Glosa do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. (II GSK 917/11), z dnia 19 grudnia 2012 r. (II GSK 1823/11), z dnia 6 lutego 2013 r. (II GSK 2171/11)

Abstract

A Gloss on the Judgments of the Supreme Administrative Court of 4 July 2012 (Court File No. II GSK 917/11), 19 December 2012 (Court File No. II GSK 1823/11), and 6 February 2013 (Court File No. II GSK 2171/11)

The gloss refers to three judgments of the Supreme Administrative Court – of 4 July 2012 (court file No. II GSK 917/11), of 19 December 2012 (court file No. II GSK 1823/11), and of 6 February 2013 (court file No. II GSK 2171/11). In practical terms, however, it addresses an established opinion of the Court concerning administrative fines imposed pursuant to the provisions of Food Law (Article 40a of the Act on Commercial Quality of Agri-food Products). The Supreme Administrative Court views administrative liability as completely independent of guilt and even of perpetrator’s awareness of having committed an offence. Instead, it focuses solely on determining whether the conditions set out under Article 40a have been met. In the gloss, the author presents the case law of the Supreme Court, the Constitutional Court, the European Court of Human Rights, and the Court of Justice of the European Union regarding the topic researched. Based on the judgements, the author forms a critical opinion of Supreme Administrative Court’s views. Furthermore, the author argues for taking the perpetrators’ contribution to the offences committed into consideration in the process of imposing administrative fines.

Keywords: administrative fine, grounds for criminal and administrative liability, food law, counterfeited agri-food product, objectifying criminal and administrative liability

Słowa kluczowe: Kara administracyjna, postawy odpowiedzialności karno-administracyjnej, prawo żywnościowe, artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, obiektywizacja odpowiedzialności karno-administracyjnej

1. Wstęp

Przedmiotem niniejszej glosy jest zawarte w komentowanych wyrokach stanowisko NSA dotyczące podstaw odpowiedzialności karno-administracyjnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych[1]. NSA stoi na stanowisku, że odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i jest odpowiedzialnością tylko i wyłącznie związaną z naruszeniem prawa. Stanowisko to zostanie skonfrontowane z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz poglądami wyrażonymi w doktrynie. Następnie przeprowadzona zostanie analiza w odniesieniu do stanu faktycznego, występującego w głosowanych wyrokach. Wszystko to pozwoli na ocenę zasadności stanowiska NSA odnoszącego się do obiektywnego charakteru odpowiedzialności karno-administracyjnej na gruncie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

2. Stan faktyczny

Glosowane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane w analogicznych stanach faktycznych. Inspektorzy Inspekcji Handlowej w ramach wykonywanych przez siebie kompetencji[2] przeprowadzili kontrole u przedsiębiorców zajmujących się handlem produktami spożywczymi. W toku kontroli zostało poddane kontroli laboratoryjnej oferowane przez tych przedsiębiorców masło[3], wyprodukowane przez inne podmioty niż kontrolowani. Wyniki badań laboratoryjnych wskazały na występujące w kontrolowanych produktach odchyły od przewidzianych prawem wymogów[4]. Stały się one podstawą do wymierzenia kontrolowanym przedsiębiorcom kar pieniężnych na postawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego[5]. Decyzje te zostały następnie zaskarżone do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który utrzymał je w mocy. Złożone skargi do WSA w Warszawie skutkowały wydaniem wyroków je oddalających, co było podstawą do wniesienia skarg kasacyjnych. We wszystkich omawianych sprawach zostały one oddalone.

3. Stanowisko NSA

W omawianych sprawach został podniesiony zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przez uznanie, że przewidziana tym przepisem odpowiedzialność ma charakter obiektywny bez względu na występującą w sprawie winę lub nie ukaranego. Dodatkowo podniesione zostało, że odpowiedzialność ta ma charakter odpowiedzialności absolutnej tj. po stwierdzeniu naruszenia tego przepisu ukarany nie może w żaden sposób bronić się przed nałożoną na niego karą[6].

Ustosunkowując się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów NSA uznał, że odpowiedzialność z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych ma charakter odpowiedzialności obiektywnej. Podstawą odpowiedzialności jest samo naruszenie komentowanego przepisu. Brak jest konieczności ustalania winy ukaranego. Sankcja administracyjna spełnia głównie funkcję prewencyjną, co nie wyklucza jej dyscyplinująco-represyjnego charakteru. Istotą orzekanej kary jest egzekwowanie respektowania nakazów i zakazów, które zostały określone w ustawie. Tym samym nie jest ona konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, ale skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem[7]. Zdaniem NSA takie stanowisko prezentuje też TK w swoim orzecznictwie[8].

NSA uznał też, że odpowiedzialność z tytułu wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego jest podobna do tej jaką ponosi sprzedawca z tytułu rękojmi (art. 556 k.c.). W przypadku tej instytucji ugruntowany jest pogląd, że odpowiedzialność sprzedawcy z tytułu rękojmi za wady sprzedanej rzeczy ma charakter absolutny, tzn. sprzedawca nie może się z niej zwolnić, obciąża go ona niezależnie od tego, czy to on spowodował wadliwość rzeczy, czy ponosi w tym zakresie jakąkolwiek winę, a nawet czy w ogóle wiedział lub mógł wiedzieć o tym, że sprzedawana rzecz jest wadliwa. Brak wiedzy, choćby nawet elementarnej, czy nawet podejrzeń w żaden sposób nie wpływają na wyłączenie odpowiedzialności czy nawet jej ograniczenie. Odpowiedzialność opisywanego typu charakteryzuje się zasadniczo niemożnością uwolnienia się od odpowiedzialności[9].

4. Analiza stanowiska NSA

Podstawowym zagadnieniem niezbędnym do przebadania jest charakter odpowiedzialności karno-administracyjnej. Zagadnienia to jest bardzo szeroko opracowane zarówno w orzecznictwie[10] jak w doktrynie[11]. Dominuje przekonanie, że odpowiedzialność administracyjna jest odrębna od odpowiedzialności karnej i cywilnej[12], choć zwykle zarówno w doktrynie[13] jak i w orzecznictwie[14] porównuje się tą odpowiedzialność z odpowiedzialnością karną. Z tego też względu pojawia się wątpliwość, czy sankcja administracyjna nie ma charakteru represyjnego, co uzasadniałoby zastosowanie do niej reguł zawartych w art. 42 Konstytucji odnoszących się do odpowiedzialności karnej, takich jak domniemanie niewinności, czy konieczność wymierzania kary przez sąd[15]. Co do zasady orzecznictwo TK[16] odrzuca taką możliwość, przy pojawiających się głosach odrębnych[17]. Podobne głosy o braku relewantności art. 42 Konstytucji do odpowiedzialności administracyjnej występują w doktrynie[18]. Wynika to z faktu przypisywania odpowiedzialności administracyjnej nie tyle funkcji represyjnej, co raczej prewencyjno-ochronnej i zabezpieczającej[19].

Odrębność odpowiedzialności karnej i administracyjnej wynika z przyjętego zarówno w doktrynie[20] jak i orzecznictwie[21] postulatu, zgodnie z którym odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności obiektywnej[22]. Nie jest ona powiązana z winą lub jej brakiem osoby ukaranej, gdyż odpowiedzialność karno-administracyjna spełnia inne cele niż odpowiedzialność karna. O ile ta druga ma na celu ukaranie sprawcy czynu, o tyle ta pierwsza koncentruje się na ochronie interesu publicznego w sferach uznanych przez ustawodawcę za szczególnie istotne[23]. Podstawą odpowiedzialności administracyjnej jest istnienie stanu bezprawności, czyli naruszenie prawa. Strona subiektywna sprawcy pozostaje poza zainteresowaniem organu wymierzającego karę, chyba że co innego wynika z przepisów[24]. Takie podejście wynika z przyjęcia założenia, że główną funkcją kary administracyjnej jest funkcja prewencyjna. Okoliczność, że kara ta może mieć także charakter dyscyplinująco-represyjny nie ma większego znaczenia[25]. Doktryna wyróżnia następujące typowe cechy kar administracyjnych, w tym pieniężnych: 1) nakłada się je za samo naruszenie obowiązku prawnego, bez względu na winę sprawcy, 2) kary pieniężne nie są indywidualizowane – przepisy określają ich wysokość proporcjonalnie do wartości dóbr chronionych, przy określeniu rozmiaru ich naruszenia, 3) podmiotami, na które nakłada się karę, są nie tylko osoby fizyczne, lecz i jednostki organizacyjne, 4) wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, 5) sądowa kontrola wymierzania kar administracyjnych jest sprawowana, pod kątem legalności, przez sądy administracyjne[26].

Powyższe rozważania nie oznaczają jednakże, że kara administracyjna ma charakter absolutny. Zostało to bardzo dobrze ujęte przez TK, który stwierdził, że odpowiedzialność administracyjną można przyrównać do anglosaskiej strict liability, która przewiduje, że osoba naruszająca przepis może zwolnić się z odpowiedzialności, jeśli wykaże, że zrobiła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie dopuścić do naruszenia przepisu[27]. Wiąże się to także z przerzuceniem na naruszającego ciężaru dowodu w zakresie przesłanki egzoneracyjnej, na którą się on powołuje[28]. W doktrynie zwraca się też uwagę na konieczność wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem ukaranego i naruszeniem obowiązującej normy prawnej[29].

Koncepcja ta występuje także w orzecznictwie SN[30]. Odwołuje się on w swojej argumentacji do konieczności zapewnienia w polskim porządku prawnym przestrzegania Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Na gruncie Konwencji z kolei ETPCz przyjmuje, że dolegliwe kary pieniężne nakładane na przedsiębiorców przez organy administracji mają charakter sankcji karnych[31]. Bazując na tym założeniu, SN wychodzi z założenia, że w postępowaniach dotyczących nałożenia kar pieniężnych należy stronom tych postępowań zapewnić wyższy poziom ochrony sądowej ich praw[32], porównywalny z ochroną, jaką mają strony procesu karnego[33]. Powoduje to, że taka sprawa powinna zostać rozpoznana z uwzględnieniem standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym. Skutkiem tego jest uznanie, że istnieje możliwość uniknięcia kary, gdy strona postępowania wykaże, że obiektywne okoliczności danej sprawy uniemożliwiają mu przypisanie naruszenia przepisów ustawy, z uwagi na podjęte przez nią działania o charakterze ostrożnościowo-prewencyjnym[34]. Przykładem może być wprowadzenie do obrotu paliwa pochodzącego od renomowanego dostawcy, którego zgodność z obowiązującymi w tym zakresie normami potwierdza dodatkowo stosowny certyfikat[35]. Chodzi bowiem o to, że z konstrukcji odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa energetycznego jako odpowiedzialności o charakterze obiektywnym wynika, iż na przedsiębiorstwo energetyczne nie można nałożyć kary pieniężnej, jeżeli naruszenie obowiązków wynikających z Prawa energetycznego nie stanowi rezultatu jego zachowania (polegającego na działaniu bądź zaniechaniu), lecz jest skutkiem niezależnych od niego, a więc pozostających poza jego kontrolą okoliczności o charakterze zewnętrznym, uniemożliwiających nie tyle przypisanie takiemu przedsiębiorstwu winy (umyślnej lub nieumyślnej), co niepozwalających na zbudowanie rozsądnego łańcucha przyczynowo-skutkowego pomiędzy zachowaniem przedsiębiorstwa energetycznego a stwierdzeniem stanu odpowiadającego hipotezie normy sankcjonowanej karą pieniężną, określonej w art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego[36].

Rozszerzając powyżej poruszony wątek stanowiska ETPCz w przedmiocie kar pieniężnych wymierzanych w postępowań administracyjnych trzeba wskazać, że już stosunkowo wcześnie Trybunał doszedł do wniosku, że kwalifikacja kary jako administracyjnej przez państwo członkowskie nie jest wiążąca dla Trybunału[37]. Konsekwentnie może on wg własnego uznania zastosować do takiej kary standardy określone w art. 6 i 7 Konwencji. Pomocne są trzy kryteria wypracowane w orzecznictwie ETPCz – zakwalifikowanie sprawy według prawa krajowego, charakter czynu, którego dotyczy sprawa, rodzaj i rozmiar sankcji przewidzianej w ustawodawstwie krajowym[38]. Kryteria te mają charakter alternatywny[39]. W późniejszych orzeczeniach uznał on, że standardy zawarte w art. 6 i 7 Konwencji mają zastosowanie do kar administracyjnych wymierzanych przez organy kontroli fiskalnej za podanie nieprawidłowych informacji[40], przez organy antymonopolowe za naruszenie reguł konkurencji[41], czy też wymierzane przez inne organy za naruszenie przepisów ruchu drogowego[42].

Omawiając kary w prawie żywnościowym konieczne jest także odesłanie do orzecznictwa TSUE. W swoim orzecznictwie uznał on możliwość nakładania kar na dystrybutorów za niezachowanie przez oferowane przez nich produkty wymogów mikrobiologicznych[43] oraz za niezgodności fizykochemiczne[44]. Niemniej podkreśla on w swoich wypowiedziach konieczność zachowania proporcjonalności[45] przy wymierzaniu kary przez sądy krajowe[46]. Kryterium to jest na tyle istotne, że może doprowadzić do uznania za sprzeczne z nim kary ryczałtowych[47]. Istotny z punktu widzenia rozważań zawartych w niniejszej glosie jest wyrok TSUE z dnia 23 listopada 2006 r.[48], w którym TSUE doszedł do wniosku, że przepisy zawarte w dyrektywie 2000/13/WE nie sprzeciwiają się przepisom krajowym, które przewidują możliwość przypisania odpowiedzialności dystrybutorowi napoju alkoholowego, mającemu siedzibę w jednym kraju członkowskim, wyprodukowanemu przez producenta z innego kraju członkowskiego, za nieścisłości będące dziełem producenta zawarte na etykiecie, dotyczące zawartości alkoholu w kontrolowany napoju[49].

Warto także wspomnieć, że nawet na poziomie międzynarodowym przyrównuje się odpowiedzialność administracyjno-karną do odpowiedzialności karnej sensu largo[50], co skutkuje koniecznością stosowania w postępowaniu karno-administracyjnym podstawowych zasad prawa karnego i uczciwej procedury, m.in. prawa strony do podnoszenia analogicznych zarzutów do tych, które przysługiwałyby jej w procesie karnym[51]. Również w prawie europejskim charakter prawny sankcji administracyjnych budzi wątpliwości. Nie brak jest głosów, które uważają, że odpowiedzialność ta ma charakter karny[52].

W analizowanych wyrokach NSA ograniczył swoje rozumowanie tylko do stwierdzenia obiektywnego charakteru odpowiedzialności na gruncie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Już samo to rozumowanie budzi pewne wątpliwości ze względu na charakter ocenianego przepisu. Jego konstrukcja przypomina raczej przepis karny niż administracyjny[53]. Użyte jest mianowicie sformułowanie „kto wprowadza do obrotu, ten podlega karze”. Takie brzmienie jest charakterystyczne dla przepisów karnych[54]. Ponadto możliwy wymiar kary jest niebagatelny – górna granica wynosi 10% przychodu ukaranego, zaś dolna 1000 zł. Sankcja ta jest porównywalna lub wyższa niż kara finansowa przewidziana za analogiczny czyn, będący przestępstwem, przewidziany w 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia[55]. Można tylko żałować, że NSA automatycznie zakwalifikował art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jako karę administracyjną bez nawet najmniejszej refleksji na temat potencjalnego sankcyjnego charakteru tego przepisu[56]. Z podobieństwa art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oceny zgodności i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywienia wypływa jeszcze jeden wniosek – w przypadku obydwu tych przepisów cel ochrony jest podobny, jeśli nie analogiczny, co determinuje konieczność, aby w obydwu przypadkach również egzekwowanie odpowiedzialności oparte było na podobnych standardach[57].

W świetle powyższe należy uznać za całkowite nieporozumienie przyrównanie odpowiedzialności karno-administracyjnej do tej, jaką ponosi sprzedawca z tytułu rękojmi za wady rzeczy sprzedanej. Po pierwsze całkowicie odmienny jest charakter obydwu instytucji. Rękojmia oparta jest na przepisach prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Dodatkowo kupującego łączy ze sprzedającym dobrowolna umowa sprzedaży, z której wynikają określone konsekwencje w tym odpowiedzialność z tytułu rękojmi. Odmiennie ukaranego nie łączy z organem wymierzającym karę żaden dobrowolny stosunek prawny, z którego można by wywieść obowiązek zapłaty kary. Organ nie płaci ukaranemu żadnej kwoty tytułem ceny, będącej ekwiwalentem kupionej rzeczy, która to cena i jej zapłata uzasadnia późniejsze roszczenia kupującego. Po drugie całkowicie różna jest też sankcja – w przypadku rękojmi jest ona powiązana z wartością zakupionego towaru, podczas gdy kary administracyjne orzeczone w komentowanych wyrokach nie mają nic wspólnego z wartością zakwestionowanego towaru i mogą znacznie tą wartość przewyższyć[58].

Abstrahując jednakże od powyższej uwagi należy rozumowaniu przedstawionemu przez NSA postawić zarzut braku rozpatrzenia wystąpienia potencjalnych okoliczności egzoneracyjnych[59]. Istotne z tego punktu widzenia są następujące okoliczności faktyczne – kontrolowanymi w analizowanych sprawach nie byli producenci, tylko podmioty obracające skontrolowanym masłem, tj. kupujące u producenta lub innego podmiotu i następnie sprzedające posiadany produkt. Kontrolowanym produktem było masło, w którym wykryto niezgodności polegające na wystąpieniu w nim składników w ilości niezgodnej z tymi wynikającymi z obowiązujących przepisów. Uwaga ta jest o tyle istotna, że tego typu nieprawidłowości mogą być wyłącznie skutkiem działania producenta, a więc innego podmiotu niż kontrolowany oraz ich wykrycie jest możliwe jedynie przez badanie laboratoryjne. W tej sytuacji konieczna jest odpowiedź na pytanie, na ile racjonalne jest wymaganie od kontrolowanych, aby poddawali kupowane przez siebie masło badaniom laboratoryjnym, ponosząc przy tym dodatkowe koszty. Istotna jest uwaga, że koszt ten powstaje nie tylko przy pierwszym zamówieniu masła od danego kontrahenta, ale badaniu powinna być poddawana każda partia produkcyjna[60] nabywanego masła. Tylko wtedy kontrolowany będzie mógł z bardzo dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że sprzedawane przez niego masło jest wolne od wad.

Uważam, że nie można apriori założyć racjonalności takiego działania. Przemawiają za tym co najmniej dwie okoliczności – koszt badań masła oraz czas potrzebny na ich zrealizowanie. Analizując pierwsze zagadnienie – koszt laboratoryjnych badań wynosi kilkaset złotych[61]. Do tego konieczne jest dodanie kosztów pobrania próbki oraz jej przesłania do laboratorium[62]. Te koszty obciążają potencjalny zysk kontrolowanego wynikający z faktu zakupu i sprzedaży danej partii masła. W zależności od tego, z jaką partią mamy do czynienia oraz jaka jest marża handlowa kontrolowanego, może się okazać, że przekazanie produktu do badań laboratoryjnych będzie skutkowało tym, że kontrolowany na danej partii poniesie stratę, co automatycznie wyklucza sens prowadzenia takiej działalności. Należy podkreślić, że w tym kontekście nie ma większego znaczenia potencjał kontrolowanego, czy jego całkowite obroty – istotny jest jedynie zysk, który przedsiębiorca może na danej partii produkcyjnej osiągnąć, gdyż koszt badania laboratoryjnego jest kosztem ściśle związanym z daną partią produkcyjną.

Odnosząc się do drugiej kwestii – czas badania wynosi kilka dni, nie więcej niż 10 dni[63]. Jest to czas, w którym zakupiony towar nie powinien być teoretycznie przez kontrolowanego sprzedawany, gdyż wtedy może on narazić się na zarzut wprowadzenia do obrotu towaru zafałszowanego. Tą okoliczność trzeba rozpatrzyć w świetle stosunkowo krótkiego okresu przydatności masła do spożycia, liczonego od daty produkcji. Wynosi on około 1 miesiąca[64]. Konsekwentnie kilka dni przeznaczone na badanie laboratoryjne może mieć znaczenie w kontekście sprzedaży posiadanego towaru i skutkować brakiem zbycia całości. Jest to dla przedsiębiorcy dodatkowy koszt, na który składa się cena zakupionego towaru, koszty jego utylizacji oraz koszty składowania.

Powyższe argumenty wskazują, że oczekiwanie od kontrolowanych, aby poddawali swoje produkty badaniom laboratoryjnym może być wręcz nieracjonalne[65]. Tym samym konieczne było zbadanie przez NSA w komentowanych sprawach, czy nie wystąpiły okoliczności egzoneracyjne. Zaniechanie może być poczytywane jako naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności[66] (art. 2 Konstytucji lub art. 22, 45, 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji)[67]. Istotą tej zasady jest uznanie, że zakres ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znaleźć odzwierciedlenie w randze promowanego interesu publicznego. Test w tym zakresie składa się z trzech elementów – po pierwsze konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy oceniana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonego przez nią skutku (zasada konieczności), po drugie trzeba sprawdzić, czy jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada przydatności), a po trzecie, czy efekt wprowadzanych rozwiązań pozostaje w proporcji do ograniczeń nakładanych na jednostkę (zasada proporcjonalności sensu stricto)[68]. Analiza stanowiska NSA wyrażona w komentowanych orzeczeniach wskazuje, że już w odniesieniu do pierwszego warunku można mieć wątpliwość, czy oparcie kar z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych na zasadzie odpowiedzialności absolutnej nie spowoduje, że kary te utracą dużo ze swojej skuteczności. Celem wprowadzonych kar jest wyegzekwowanie, aby podmioty zajmujące się handlem żywnością nie miały w swojej ofercie produktów zafałszowanych. Innymi słowy, aby podmioty te podjęły działania umożliwiające skuteczną eliminację z ich oferty takich artykułów. W praktyce oznacza to wprowadzenie skutecznych mechanizmów kontroli jakości. W omawianym przypadku nie można racjonalnie oczekiwać od kontrolowanych, że takie mechanizmy wdrożą. Raczej trzeba założyć, że nadal będą kupować masło i inne produkty nie wiedząc, czy są one zafałszowane, jeśli nadal chcą kontynuować swoją działalność gospodarczą. Konsekwentnie skutek nałożonej kary jest jedynie pośredni – ukarany przedsiębiorca może dochodzić odszkodowania na zasadzie regresu od producenta[69] lub też zaprzestać współpracy z nim[70].

Niespełniony jest także, w mojej ocenie, trzeci warunek tj. tożsamość sensu stricto. Bezpośrednim efektem nałożonej kary jest tylko finansowe obciążenie ukaranego. Wyegzekwowanie przestrzegania prawa jest jedynie pośrednim (i to nie zawsze) skutkiem. W tej sytuacji trudno jest mówić o jakiejkolwiek proporcji pomiędzy nałożoną karą a skutkiem w postaci przestrzegania obowiązującego prawa.

Wymóg proporcjonalności wynika nie tylko z Konstytucji, ale także z prawa europejskiego[71]. Zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady, ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności[72], ustanowione przez państwo członkowskie kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Stosując argumentację analogiczną do powyższej, można mieć poważne wątpliwości, czy kary, utrzymane w mocy przez komentowane orzeczenia NSA, są skuteczne i proporcjonalne.

Bibliografia

Boć J., Nowacki K., Samborska-Boć E., Ochrona środowiska, Wrocław 2005.

Chalmers D., European Union law: text and materials, Cambridge.

Duniewska Z., Jaworska-Dębska B., Michalska-Badziak R., Olejniczak-Szałowska E., Stahl M., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000.

Hermeliński W., Sankcja administracyjna: represja czy dyscyplinowanie? [w:] Jedność norm i wartości. Zbiór studiów dedykowanych Profesor Marii Gintowt-Jankowicz, (red.) Federczyk W., Warszawa 2014.

Klat-Wiertelecka L., Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna [w:] Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, (red.) Stahl M., Lewicka R., Lewicki M., Warszawa 2011.

Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1–18, (red.) Garlicki L., Warszawa 2010.

Król-Bogomilska M., Kary pieniężne w prawie antymonopolowym, Warszawa 2001.

Kruk E., Sankcja administracyjna, Lublin 2013.

Jendrośka J., Kary administracyjne [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, (red.) Mastalski R., Wrocław 2001.

Michór A., Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, Warszawa 2009.

Michór A., O charakterze odpowiedzialności administracyjnej, Acta Universitatis Wratislaviensis, „Przegląd Prawa i Administracji” 2004, t. LX.

Radecki W., Kilka uwag o zastępowaniu odpowiedzialności karnej odpowiedzialnością administracyjną [w:] Współczesne problemy nauk penalnych. Zagadnienia wybrane, (red.) Bojarski M., Wrocław 1994.

Resolutions of the Congresses of the International Association of Penal Law (1926–2004), Tuluza 2009.

Rypin M., Wina jako przesłanka odpowiedzialności przy stosowaniu administracyjnych kar pieniężnych [w:] Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Prace Członków i Przyjaciół na 5-lecie Koła Naukowego Prawa Administracyjnego na Uniwersytecie Warszawskim, (red.) Stankiewicz R., Warszawa 2011.

Szumiło-Kulczycka D., Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004.

Szydło M., Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, „Studia Prawnicze” 2003.

Wincenciak M., Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008.

Witkowski S., Definicja artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, zawarta w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych – wykładnia i ocena jej przydatności, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2015, nr 1.

Wojtyczek K., Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999.

Wróbel A., Odpowiedzialność administracyjna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (na przykładzie administracyjnych kar pieniężnych), „Europejski Przegląd Sądowy” 2014, nr 9.

Wyrzykowski M., Ziółkowski M., [w:] System prawa administracyjnego. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, (red.) Hauser R., Niewiadomski Z., Wróbel A., Warszawa 2012.

[1]  Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2212).

[2]  Zob. art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1063).

[3]  Okoliczność, że przedmiotem kontroli było masło ma znaczenie w kontekście poniżej przedstawionych zasad odpowiedzialności karno-administracyjnej. Niemniej zawarte w glosie uwagi odnoszą się nie tylko do orzeczeń NSA, w których karę wymierzono za wprowadzenie do obrotu masła. Mają one zastosowanie także we wszystkich tych sprawach, w których nie można innemu podmiotowi niż producentowi przypisać odpowiedzialności za wady występujące w artykule rolno-spożywczym. Ponadto ze względu na charakter tych nieprawidłowości nie można podmiotom zajmującym się handlem hurtowym lub detalicznym racjonalnie przypisać obowiązku kontrolowania posiadanych przez nich produktów w kontekście występowania tych wad.

[4]  Wymogi dotyczące jakości handlowej masła zostały zawarte w art. 78 oraz części VII załącznika nr VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudniach 2013 r., ustawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) 1234/2007 (Dz.U.UE L 347, 20 grudnia 2013, s. 671).

[5]  Więcej na temat pojęcia artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego zob. S. Witkowski, Definicja artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, zawarta w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych – wykładnia i ocena jej przydatności, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2015, nr 1.

[6]  Zob. wyrok NSA z 4 lipca 2012 r., II GSK 917/11.

[7]  Zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II GSK 1823/11.

[8]   Zob. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II GSK 2171/11.

[9]   Wyrok NSA z 4 lipca 2012 r., II GSK 917/11.

[10] Zob. wyrok NSA z 4 lipca 2012 r., II GSK 917/11; wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II GSK 1823/11; wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II GSK 2171/11; orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., U. 7/93; wyrok TK z 9 października 2012 r., P 27/11; wyrok TK z 7 lipca 2009 r., K 13/08; wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., K 17/91, wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, wyrok TK z 14 czerwca 2004 r., SK 21/03, wyrok SN z 30 września 2011 r., III SK 10/11, wyrok SN z 5 listopada 2008 r., III SK 6/08.

[11] Zob. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 148–151, 177–182, 196; W. Radecki, Kilka uwag o zastępowaniu odpowiedzialności karnej odpowiedzialnością administracyjną [w:] Współczesne problemy nauk penalnych. Zagadnienia wybrane, (red.) M. Bojarski, Wrocław 1994, s. 14–15; M. Król-Bogomilska, Kary pieniężne w prawie antymonopolowym, Warszawa 2001, s. 254; M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, Studia Prawnicze z 2003, z. 4; A. Wróbel, Odpowiedzialność administracyjna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (na przykładzie administracyjnych kar pieniężnych), Europejski Przegląd Sądowy nr 9 z 2014; A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, Warszawa 2009, s. 28–58.

[12] Przykładem może być np. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134), gdzie na określenie występujących w ustawie trzech kolejnych działów użyto sformułowań „odpowiedzialność cywilna”, „odpowiedzialność karna” i „odpowiedzialność administracyjna”.

[13] Zob. M. Szydło, Charakter i struktura prawna…, op. cit., s. 130–135.

[14] Zob. orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., U. 7/93.

[15] Zob. M. Rypin, Wina jako przesłanka odpowiedzialności przy stosowaniu administracyjnych kar pieniężnych [w:] Kierunki rozwoju prawa administracyjnego. Prace Członków i Przyjaciół na 5-lecie Koła Naukowego Prawa Administracyjnego na Uniwersytecie Warszawskim, red. R. Stankiewicz, Warszawa 2011, s. 186–206.

[16] Zob. wyrok TK z 9 października 2012 r., P 27/11.

[17] Zob. zdanie odrębne sędziego TK W. Hermelińskiego do wyroku TK z 7 lipca 2009 r., K 13/08. Zob. także A. Wróbel, Odpowiedzialność administracyjna…, op. cit., s. 34–35, gdzie autor stoi na stanowisku, że w procesie kwalifikacji danej kary jako administracyjną lub karną należy wziąć nie tylko stanowisko ustawodawcy, ale ogół czynników charakteryzujący dany rodzaj odpowiedzialności.

[18] Zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013, s. 120.

[19] Zob. A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna…, op. cit., s. 45–46.

[20] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 63; J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, Ochrona środowiska, Wrocław 2005, s. 395–396.

[21] Zob. wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., K 17/91, wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, wyrok TK z 14 czerwca 2004 r., SK 21/03, wyrok SN z 30 września 2011 r., III SK 10/11, wyrok SN z 5 listopada 2008 r., III SK 6/08, oraz glosowane wyroki NSA.

[22] Zob. wyrok SN z 21 kwietnia 2011 r., III SK 45/10.

[23] Zob. wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04.

[24] Zob. E. Kruk, Sankcja…, op. cit., s. 118, J. Jendrośka, Kary administracyjne [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, (red.) R. Mastalski, Wrocław 2001, s. 44.

[25] Zob. wyrok TK z 7 lipca 2009 r., K 13/08.

[26] L. Klat-Wiertelecka, Sankcja egzekucyjna w administracji a kara administracyjna [w:] Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, (red.) M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 70–71.

[27] Zob. orzeczenie TK z 1 marca 1994 r., U 7/93, wyrok TK z 1 lipca 2014 r., SK 6/12. Podobnie M. Szydło, Charakter i struktura prawna…, op. cit., s. 143–144.

[28] Zob. wyrok TK z 4 lipca 2002 r., P 12/01. Podobnie zob. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne…, op. cit., s. 196; M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 228.

[29] Zob. M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski [w:] System prawa administracyjnego. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 371.

[30] Zob. wyrok SN z 30 września 2011 r., III SK 10/11.

[31] Zob. orzeczenie ETPCz z 24 września 1997 r., sprawa Garyfallou ABBE p. Grecji.

[32] Zob. wyrok SN z 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10.

[33] Zob. wyrok SN z 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10. Podobnie W. Hermeliński, Sankcja administracyjna: represja czy dyscyplinowanie? [w:] Jedność norm i wartości. Zbiór studiów dedykowanych Profesor Marii Gintowt-Jankowicz, (red.) W. Federczyk, Warszawa 2014, s. 66–67.

[34] Zob. wyrok SN z 30 września 2011 r., III SK 10/11.

[35] Zob. wyrok SN z 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10.

[36] Zob. wyrok SN z 4 listopada 2010 r., III SK 21/10.

[37] Zob. orzeczenie ETPCz z 21 lutego 1984 r., sprawa Öztürk p. Niemcom.

[38] Zob. orzeczenie ETPCz z 8 czerwca 1976 r. sprawa Engel i inni p. Holandii.

[39] Zob. orzeczenie ETPCz z 24 września 1997 r., sprawa Garyfallou ABBE p. Grecji. Więcej na ten temat zob. też Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1–18, (red.) L. Garlicki, Warszawa 2010, s. 281–287.

[40] Zob. orzeczenie ETPCz z 24 lutego 1994 r., sprawa Bendenoun p. Francji.

[41] Zob. orzeczenie ETPCz z 27 lutego 1992 r., sprawa Societe Stenuit p. Francji.

[42] Zob. orzeczenie ETPCz z 23 października 1995 r., sprawa Schmautzer p. Austrii.

[43] Zob. wyrok TSUE z 13 listopada 2014 r., C-443/13. Stanowisko TSUE w tym zakresie uważam za słuszne, gdyż wady mikrobiologiczne mogą być wywołane nie tylko przez producentów – przykładem może być powtórne zamrożenie rozmrożonych lodów przez detalistę.

[44] Zob. wyrok TSUE z 23 listopada 2006 r., C-315/05. Warto jednakże przestudiować wypowiedź rzecznika generalnego w sprawie, która podkreśliła, że przypisy unijne nie sprzeciwiają się odpowiedzialności za jakość środków spożywczych także innych niż producent osób, pod warunkiem, że osoby te mają możliwość skontrolowania prawdziwości danych zawartych na etykiecie.

[45] Oznacza to, że środki karne przyjęte w ustawodawstwie krajowym nie powinny wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok TSUE z 9 marca 2010 r. w połączonych sprawach C-379/08 i C-380/08).

[46] Zob. wyrok TSUE z 13 listopada 2014 r., C-443/13.

[47] Zob. wyrok TSUE z 9 lutego 2012 r., C-2010/10, w którym sąd ten uznał ze niezgodną z zasadą proporcjonalności ryczałtową karę opiewającą na 100 000 HUF, niezależnie od charakteru deliktu.

[48] C-315/05.

[49] Komentując ten wyrok należy wziąć pod uwagę opinię rzecznika generalnego wyrażoną w tej sprawie, która podkreśliła, że przypisy unijne nie sprzeciwiają się odpowiedzialności za jakość środków spożywczych także innych niż producent osób, pod warunkiem, że osoby te mają możliwość skontrolowania prawdziwości danych zawartych na etykiecie. Konsekwentnie z omawianego wyroku płynie wniosek, że odpowiedzialność dystrybutorów i detalistów za nieprawidłowości produktu wywołane przez producenta jest dopuszczalna. Dopuszczalna nie oznacza absolutna i nie podlegająca żadnym ograniczeniom – tego w wyroku TSUE już nie ma. Na ten temat TSUE się w ogóle nie wypowiedział, a wręcz z opinii rzecznika generalnego wynika coś zupełnie innego. Poza tym trzeba mieć na uwadze, że dystrybutorem w postępowaniu przez ETS była duża, międzynarodowa sieć handlowa, posiadająca niewątpliwie duże możliwości weryfikacji prawdziwości danych zawartych na etykiecie, co też mogło wpłynąć na tok rozumowania sędziów z TSUE.

[50] Zob. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne…, op. cit., s. 73.

[51] Zob. Resolutions of the Congresses of the International Association of Penal Law (1926–2004), Tuluza 2009, s. 130–131.

[52] Więcej zob. A. Michór, O charakterze odpowiedzialności administracyjnej, Acta Universitatis Wratislaviensis, Przegląd Prawa i Administracji, t. LX z 2004, s. 224.

[53] Zob. zdanie odrębne sędziego TK W. Hermelińskiego do wyroku TK z 7 lipca 2009 r., K 13/08, w którym stwierdził on, że uznanie danego przepisu jako zawierającego sankcję administracyjną nie powinno być ograniczone tylko do badania intencji ustawodawcy wprowadzającego ten przepis, ale powinno także uwzględniać charakter tego przepisu. Podobnie w doktrynie kwestia kwalifikacji danej sankcji jako karnej czy administracyjnej jest sporna (zob. A. Wróbel, Odpowiedzialność administracyjna…, op. cit., s. 33–34).

[54] Zob. szczególnie art. 97 ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2017 r., poz. 149), który będąc przepisem karnym brzmi: „Kto produkuje lub wprowadza do obrotu środek spożywczy zepsuty lub zafałszowany”.

[55] Ukształtowanie sankcji zawartej w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jako sankcji administracyjnej w przeciwieństwie do tej zawartej we wcześniej wprowadzonym art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wpisuje się w ogólny trend zastępowania sankcji karnych sankcjami administracyjnymi, co jest podnoszone w doktrynie jako argument przemawiający za zbliżeniem zasad odpowiedzialności administracyjnej do tych, na których oparta jest odpowiedzialność karna (zob. A. Wróbel, Odpowiedzialność administracyjna…, op. cit., s. 34). Sygnalizuje się także, że chęć usprawnienia działań administracji poprzez przyznanie im możliwości wymierzania kar nie może odbywać się kosztem eliminacji minimalnych standardów prawnych obowiązujących w sprawach karnych (zob. M. Król-Bogomilska, Kary pieniężne…, op. cit., s. 20).

[56] Odmiennie rozumuje TK, który w wyroku z 14 października 2009 r., Kp 4/09 wydanym w pełnym składzie uznał, że wprowadzenie przez ustawodawcę odpowiedzialności administracyjnoprawnej, opartej na zasadzie obiektywnej odpowiedzialności nie zwalnia z konieczności oceny, czy przewidziana prawem dolegliwości nie ma charakteru sankcji karnej. Zob. też M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski [w:] System prawa administracyjnego…, op. cit., s. 370–371, gdzie autorzy proponują test służący ustaleniu, czy dana sankcja ma charakter administracyjny czy karny. Zob. dodatkowo argument podniesiony w przypisie 63 poniżej.

[57] Zob. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne…, op. cit., s. 216.

[58] Zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej produktów rolno-spożywczych dolna granica kary wynosi 1000 zł. natomiast górna 10% przychodu ukaranego. Porównanie tych wartości z ceną kostki masła (kilka złotych), które było w omawianych postępowaniach zakwestionowane trzeba dojść do wniosku, że są to wartości skrajnie różne.

[59] Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, że na gruncie innego przepisu tj. art. 88 i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134) NSA dostrzegł konieczność badania istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby a popełnionym deliktem – zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 488/08, wyrok NSA z 11 marca 2009 r., II OSK 329/09. Dla przyjęcia odpowiedzialności posiadacza za zniszczenie czy wycięcie drzew i krzewów przez osobę trzecią wystarczyło NSA, że posiadacz nieruchomości wiedział o tym i na to się godził (a contrario trzeba założyć, że brak wiedzy i świadomości skutkowałby brakiem możliwości ukarania posiadacza nieruchomości – mój dodatek). Przy czym nie musiało to być wyraźne przyzwolenie posiadacza nieruchomości na usunięcie drzew i krzewów czy wręcz nakazanie ich wycinki, ale wystarczyło, że posiadacz przewidywał taką możliwość i na nią się godził (zob. wyrok NSA z dn. 11 marca 2009 r., sygn. II OSK 329/08). W innym wyroku zostało zasygnalizowane, że wyłączenie odpowiedzialności może nastąpić tylko wówczas, gdy wycinka czy usunięcie drzew i krzewów nastąpiło bez jego wiedzy i zgody (zob. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 568/10).

[60] Racjonalne wydaje się przyjęcie, że wyroby pochodzące z jednej partii produkcyjnej powinny charakteryzować się tymi samymi cechami.

[61] Zob. decyzja Prezesa UOKiK nr 1/13/2010, gdzie na kontrolowanego nałożonego obowiązek zwrotu kosztów badań laboratoryjnych masła w wysokości 643,28 zł. oraz decyzja Prezesa UOKiK nr 1/58/2010, gdzie na kontrolowanego nałożono obowiązek zwrotu kosztów badań laboratoryjnych masła w wysokości 706,02 zł. (obydwie decyzje dostępne w bazie decyzji Prezesa UOKiK na stronie internetowej: www.uokik.gov.pl).

[62] Przekazanie musi odbyć się przy zachowaniu specjalnych warunków, aby nie doprowadzić do uszkodzenia próbki. Okoliczność ta niewątpliwie podwyższa koszty przekazania.

[63] Do takiego wniosku uprawnia lektura decyzji Prezesa UOKiK, o których mowa w przypisie nr 63. Podane są w nich daty pobrania próbki oraz data sprawozdania z badań laboratoryjnych. Okres pomiędzy nimi nie przekracza 10 dni.

[64] Zob. Masło (27 października 2014), https://www.osmradomsko.pl/product/list/cate­gory_id/21; Masło (27 października 2014), https://www.kesem.com.pl/pl,page,ma­slo,5,20.html.

[65] Na konieczność zracjonalizowania orzecznictwa tj. uwzględnienia obiektywnych okoliczności rynkowych wskazuje chociażby stanowisko sądów dotyczące wykładni art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r., poz. 798), które dopuszcza możliwość niestwierdzenia nadużycia pozycji dominującej w sytuacji, gdy istnieją obiektywne przesłanki natury ekonomicznej, czy technicznej usprawiedliwiające działanie przedsiębiorstwa posiadającego pozycję dominującą (zob. wyrok SN z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, z 16 października 2008 r., III SK 2/08, wyrok SPI z 30 stycznia 2007 r., T-340/03 (France Télécom p. Komisji Wspólnot Europejskich)).

[66] O konieczności spełnienia przez kary administracyjne zasady proporcjonalności – zob. wyrok TK z 27 kwietnia 1998 r., P 7/98.

[67] Zob. M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski [w:] System prawa administracyjnego…, op. cit., s. 364.

[68] Zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 150. Zob. też wyrok TK z 31 stycznia 2013 r., K 14/11, orzeczenie TK z 28 maja 1997 r., K 26/96 wydane w pełnym składzie, orzeczenie TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94.

[69] Skutek ten świadczy o impotencji państwa, które de facto przerzuca swoje zadanie w zakresie egzekwowania przestrzegania prawa na podmioty prywatne. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na ograniczoną skuteczność powyższego mechanizmu. Dochodzenie odszkodowania na zasadzie regresu jest bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe w przypadku małych przedsiębiorców ze względu na koszty obsługi prawnej, które mogą po prostu przewyższać wysokość nałożonej kary. Dodatkowo można wskazać na inny negatywny skutek omawianego rozumowania – w przypadku, gdy kara zostanie nałożona na dużego przedsiębiorcę jej wysokość może osiągnąć znaczny rozmiar, ze względu na jego przychód. Podjęte następnie przez tego przedsiębiorcę działania w celu uzyskania finansowej rekompensaty od małego producenta mogą skończyć się bankructwem tego ostatniego.

[70] Na marginesie powyższego argumentu trzeba zwrócić uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze o istocie kary jako sankcji administracyjnej decyduje jej prewencyjny charakter (Zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., P 90/08, wyrok TK z 22 września 2009 r., SK 3/08. Podobnie M. Szydło, Charakter i struktura prawna…, op. cit., s. 147). Omówiony powyżej mechanizm karania podmiotów, które nie są w stanie podjąć racjonalnych działań w kierunku uniknięcia sankcji powoduje, że odpada prewencyjny charakter przedmiotowej kary, co stawia pod poważnym znakiem zapytania dokonaną przez NSA jej kwalifikację jako kary administracyjnej.

[71] Więcej na temat testu proporcjonalności zob. wyrok ETS z 13 listopada 1990 r., C-331/88 oraz D. Chalmers, European Union law: text and materials, Cambridge, s. 448.

[72] Dz.U.UE.L.02.31.1 ze zm.