprawcy do czynu. Dla przypisania winy kluczową kwestią jest wskazanie obwinionemu prawidłowego wzorca zachowania w danych, konkretnych okolicznościach czynu. Tym samym nie można przypisać sprawcy zamiaru określonego działania, jeżeli inne działanie nie byłoby możliwe i prawnie dopuszczalne tj. obwiniony nie miał alternatywnych możliwości działania[6].

Polecenie przełożonego

Warto również wskazać na treść art. 19 ust. 3 Ustawy, który wskazuje, iż odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi także osoba, która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Polecenie może być zatem wydane przez przełożonego, kierownika, organ nadzorujący lub założycielski dysponenta środków publicznych. W doktrynie przyjmuje się, iż jeżeli adresat wykona polecenie i naruszy tym samym dyscyplinę finansów publicznych poniesie z tego tytułu odpowiedzialność. Adresat polecenia nie poniesie odpowiedzialności w momencie kiedy zgłosi zastrzeżenia do treści polecenia, a mimo to otrzyma pisemne wytyczne, co do sposobu postępowania od przełożonego. W takiej sytuacji odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych powinien ponieść dający polecenie[7].

Nieświadomość bezprawności zachowania

Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego nieusprawiedliwiony błąd to taki, którego sprawca nie mógł uniknąć[8]. O błędzie co do prawa można mówić, kiedy dane przepisy są niejednoznaczne, błędnie sformułowane, często budzą również rozbieżności w orzecznictwie. W takiej sytuacji dostosowanie działania do jednego z wielu pojawiających się w orzecznictwie nurtów nie można uznać za błąd. Warto tutaj wskazać na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 5 września 2011 r., które dotyczy rozstrzygnięcia wobec jednostki sektora finansów publicznych, niemniej zasada w nim wyrażona może również dotyczyć podmiotów spoza sektora finansów publicznych[9]. W ww. rozstrzygnięciu Komisja wskazała, iż błędne stanowisko radcy prawnego, co do możliwości udzielenia zamówień publicznych bez stosowania Prawa zamówień publicznych, nie prowadzi automatycznie do zaistnienia w powyższej sprawie usprawiedliwionego błędu w rozumieniu art. 23 ust. 1 Ustawy po stronie osoby podejmującej decyzję, prowadzącą do naruszenia; wiedza, iż również jednostki sektora finansów publicznych, w tym gospodarstwa pomocnicze, występujące, jako oferenci, mogą uzyskać zamówienie publiczne wyłącznie zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych i na podstawie procedur zawartych w tej ustawie, nie była już w 2009 r. wiedzą specjalistyczną, ale powszechną; tym samym działania sprawcy miały charakter błędu ewidentnego, którego w tych konkretnych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony, nawet w sytuacji, gdy radca prawny, specjalnie w tym celu zatrudniony, potwierdzał prawidłowość takich działań. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, iż osoba odpowiedzialna w podmiocie za podejmowanie określonych decyzji powinna dysponować stosowną wiedzą w tym obszarze. Osoba taka może posiłkować się opiniami specjalistów, w tym radców prawnych, niemniej opinie takie nie zawsze zwolnią ją z odpowiedzialności za podjętą decyzję.

Zdarzenia losowe

Art. 27 Ustawy wskazuje, iż nie dochodzi do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego. Za zdarzenie losowe powszechnie uznaje się sytuacje wywołane przez podmioty trzecie, czynniki zewnętrzne, w tym siłę wyższą, na które obwiniony nie miał wpływu.

Znikoma szkodliwość

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Ustawy nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Art. 28 ust. 2 Ustawy wskazuje, co należy brać pod uwagę przy ocenie stopnia szkodliwości czynu. I tak przy ocenie stopnia szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych wywołującego skutki finansowe bierze się pod uwagę w szczególności wysokość skutku finansowego, w tym: wysokość uszczuplonych środków publicznych, kwotę środków publicznych niewpłaconych lub niezwróconych na właściwy rachunek budżetu państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, kwotę środków publicznych wydatkowanych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem albo niezgodnie z przeznaczeniem, wysokość zobowiązań zaciągniętych bez upoważnienia lub z jego przekroczeniem, kwotę zapłaconych odsetek, kar lub opłat albo wypłaconego oprocentowania.

Kwota minimalna

Warto również wspomnieć, iż zgodnie z art. 26 Ustawy nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w Ustawie, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechania – łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej. Tym samym jeśli w danym roku popełniono kilka czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych, kwoty z poszczególnych czynów powinny podlegać zsumowaniu.

2. Zakres przedmiotowy odpowiedzialności

Naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynikające z dysponowania środkami publicznymi

Odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych na podstawie Ustawy ponoszą, podmioty, które zgodnie z Ustawą o finansach publicznych, mogą otrzymać do gospodarowania środki z budżetu państwa.  Podstawową, najczęściej stosowaną formą przekazywania środków z budżetu państwa są dotacje. Dotacje przekazywane są na rzecz wyodrębnionych prawnie, organizacyjnie i finansowo podmiotów. Podstawa prawna zastosowania poszczególnych rodzajów dotacji jest określona w ustawie regulującej daną dziedzinę stosunków społecznych (ustawie szczególnej)[10].

Organy administracji publicznej często cedują realizację zadań własnych na organizacje pozarządowe. Dzieje się tak z uwagi na albo zupełny brak potencjału po stronie administracji publicznej umożliwiającego samodzielną realizację tych zadań albo z uwagi na znacznie większy potencjał po stronie organizacji pozarządowych, czy też zwyczajnie z uwagi na niższy koszt realizacji zadania przez tego typu organizacje. I tak np. dotacje celowe mogą być udzielane dla stowarzyszeń, fundacji i innych organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego. Dotacje te są udzielane zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego na podstawie odpowiedniej umowy zawieranej pomiędzy organizacją pożytku publicznego a organem administracji publicznej. Zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[11] działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych (pomocy społecznej, działalności charytatywnej, ochrony i promocji zdrowia, edukacji, wychowania, kultury, kultury fizycznej, bezpieczeństwa publicznego) i innych wskazanych w art. 4 tej ustawy. Organ administracji publicznej zobowiązuje się w ramach umowy zawieranej z danym podmiotem do przekazania na realizację zadania odpowiednich środków publicznych w formie dotacji celowej. Podmiot otrzymujący dotacje zobowiązuje się do wydatkowania dofinasowania na określony w umowie cel, zgodnie ze wskazanymi procedurami oraz do prawidłowego, terminowego rozliczenia dotacji. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego w sprawach dotyczących dotacji celowych uwzględnia regulacje ustawy o finansach publicznych dotyczące dotacji. Te dwie ustawy, tworzą ramy systemu określającego procedury udzielania dotacji celowych dla organizacji pozarządowych prowadzących działalność w sferze pożytku publicznego, umów w sprawie udzielania tych dotacji, ich wykonywania[12].

Ustawa o finansach publicznych przewiduje również tzw. dotacje celowe dla organizacji pozarządowych, do których nie mają zastosowania lub nie muszą mieć zastosowania przepisy o działalności pożytku publicznego. Dotyczyć to może dotacji celowych udzielanych organizacjom pozarządowym przez dysponentów części budżetowych. Dysponenci ci (ministrowie, wojewodowie) zawierają z organizacjami pozarządowymi umowy, na podstawie której udzielana jest dotacja celowa[13].

Inną formą dotacji budżetowych jest dotacja podmiotowa. Służy ona wyłącznie dofinansowaniu działalności bieżącej podmiotu, w zakresie określonym w odrębnej ustawie. I tak przykładowo można wskazać, iż w budżecie państwa przewiduje się konkretne kwoty na dofinansowanie transportu i infrastruktury transportowej. W związku z tym między innymi tzw. spółki kolejowe, utworzone i funkcjonujące w obrocie jako spółki prawa handlowego, zajmujące się utrzymaniem infrastruktury kolejowej, czy też kolejowym przewozem osób będą mogły liczyć na konkretne kwoty z budżetu państwa przeznaczone na wsparcie ich działalności właśnie w ramach dotacji podmiotowej. Zgodnie bowiem z np. art. 38a ustawy o transporcie kolejowym z dnia tj. 15 września 2016 r. Minister właściwy do spraw transportu może dofinansować z budżetu państwa lub z Funduszu Kolejowego działalność zarządcy, która nie może być sfinansowana z opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, pod warunkiem realizacji przez zarządcę obowiązku udostępniania infrastruktury kolejowej obejmującej przynajmniej jedną linię kolejową.

Odrębną kategorią dotacji udzielanych i przekazywanych z budżetu państwa są dotacje przedmiotowe. Dotacje przedmiotowe przekazywane są na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według odpowiednich stawek. Mogą one być udzielane przedsiębiorcom, a także podmiotom wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Kwoty i przedmiot dotacji przedmiotowych ustala  ustawa budżetowa. Wśród dotacji przedmiotowych dla przedsiębiorców można wskazać na dotacje do krajowych przewozów pasażerskich, do świadczonych usług pocztowych, do podręczników szkolnych. Dotacja przedmiotowa jest udzielana na podstawie odrębnych ustaw (np. ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, ustawa prawo pocztowe, ustawa o pomocy społecznej). Dotacja przedmiotowa udzielana jest na podstawie czynności administracyjnej[14].

Podsumowując, odpowiedzialność podmiotu spoza sektora finansów publicznych na podstawie Ustawy wynika z faktu, iż otrzymuje on, a następnie gospodaruje środkami finansowymi mającymi charakter środków publicznych. Warto przy tym pamiętać, iż odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych powstaje w odniesieniu do całego projektu finansowanego ze środków z budżetu państwa, niezależnie od wysokości udziałów środków publicznych, które są zaangażowane w realizację takiej inwestycji.

Katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych wskazany jest w art. 5-18 Ustawy. Niektóre ze wskazanych czynów mogą być popełnione tylko przez jednostki sektora publicznego, a zatem z uwagi na tematykę niniejszego artykułu zostaną pominięte. Poniżej zostaną omówione, wybrane z ww. katalogu czyny, stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które mogą zostać popełnione przez jednostki spoza sektora finansów publicznych.

Nieustalenie należności Skarbu Państwa, niepobranie, niezgodne z przepisami umorzenie

Zgodnie z art. 5 Ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest: nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;  niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności.

Tym samym art. 5 Ustawy penalizuje de facto sytuacje, w których zobowiązany nie ustali należności, ustali ją w wysokości za niskiej, nie pobierze należności, pobierze należności w wysokości za niskiej, nie będzie dochodził należności, będzie dochodził należności, ale w źle, za nisko ustalonej wysokości, niezgodnie z przepisami umorzy należność, odroczy jej spłatę, czy też dopuści do przedawnienia należności. Należnościami pieniężnymi są wszelkiego rodzaju kwoty należne podmiotowi na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, w szczególności ustaw, aktów wykonawczych do ustaw, umów, wyroków sądowych. Pod pojęciem niedochodzenia należności pieniężnych należy rozumieć zaniechanie podjęcia określonych prawem czynności, których celem jest wyegzekwowanie ustalonej uprzednio należności. Mogłoby się wydawać, iż ww. naruszenie dotyczy jedynie działań podmiotów z sektora finansów publicznych. W mojej ocenie jednak pewne spenalizowane w art. 5 Ustawy działania mogą również dotyczyć podmiotów spoza sektora finansów publicznych.

I tak często analizowana w orzecznictwie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest kwestia błędnego naliczenia i w efekcie nie pobrania od wykonawcy kar umownych za niewłaściwe wykonanie umowy. Komisja analizuje każdorazowo stan faktyczny w odniesieniu do zapisów konkretnych umów dotyczących obowiązku inwestora naliczania kar umownych wykonawcy. Dlatego tak istotnym jest, aby zapisy umów dotyczące kar umownych, konstruowane przez podmioty ponoszące odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, były racjonalne i przemyślane. W umowach nie powinny się znaleźć zapisy, które nakładają obowiązek naliczania kar umownych wobec wykonawcy z tytułu najdrobniejszych uchybień, czy co gorsza z  uwagi na wystąpienie czynników zewnętrznych, na które nie zawsze wykonawca ma wpływ, zapisy niejednoznaczne, mogące budzić różnice w interpretacji. Jeżeli bowiem tego typu zapisy znajdą się w umowie osoba odpowiedzialna za jej realizację, w trakcie realizacji, często staje przed dylematem, czy naliczyć kary umowne wykonawcy zgodnie z zapisami umowy, nawet irracjonalnymi, mając na uwadze swoją ewentualną odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku ich nie naliczenia, czy też kierować się w danej sytuacji zasadami zdrowego rozsądku i logicznego myślenia, zdając sobie sprawę, iż obciążanie wykonawcy karami umownymi w danej sytuacji nie powinno mieć miejsca (z uwagi np. na brak obiektywnej możliwości zapobieżenia wydłużeniu robót).

Jaki jest związek między nienaliczeniem kary umownej, czy też naliczeniem kary umownej w mniejszej wysokości, a rozliczeniem dofinansowania, a co za tym idzie ewentualną odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych?  W umowach dotacji na ogół znajdują się zapisy, które wskazują, iż pobrane od wykonawcy kary umowne za nienależyte i/ lub nieterminowe wykonanie umowy przez wykonawcę, dotyczące wartości kosztów zadania przedstawionych do dofinansowania pomniejszają wartość przyznanej dotacji. Tym samym, jeżeli podmiot nienależący do sektora finansów publicznych dysponuje środkami publicznymi, to ewentualne nieustalenie, niepobranie, czy też niezgodne z przepisami umorzenie należności ma wpływ na wysokość pobranej na dane zadanie dotacji i jej rozliczenie. Rozliczenie dotacji bez pomniejszenia kwoty dotacji o środki, które mogłyby zostać pobrane od osób trzecich de facto naraża Skarb Państwa, czy też budżet jednostki samorządu terytorialnego na straty. I tak podmiot, niezaliczany do sektora finansów publicznych realizujący inwestycje finansowaną z dotacji budżetowej przy rozliczeniu powinien pomniejszyć kwotę dotacji o kwotę jakiej de facto nie wydał na inwestycję, mimo że planował. W przypadku naliczenia kar umownych wykonawcy, zamawiający rozliczając dotację pomniejsza kwotę dotacji o kwotę ustalonych i pobranych kar umownych. Tym samym jeżeli zamawiający bezpodstawnie nie naliczy wykonawcy kar umownych, wbrew prawu, postanowieniom umowy je umorzy, czy też dopuści do przedawnienia de facto pozbawi Skarb Państwa równowartości tej kwoty – o tyle bowiem dotacja nie ulegnie zmniejszeniu.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w mojej ocenie, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych, a gospodarujące środkami pochodzącymi z budżetu państwa, mogą odpowiadać za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku wypełnienia przesłanek z art. 5 Ustawy.

Ugoda

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 Ustawy nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w ust. 1 [tj. nieustalenie, niepobranie, niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki sektora finansów publicznych], wykonanie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej zawartej zgodnie z przepisami prawa. Przepis ten został oddany do ustawy w ramach nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r[15]. Dopuszczalność zawierania ugód przez jednostki sektora finansów publicznych mające zdolność prawną, czy też inne osoby prawne,  w tym np. spółki prawa handlowego nie powinna budzić wątpliwości. Niemniej, tak jak podmioty dysponujące prywatnymi środkami pieniężnymi mają znaczną swobodę w wydatkowaniu tych środków, też w ramach ugód, a zasadność wydatkowania środków jest kontrolowana jedynie w ramach procedur wewnętrznych, tak podmioty dysponujące środkami publicznymi muszą zachować większą skrupulatność w wykazaniu zasadności wydatkowania środków w ramach ugody, biorąc pod uwagę, iż kontroli w tym zakresie dokonują nie tylko powołane do tego organy w ramach struktur wewnętrznych ale również organy kontroli znajdujące się poza strukturami podmiotu, często nie znające specyfiki jego działalności, czy też realiów rynku w danym sektorze. Z uwagi na tego typu kontrole osoby działające w imieniu jednostek sektora finansów publicznych, czy też innych podmiotów wydatkujących środki publiczne jak np. spółki z udziałem Skarbu Państwa boją się podejmowania jakichkolwiek decyzji odnośnie zakończenia sporu w formie ugody. Bezpieczniej bowiem jest poczekać na decyzję niezależnego organu jakim jest sąd, niż podejmować ją samemu narażając się na ryzyko poniesienia konsekwencji osobistych, chociażby wskazanych w Ustawie. Dodanie do Ustawy zapisów wskazujących na możliwość zawarcia ugody, w mojej ocenie, nie spowoduje znacznych zmian w tym zakresie. O zasadności zawarcia ugody w danej, konkretnej sytuacji decyduje bowiem wiele zmiennych, w tym tzw. przesłanki biznesowe jak np. ograniczenie wydatków na obsługę prawną procesu sądowego, który w sprawach skomplikowanych może trwać wiele lat, potrzeba pozostania w dobrych relacjach z wykonawcą, z uwagi na inne wspólnie realizowane projekty, a tym samym potrzeba szybkiego, ugodowego zakończenia sporu, kwestia braku „prawdy obiektywnej” w sytuacji przedsięwzięć skomplikowanych od strony technicznej. Organy kontrolne spoza struktur danego podmiotu  na ogół dokonują oceny w aspekcie stricte finansowym co do wysokości kwoty z ugody, procedur prawnych, nie analizują zagadnienia w szerszym zakresie, co automatycznie rodzi ryzyko negatywnej oceny decyzji rozsądnych z perspektywy zarządzania procesami biznesowymi. Dlatego też, osoby zarządzające podmiotami wydatkującymi środki publiczne powinny, mając świadomość zalet jakie niesie za sobą ugoda w danym konkretnym stanie faktycznym, przygotować w odpowiedni sposób dokumentację, która będzie uzasadniać zawarcie ugody. Należy przy tym pamiętać, iż jak wynika z ogólnych zasad odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, strona podmiotowa czynu stanowiącego naruszenie polega na niezachowaniu przez osobę, której można przypisać dane działanie albo zaniechanie, stopnia staranności wymaganego od osób odpowiedzialnych za gospodarkę finansową[16]. Należyta staranność, to ogólna, przeciętna staranność wymagana w danych stosunkach. A zatem ocenie w przypadku zawarcia ugody powinno podlegać, czy osoba reprezentująca podmiot wydatkujący środki publiczne zachowała wymaganą staranność przy ocenie wzajemnych, czynionych sobie przez strony ugody ustępstw. Tym samym podstawowym zadaniem osoby podejmującej decyzję o zasadności zawarcia ugody jest odpowiednie uzasadnienie swojej decyzji, w tym skolekcjonowanie odpowiednich dokumentów potwierdzających jej zasadność. I tak jako dowody mogą posłużyć opinie osób znających się na zagadnieniach objętych ugodą, w których wskazują na ocenę sytuacji np. na zasadność żądań kontrahenta od stronnych technicznej, finansowej, biznesowej.

Warto również podkreślić, iż art. 5 ust. 4 Ustawy wskazuje, iż ugoda w sprawie spornej powinna zostać zawarta zgodnie z prawem. Natomiast z treści art. 184 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego[17] wynika, iż sąd uzna ugodę za niedopuszczalną, jeżeli jej treść jest niezgodna z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierza do obejścia prawa. Tym samym należało by przyjąć, iż jeżeli strony zawarły ugodę przed sądem, ugoda została zawarta zgodnie z prawem, sąd dopuścił do jej zawarcia. Oznacza to, że w przypadku ugody sądowej ocena wzajemności ustępstw stron, czy też ocena adekwatności treści ugody do danego stanu faktycznego względnie celu, powinna być ostatecznie dokonana przez sąd. Jednocześnie za niedopuszczalne należałoby uznać kwestionowanie poprawności dokonanej przez sąd oceny zgodności treści ugody z prawem przez organy kontrolne[18].

Wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, nierozliczenie w terminie dotacji, niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości

Zgodnie z art. 9 Ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację, nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji, niedokonanie w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości. Adresatem wskazanej normy jest podmiot otrzymujący, wydatkujący dotację. Penalizacji podlegają konkretne czynny, które de facto powodują narażenie Skarbu Państwa na uszczerbek, czy też na wydatkowanie przekazanych środków na inny cel, niż uzgodniono w umowie o dofinansowanie. Niemniej doktryna i orzecznictwo konsekwentnie podkreślają, iż w przypadku oceny czy doszło do naruszeń wskazanych w art. 9 Ustawy istotna jest analiza postanowień dotyczących udzielenia dotacji, czyli decyzji, czy też umowy o dofinansowanie. Dotacja wydana niezgodnie z przeznaczeniem to dotacja wydana niezgodnie z tym co napisano w umowie, decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że podmiot, któremu przyznano dotację, powinien powiązać poniesione wydatki nie tylko z ogólnym celem przedsięwzięcia, ale precyzyjnie z celami wskazanymi w umowie. Powiązanie to w żadnym wypadku nie może być dowolne[19]. W wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podmiot udzielający dotacji powinien precyzyjnie określać sposób jej wykorzystania. Oceniając prawidłowość wykorzystania dotacji, dotujący powinien brać pod uwagę, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem[20]. Również zasady i terminy rozliczenia dotacji, czy też termin zwrotu dotacji powinny wynikać z dokumentów wiążących strony, udzielającego dotację i beneficjenta.

Odpowiedzialność za nieprawidłowości w gospodarowaniu środkami unijnymi lub zagranicznymi [art. 13 Ustawy]

Podobnie jak w przypadku otrzymania dotacji budżetowej, podmiot nienależący do sektora finansów publicznych może odpowiadać za naruszenie Ustawy w przypadku wydatkowania tzw. środków unijnych, czy zagranicznych. Mimo, że środki unijne i zagraniczne są środkami publicznymi i ich wydatkowanie mogłoby podlegać dotychczasowym przepisom Ustawy, ustawodawca zdecydował o wyodrębnieniu tej grupy środków i określeniu dla niej odrębnego katalogu naruszeń. Katalog środków unijnych, zagranicznych wskazany jest w sposób niewyczerpujący w art. 5 ust. 3 ustawy UFP. Chodzi tutaj np. o środki przyznane w ramach funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszy Rybackiego, środki z pomocy udzielanej przez EFTA, z Norweskiego Mechanizmu Finansowego, Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, czy też Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy.

Zgodnie z art. 13 Ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest wykorzystanie wskazanych środków niezgodnie z przeznaczeniem, jak również z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu. Mowa tutaj o procedurach określonych przepisami o zamówieniach publicznych[21], czy też procedurami określonymi w przepisach o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi[22] [wyłącznie w zakresie określonym w art. 17 Ustawy]. Zgodnie z art. 13 Ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest również nieterminowe rozliczenie otrzymanych środków, czy też niedokonanie w terminie lub w należytej wysokości ewentualnego zwrotu środków.

Obowiązuje tutaj taka sama zasada, jak w przypadku dotacji budżetowych. Beneficjent zobowiązany jest wykorzystać otrzymane fundusze zgodnie z przeznaczeniem, czyli na cel, projekt wskazany i dokładnie opisany we wniosku o dofinansowanie oraz zgodnie z postanowieniami aktów łączących strony np. umowy o dofinansowanie. Warto tutaj podkreślić, iż penalizacji z ustawy podlegają czyny odnoszące się do gospodarowania środkami przyznanymi, podlegającymi refundacji, nie obejmuje jednak naruszeń polegających na wykorzystaniu środków własnych podmiotów nienależących do sektora finansów publicznych[23]. Zasadą jest, iż  wydatkując środki unijne, inne zagraniczne beneficjenci zobowiązani są do stosowania zasady transparentności przy realizacji przedsięwzięcia. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek stosowania procedur określonych przepisami o zamówieniach publicznych, czy też przepisami o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi. Jeśli chodzi o kwestie terminowego rozliczenia środków unijnych, czy też dokonania ewentualnego zwrotu tych środków w terminie, są to tematy, które powinny być w sposób wyczerpujący, nie budzący wątpliwości uregulowane w umowie łączącej instytucję finansującą, zarządzającą i beneficjenta, czy też np. w  decyzji dotyczącej zwrotu środków. Tym samym penalizacji może podlegać tylko odstępstwo od reguł tam wskazanych. Nie podlega natomiast penalizacji z Ustawy przedstawienie do finansowania środków, które w efekcie nie zostały uznane za kwalifikowane przez instytucję finansującą, czy też zarządzającą, czy też błąd rachunkowy przy rozliczeniu. Odmiennie niż w przypadku innych dotacji z budżetu Skarbu Państwa,  jeżeli przy realizacji projektu finansowanego ze środków unijnych beneficjent bezpodstawnie odstąpi od naliczania wykonawcy kar umownych, a następnie rozliczy projekt i otrzyma 100% planowanego dofinansowania, nie naraża się na zarzut naruszenia Ustawy. Podobnie jeżeli beneficjent przedstawi do rozliczenia wydatki, które zgodnie z przepisami nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne.

Nieprzestrzeganie wymagań PZP [art. 17 Ustawy]

Z uwagi na tematykę niniejszego artykułu pragnę jedynie zasygnalizować, bez dogłębnej analizy tematu, która wymaga odrębnej publikacji, na enumeratywnie wskazane w Ustawie, przepisy o zamówieniach publicznych, których naruszenie może rodzić odpowiedzialność za naruszenie Ustawy. Podmioty dysponujące środkami publicznymi są bardzo często zobligowane przy ich wydatkowaniu do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Stosowanie postanowień ww. ustawy przy wyborze wykonawcy ma zapewnić transparentność działania, zachowanie uczciwej konkurencji, wydatkowanie środków publicznych w sposób jasny, wobec najlepszej oferty. Najprawdopodobniej dlatego ustawodawca, mimo iż już w innych aktach prawnych przewidziane są sankcje za nie stosowanie, czy też błędne stosowanie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, zdecydował się na usankcjonowanie naruszeń również w ramach odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. I tak zgodnie z art. 17 Ustawy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych: opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję, ustalenie wartości zamówienia publicznego lub jego części, jeżeli miało to wpływ na obowiązek stosowania przepisów o zamówieniach publicznych albo na zastosowanie przepisów dotyczących zamówienia publicznego o niższej wartości, określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub wymaganych od wykonawców środków dowodowych w sposób niezwiązany z przedmiotem zamówienia lub nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia, określenie kryteriów oceny ofert, nieprzekazanie do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zamówieniu, ogłoszenia o ustanowieniu systemu kwalifikowania wykonawców, ogłoszenia o sprostowaniu, zmianach lub dodatkowych informacjach odnośnie do takich ogłoszeń lub ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, niezamieszczenie specyfikacji istotnych warunków zamówienia na stronie internetowej, łączenie zamówień albo dzielenie zamówienia na odrębne zamówienia publiczne w celu uniknięcia stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, niezawiadomienie w terminie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jeżeli jednak zamawiający skoryguje swoje ww. działanie albo do udzielenia zamówienia nie dojdzie odpowiedzialność za naruszenie ww. postanowień jest wyłączona. Ustawa penalizuje również udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, czy też z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę.

Warto również pamiętać, iż Ustawa z jednej strony typizuje enumeratywne przesłanki odpowiedzialności, z drugiej pozostawia katalog otwarty  i wskazuje, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych, jeżeli miało ono wpływ odpowiednio na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub zawarcie umowy ramowej, chyba że nie doszło do udzielenia zamówienia lub zawarcia umowy ramowej. Kolejno za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Ustawa uważa również zawarcie umowy ramowej bez przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybu negocjacji bez ogłoszenia lub trybu zamówienia z wolnej ręki, a także zawarcie umowy ramowej w sposób, który mógłby zakłócać konkurencję. Ustawa wskazuje również, iż naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy ramowej bez zachowania formy pisemnej, na czas dłuższy niż określony w przepisach o zamówieniach publicznych lub na czas nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o zamówieniach publicznych, przed ogłoszeniem orzeczenia przez Krajową Izbę Odwoławczą, unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, określających przesłanki upoważniające do unieważnienia tego postępowania.Za  naruszenie dyscypliny finansów publicznych Ustawa uznaje niezłożenie przez kierownika zamawiającego, członka komisji przetargowej oraz inne osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego po stronie zamawiającego lub mogące mieć wpływ na wynik tego postępowania oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z tego postępowania, czy też niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu Ustawy jest również zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy ramowej z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, a także udzielenie zamówienia publicznego na podstawie umowy ramowej z istotną zmianą warunków udzielenia zamówienia publicznego określonych w umowie ramowej. W art. 17a Ustawy wskazano również na naruszenia w zakresie umów koncesyjnych na roboty budowlane lub usługi.

Podsumowanie

Wskazanie na podstawę odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez podmioty spoza sektora finansów publicznych w wielu sytuacjach faktycznych nie jest zagadnieniem prostym. Decyzje osób, czy to sprawujących funkcje managerskie w podmiotach wydatkujących środki publiczne, w tym unijne, zagraniczne, czy też sprawujących inne funkcje związane z wydatkowaniem tych środków, bardzo często warunkowane są enigmatyczną wizją poniesienia odpowiedzialności z Ustawy. Często osoby takie nie podejmują dobrych biznesowo i rynkowo decyzji powołując się na ryzyko odpowiedzialności naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zdarza się, iż tego typu postawa wynika z niewiedzy. Dlatego bardzo istotnym jest, aby zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów były znane nie tylko osobom pracujących w ramach sektora finansów publicznych, ale również osobom pracującym na rzecz podmiotów spoza sektora finansów publicznych mającym do czynienia z wydatkowaniem środków publicznych, unijnych, zagranicznych.. Warto również pamiętać, iż odpowiedzialność wskazana w Ustawie jest ściśle powiązana z winą osoby obwinionej. Dla przypisania winy kluczową kwestią jest wskazanie obwinionemu prawidłowego wzorca zachowania w danych, konkretnych okolicznościach czynu, a także wykazania, iż nie zachował on należytej staranności w działaniu. Tym samym osoba, która odpowiednio uzasadni swoją decyzję, poprze ją opiniami osób o wiedzy specjalistycznej, wykaże, że kierunek działań, czy też zaniechań w danej sytuacji był rozsądny, prawidłowy i zgodny z prawem, nie powinna obawiać się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Warto również pamiętać, iż w świetle treści art. 184 ustawy z dnia 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego wynika, iż zawarcie ugody przed sądem, chociażby w wyniku złożenia przez jedną ze stron wniosku o zawezwanie do próby ugodowej, powinno gwarantować uznanie przez organy kontrolne, iż ugoda została zawarta zgodnie z prawem.

Bibliografia:

Pozycje książkowe

1. Bolek T., K. Borowska, A. Kościńska-Paszkowska, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2012.
2. Borodo A., Procedury prawne w zakresie wydatków budżetu państwa (procedury wydatkowe) Prawo Budżetowe Państwa i samorządu 1[4]/ 2016 r.
3. Bożek W. „Znaczenie i wysokość środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej jako kategorii środków publicznych” Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu 2015.
4. Misiąg, red., Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz., Warszawa 2017.
5. Ostrowska A., Charakter prawny i rola dotacji w systemie wydatków publicznych – wybrane zagadnienia [w:] Z. Ofiarski (red.), XXV lat przeobrażeń w prawie finansowym i prawie podatkowym – ocena dokonań i wnioski na przyszłość, Szczecin 2014.
6. Czarnecki K., Dotacje przedmiotowe z budżetu państwa dla przedsiębiorców – konstrukcja prawna i tryb udzielania [w:] Z. Ofiarski (red.), XXV lat przeobrażeń w prawie finansowym i prawie podatkowym – ocena dokonań i wnioski na przyszłość, Szczecin 2014.
7. Salachna J.M., Granice samodzielności legislacyjnej jednostek samorządu terytorialnego, Gdańsk 2012.

[1] Dz.U. 2005 nr 14 poz. 114 z późn. zm.

[2] Dz.U. 2013 poz. 938 z późn. zm.

[3] Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. prof. WSIZ dr Wojciech Misiąg redaktor naukowy, 2 wydanie, rok 2017; komentarz do art. 4 ustawy

[4] Orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 21 sierpnia 2009 r. sygn. akt RIO-VI-0021-11-09.

[5] GKO z dnia 29 stycznia 2009 r. BDF/GKO/4900/87/74/RN-16/08/848, LexPolonica nr 2430502; GKO z 23 listopada 2006 r. DF/GKO-4900-83/103/06/2564, LexPolonica nr 2214653.

[6] Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r. sygn. akt: III SA 363/99.

[7] T. Bolek, K. Borowska, A. Kościńska-Paszkowska, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, wyd. II, LexisNexis 2012.

[8] Orzeczenie Sądu Najwyższego z 14 maja 2003 r. sygn. akt: II K 331/2002.

[9] Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 5 września 2011 r., BDF1/4900/58/64/11/1842.

[10] A. Ostrowska, Charakter prawny i rola dotacji w systemie wydatków publicznych – wybrane zagadnienia [w:] Z. Ofiarski (red.), XXV lat przeobrażeń w prawie finansowym i  prawie podatkowym – ocena dokonań i wnioski na przyszłość, Szczecin 2014, s. 115.

[11] Dz.U. 2003 nr 96 poz. 873 z późn. zm.

[12] J.M. Salachna, Granice samodzielności legislacyjnej jednostek samorządu terytorialnego, Gdańsk 2012, s. 257–259.

[13] A. Borodo prawo budżetowe Procedury prawne w zakresie wydatków budżetu państwa (procedury wydatkowe) Państwa i samorządu 1[4]/ 2016.

[14] K. Czarnecki, Dotacje przedmiotowe z budżetu państwa dla przedsiębiorców – konstrukcja prawna i tryb udzielania [w:] Z. Ofiarski (red.), XXV lat przeobrażeń w prawie finansowym i prawie podatkowym – ocena dokonań i wnioski na przyszłość, Szczecin 2014, s. 49.

[15] Ustawa z 7 kwietnia 2017r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności Dz.U.2017.1311 t. j.

[16] Komentarz do art. 5 Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych red. Misiąg 2017, wyd. 2/Bitner.

[17] Dz.U.2016.1822 t .j. z 9 listopada 2016 r.

[18] Komentarz do art. 5 Ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych red. Misiąg 2017, wyd. 2/Bitner.

[19] wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2009 r., sygn.. akt: I SA/Łd 425/08.

[20] Wyrok NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt: II GSK 777/2008.

[21]  Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych Dz.U. 2004 nr 19 poz. 177 z późn. zm.

[22] Ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, Dz.U. 2016 poz. 1920 z późn. zm.

[23] W. Bożek „Znaczenie i wysokość środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej jako kategorii środków publicznych” Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 389 z 2015 r.; opinia prawna dotycząca wpływu projektu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na organizacje pozarządowe – opinia przygotowana w ramach projektu „Zintegrowany system wsparcia ekonomii społecznej” w ramach doradztwa indywidualnego dla Fundacji Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego przez Agencję Rozwoju i Promocji Spółdzielczości Związku Lustracyjnego Spółdzielni Pracy.