Reflections on the need for the reform of the public information
The present article focuses on selected key issues that concern the public information law in the context of the regulations on the access to public information and on the re-use of public sector information. In particular, the terms “processed public information” and “particularly legitimate public interest” are analyzed.
Keywords: public information law, access to public information, re-use of public sector information, public interest, particularly legitimate public interest
Słowa kluczowe: prawo informacji publicznej, dostęp do informacji publicznej, ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, interes publiczny, szczególnie uzasadniony interes publiczny
I. Wstęp
Zagadnienia dotyczące informacji publicznej są źródłem wielu problemów teoretycznych i praktycznych. Zarówno samo pojęcie „informacja publiczna”, jak i funkcjonowanie dostępu do niej są przedmiotem wielu wyroków sądowych, wypowiedzi doktryny, jak i porad praktycznych zamieszczanych w Internecie. Stosowanie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej[1] (dalej: u.d.i.p.) w praktyce opiera się nie tyle na jej tekście, ile na bardzo rozbudowanym orzecznictwie i literaturze przedmiotu (zarówno o charakterze naukowym, jak i popularyzatorskim).
Ustawa z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego[2] uwzględniła wiele postulatów doktryny[3], unikając części mankamentów u.d.i.p., zwłaszcza w zakresie trybu rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji. Jednak trafne rozwiązania zawarte w u.p.w.i.s.p. nie zostały recypowane do u.d.i.p.; uchylono jedynie jej przepisy normujące ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Tym samym reforma prawa informacji publicznej pozostaje niedokończona.
W szczególności brakuje ustawowej definicji zasadniczych kategorii informacji publicznych: informacji prostej, przekształconej oraz przetworzonej. Tymczasem została dodana nowa kategoria – informacja sektora publicznego, w podziale na informację prostą i przetworzoną. Pojęcia „informacja publiczna” i „informacja sektora publicznego” częściowo na siebie zachodzą, a rozróżnienie poszczególnych ich kategorii wynika nie tyle z lakonicznych przepisów ustawy, ile z narosłej judykatury i wypowiedzi doktryny.
Są to typowe pojęcia niedookreślone. Wypracowane ich rozumienie w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, nawet niebudzące wątpliwości wśród specjalistów i znawców tematu, nie oznacza znajomości i akceptacji takich autorskich definicji wśród interesariuszy, zarówno wnioskodawców, jak i podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji. W efekcie częste są spory, w tym sądowoadministracyjne, co do zakresu i obowiązku udzielenia informacji. Wówczas wnioskujący w praktyce nie uzyskują dostępu do bieżącej i aktualnej informacji. Sam wyrok sądu administracyjnego, wydawany zresztą zwykle po dłuższym czasie, nie oznacza jeszcze udzielenia informacji, zwłaszcza że nie zawsze zapada orzeczenie uwzględniające skargę.
Niniejszy artykuł dotyczy wybranych praktycznych aspektów dostępu do informacji publicznej i informacji sektora publicznego, budzących zdaniem autora największe wątpliwości, zwłaszcza przetworzonej informacji publicznej/sektora publicznego.
II. Chaos definicyjny
Na gruncie u.d.i.p. możliwe jest wyróżnienie trzech kategorii informacji: prostej, przekształconej oraz przetworzonej, a na gruncie u.p.w.i.s.p. – dwóch kategorii informacji: prostej oraz przetworzonej (występuje też pojęcie „tworzenie informacji”). Granice między tymi pojęciami nie są ostre, a same pojęcia nie są ustawowo zdefiniowane. Nie jest jasne, jakich operacji na informacji publicznej/sektora publicznego można oczekiwać od podmiotu zobowiązanego w zwykłym toku udostępniania informacji.
Za informację prostą można uznać taką, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu. Można zgodzić się z tezą, że informatyzacja sprzyja poszerzeniu zakresu informacji prostych, przez istnienie BIP i centralnych repozytoriów informacji. Przetworzenie informacji polega na dodaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią. W szczególności nie stanowi przetworzenia informacji ani anonimizacja danych (jest to tylko przekształcenie informacji), ani sięganie przez podmiot zobowiązany do materiałów archiwalnych[4].
Pojęcie informacji przetworzonej pojawia się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W literaturze i w orzecznictwie nie ma pełnej zgodności co do zakresu tego pojęcia ani warunków udzielania takiej informacji. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast art. 10 ust. 2 u.p.w.i.s.p. dotyczy tworzenia lub przetwarzania informacji. Przepis ten zwalnia podmioty zobowiązane z obowiązku tworzenia informacji sektora publicznego, ich przetwarzania w sposób lub w formie wskazanych we wniosku o ponowne wykorzystywanie oraz sporządzania z nich wyciągów, jeśli spowoduje to konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Podobną treść miał art. 23f ust. 2 u.d.i.p. (uchylony 16 czerwca 2016 r.), odnoszący się do przetworzenia informacji publicznej. Rozbieżności w praktyce stosowania prawa budzi nadmiar niedookreślonych terminów, takich jak klauzula generalna „interes publiczny”, zwrot ocenny „szczególna istotność” czy niezdefiniowane ustawowo pojęcia „przetworzenie” lub „przekształcenie”. Trudności sprawia zwłaszcza odróżnienie prostej informacji publicznej, do której dostęp nie zależy od wykazania interesu faktycznego lub prawnego, od informacji przetworzonej, której uzyskanie wymaga istnienia szczególnego interesu publicznego. Taka sytuacja prowadzi do nadużyć w sferze dostępu do informacji tak po stronie podmiotów jej udzielających, jak i wnioskodawców. Niejednoznaczność rodzi konieczność wykładni, a nawet ugruntowana wykładnia nie przekłada się na powszechną jej znajomość, zwłaszcza u osób ubiegających się o dostęp do informacji.
III. Dostęp do informacji publicznej a ponowne
wykorzystywanie informacji sektora publicznego
Dostęp do informacji publicznej, określony w u.d.i.p., wynika z zasady jawności życia publicznego, wyrażonej w art. 61 Konstytucji RP[5]. Warto zauważyć, że o ile pozyskiwanie informacji stanowi tzw. wolność osobistą człowieka (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP), o tyle uzyskiwanie informacji o życiu publicznym jest politycznym prawem obywatela. Natomiast prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (sektora publicznego) – o gospodarczym i społecznym charakterze – wynika nie z Konstytucji RP, lecz z dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, zmienionej dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2013 r. Niemniej ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania. Znaczenie ponownego wykorzystywania informacji polega na przyczynieniu się do wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy, ale także dla transparentności funkcjonowania administracji publicznej. Komisja Europejska w ocenie skutków zmiany dyrektywy 2003/98/WE wskazała, że ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oznacza wszelkie twórcze wykorzystywanie danych, np. przez zwiększenie wartości danych, łączenie danych z różnych źródeł w celu wytworzenia pożądanego rezultatu i rozwijanie aplikacji, zarówno w celach komercyjnych, jak i niekomercyjnych. Podczas gdy podmioty publiczne są twórcami i dostawcami oryginalnego materiału, sektor prywatny odgrywa istotną rolę jako uczestnik i pośrednik procesu przetwarzania informacji między źródłem informacji (podmiot publiczny) a końcowym użytkownikiem. Dyrektywę przyjęto na podstawie art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 95 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), gdyż jej przedmiotem jest swobodny przepływ usług i właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Celem dyrektywy jest zapewnienie warunków, które maksymalnie zwiększą korzyści z ponownego wykorzystywania zasobów danych publicznych w Europie. Zarówno podstawa prawna, jak i cele dyrektywy akcentują gospodarczy charakter regulacji[6].
Dostęp do informacji publicznej, jak i wykorzystywanie informacji sektora publicznego można postrzegać zarówno z perspektywy interesu publicznego, jak i prywatnego. Interes oznacza stan lub przedmiot, który jest dla danego podmiotu wartościowy, korzystny lub przez niego pożądany. Podstawą interesu może być określona wartość, potrzeba czy cel, do którego się dąży. Istnieje wiele koncepcji „interesu publicznego”, ale zwykle określa się go w relacji do interesu indywidualnego (prywatnego). W tym kontekście można wyróżnić trzy ujęcia (teorie) interesu publicznego: teorię nadrzędności interesu publicznego nad prywatnym, teorię wspólnego interesu jako sumowania interesów indywidualnych z jednoczesnym uwzględnieniem interesów mniejszości oraz teorię jedności, zakładającą rywalizację konkurencyjnych interesów, bazujących jednak na wspólnych wartościach, uznawanych w społeczeństwie[7]. Przyjmuje się, że interes publiczny to interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie tylko suma interesów indywidualnych. Stwierdzenie, że coś jest „w interesie indywidualnym” bądź „w interesie ogółu”, oznacza, że określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. „Interes indywidualny” jest więc relacją pomiędzy danym stanem obiektywnym a jego oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, a „interes ogółu” – relacją między stanem obiektywnym a jego oceną z punktu widzenia korzyści, jaką ten stan przynosi lub może przynieść ogółowi[8]. W praktyce udzielania informacji przetworzonej przyznaje się prymat interesowi publicznemu. Pojmuje się go jako interes odnoszący się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korzyści z upublicznienia informacji powinny być większe niż nakład środków osobowych, rzeczowych i czasu organu na jej przetworzenie. Istnienie takich korzyści powinno być co najmniej przekonująco uprawdopodobnione[9].
Zgodnie zaś z art. 2 u.p.w.i.s.p. ponowne wykorzystywanie oznacza wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (użytkowników) informacji sektora publicznego w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona (ust. 2). Natomiast informacja sektora publicznego to każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będąca w posiadaniu tzw. podmiotów zobowiązanych, o których mowa w art. 3 (ust. 1). Są to zasadniczo jednostki sektora finansów publicznych, osoby prawne i jednostki organizacyjne państwowe lub samorządu terytorialnego oraz jednostki i osoby kontrolowane (nadzorowane) przez te podmioty. Jak wskazał NSA w wyroku z 16 kwietnia 2019 r. (I OSK 1719/17), w świetle art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. przedmiotem unormowań ustawy są informacje sektora publicznego wytworzone „dla celu publicznego”, tylko bowiem w takiej sytuacji można dokonywać oceny, czy cel komercyjny lub niekomercyjny przyświecający użytkownikowi jest „inny niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona”.
Kwalifikowanym rodzajem informacji sektora publicznego jest informacja publiczna. Katalog podmiotów, zobligowanych do jej udzielania, określony w art. 4 u.d.i.p., jest szerszy niż podany w art. 3 u.p.w.i.s.p. Obejmuje on nie tylko władze publiczne oraz jednostki organizacyjne i osoby prawne państwowe i samorządu terytorialnego i jednostki przez te podmioty kontrolowane, lecz także samorządy gospodarcze i zawodowe, reprezentatywne organizacje związkowe i organizacje pracodawców, partie polityczne oraz osoby lub jednostki organizacyjne, wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym.
IV. Informacja przetworzona – zarys problemu
Zakwalifikowanie informacji jako przetworzonej zależy w istocie od oceny, czy jej przygotowanie było na tyle skomplikowane, że – biorąc pod uwagę wniosek i narzędzia, którymi dysponuje podmiot zobowiązany – stanowiło przetworzenie informacji; czy też daną informację organ już posiadał, a jedynie nie wykorzystywał we wnioskowanej postaci. Zazwyczaj przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem może nastąpić na różne sposoby. Na przykład aby poinformować o liczbie decyzji odmownych wydanych przez organ w ciągu ostatnich trzech lat, można ręcznie wyselekcjonować i przeliczyć wszystkie takie decyzje. Jeśli jednak organ dysponuje elektronicznym rejestrem decyzji, to może istnieć możliwość wygenerowania z bazy tworzącej rejestr listy decyzji spełniających kryteria wniosku. Wówczas przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem nie wymagałoby dużo czasu ani nie byłoby pracochłonne. Opisany przykład obrazuje trudności w wytyczeniu granic między informacją prostą a przetworzoną. Wytyczenie takie nie jest możliwe w oderwaniu od narzędzi i sposobu zarządzania zbiorami danych przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji[10].
Na skalę problemów w zdefiniowaniu pojęcia informacji przetworzonej, a zarazem zainteresowania tą kwestią, wskazuje wielość wypowiedzi tak w doktrynie, jak i judykaturze. Co rok czy dwa lata pojawiają się kolejne podsumowania i analizy dotychczasowych rozważań doktryny i orzecznictwa w tej dziedzinie oraz propozycje zmian[11].
Podsumowanie orzecznictwa dotyczącego informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zawiera interesujący wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. (I OSK 1068/15). Zgodnie z nim informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:
„w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste” (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana „specjalnie” dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (np. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – „ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej” (wyroki NSA z 5 września 2013 r., I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); „proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego” (wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); „jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony »porządku publicznego« (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji” (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);
„może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego” (wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14 oraz z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);
„nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona” (np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – „informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (…); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej” (np. wyroki NSA z 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z 21 września 2012 r., I OSK 1477/12; z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11; z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).
Ten obszerny i szczegółowy wykaz cech informacji publicznej przetworzonej wypracowany został przez sądy w dużej mierze już po wejściu w życie art. 23f u.d.i.p. (29 grudnia 2011 r.), kiedy to zapadła większość tych orzeczeń. Przepis ten zwalniał podmioty zobowiązane z obowiązku opracowywania, w szczególności przetworzenia, informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania oraz dostarczania z nich wyciągów, jeśli spowoduje to konieczność podjęcia nieproporcjonalnych działań przekraczających proste czynności. Po wejściu w życie art. 10 ust. 2 u.p.w.i.s.p. zwolnienie to dotyczy informacji sektora publicznego, która jest pojęciem szerszym niż informacja publiczna, niemniej – z formalnego punktu widzenia – zwolnienie to zarówno pod rządem u.d.i.p., jak i u.p.w.i.s.p. miało zastosowanie tylko w przypadku wniosków o ponowne wykorzystanie informacji publicznej (obecnie sektora publicznego), nie zaś wniosków o udzielenie informacji publicznej. Powołane wyroki, choć ich argumentacja może się kojarzyć z zasadami ponownego wykorzystywania informacji, dotyczą jednak przepisów u.d.i.p., nie u.p.w.i.s.p.
Analiza orzecznictwa wskazuje na dążenie do ograniczenia zakresu udzielanej informacji publicznej, tak aby jej udostępnianie nie obciążało nadmiernie administracji publicznej. Wydaje się natomiast, że mniejszą wagę w orzecznictwie przywiązuje się do określenia standardów udzielania informacji w ujęciu pozytywnym, tak aby organy miały jasność co do ciążących na nich obowiązków. Zarazem przeciętny wnioskodawca, niespecjalizujący się w problematyce informacji publicznej, z reguły nie jest świadom istnienia tak szerokiej judykatury w tym zakresie; podmioty udzielające informacji również nie zawsze się w niej orientują. W oparciu o sam tekst u.d.i.p. w istocie nie sposób uzmysłowić sobie, jak w praktyce rozumiana jest informacja przetworzona. Można przypuszczać, że spora część wniosków o udzielenie informacji publicznej formułowana jest bez świadomości, że dana informacja może być traktowana jako przetworzona. W efekcie często dochodzi do długotrwałych sporów o to, czy konkretna informacja powinna podlegać udostępnieniu i na jakiej zasadzie (informacja prosta, przekształcona czy przetworzona).
Dostęp do informacji przetworzonej uwarunkowany jest wystąpieniem szczególnie ważnego interesu publicznego. W doktrynie wskazuje się, że o istnieniu takiego interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej[12]. Na ocenę, czy interes taki istnieje, ma wpływ charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji przetworzonej, zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji z pożytkiem dla dobra wspólnego. Osoby publiczne, np. radny czy poseł, w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji w celu usprawnienia funkcjonowania organów publicznych. Zarazem NSA w wyroku I OSK57/09 z 16 czerwca 2009 r. wskazał, iż gdyby ustawodawca chciał ograniczyć prawo dostępu do informacji przetworzonej tylko do osób pełniących funkcje publiczne, nie wprowadzałby kryterium interesu publicznego. Orzecznictwo nie dopuszcza jednak odmowy udostępnienia informacji przetworzonej jedynie na tej podstawie, że we wniosku nie wykazano istnienia szczególnego interesu publicznego. Podmiot zobowiązany ma obowiązek samodzielnego zbadania istnienia tej przesłanki ustawowej, koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Jeśli organ, rozpoznając wniosek o dostęp do informacji, ocenił, że ma ona charakter informacji przetworzonej, powinien o tym powiadomić stronę i wezwać ją do podania powodów, dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z wyroku NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12, dopiero jeżeli wnioskodawca po wezwaniu nie wykaże istnienia takiego interesu, podmiot zobowiązany powinien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji.
V. Konstytucyjność przepisów
o przetworzeniu informacji publicznej
Należy zauważyć, że przepisy u.d.i.p. są o wiele częściej przedmiotem sporów sądowych niż u.p.w.i.s.p. Można przypuszczać, że wnioski o informacje przeważnie składane są w trybie przepisów u.d.i.p., rzadko zaś w trybie u.p.w.i.s.p. Przepisy u.d.i.p. były też przedmiotem już czterech skarg konstytucyjnych, co jest dużą liczbą jak na tak krótką ustawę. W szczególności w skardze konstytucyjnej z 21 maja 2014 r. zakwestionowano zgodność z Konstytucją RP art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wskazując, że przesłanka „szczególnej istotności dla interesu publicznego” ogranicza podmiotowo dostęp do informacji publicznej przetworzonej, gdyż pozwala na uzyskanie takiej informacji jedynie obywatelom mającym wpływ na funkcjonowanie organów władzy publicznej, pozbawiając tego uprawnienia pozostałych obywateli. W ocenie skarżącego przepis ten był niezgodny z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, statuującym prawo do uzyskiwania informacji publicznej przez każdego obywatela, a ponadto narusza konstytucyjny zakaz ingerencji w istotę tego prawa (art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Skarżący podniósł, że zawarte w zaskarżonym przepisie zobowiązanie wnioskodawców do wykazania, że otrzymanie informacji przetworzonej jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym, powoduje podmiotowe ograniczenie dostępu do takiej informacji publicznej. Jest to niezgodne z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza jedynie przedmiotowe ograniczenia prawa do informacji publicznej. Kwestionowane unormowanie prowadzi do naruszenia istoty konstytucyjnego prawa do informacji, ponieważ pozbawia go podstawowego elementu, jakim jest powszechność prawa do informacji. Wprowadzenie konieczności realnej możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu de facto uniemożliwia większości obywateli uzyskanie informacji publicznej. Istota prawa do informacji publicznej nie zakłada zaś żadnego nakazu wykorzystania tej informacji w celu usprawnienia działalności organów władzy publicznej. Skarżący wykazywał też, że powyższe ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie spełnia kryteriów niezbędności osiągnięcia założonego celu, konieczności ani proporcjonalności sensu stricto.
Symptomatyczna była rozbieżność stanowisk instytucji państwowych wypowiadających się w tej sprawie. Rzecznik Praw Obywatelskich przychylił się do skargi i wniósł o stwierdzenie, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., rozumiany w ten sposób, że przyznaje prawo do uzyskania informacji przetworzonej tylko tym obywatelom, którzy wykażą, iż są w stanie wykorzystać tę informację w interesie publicznym, jest niezgodny z art. 61 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (pismo z 16 stycznia 2015 r.). Odmienny był natomiast pogląd Prokuratora Generalnego, w którego ocenie powołany przepis u.d.i.p. jest zgodny z art. 61 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP (pismo z 7 stycznia 2015 r.). Marszałek Sejmu uznał zaś, że precyzyjne określenie treści normy, wobec której skarżący formułuje zarzut niekonstytucyjności, nastręcza trudności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ugruntowało się rozumienie normy w kształcie sugerowanym przez skarżącego; a z pewnością nie ma ono charakteru powszechnego, jednoznacznego i niewątpliwego. W procesie wykładni wyrażenia niedookreślonego, jakim jest „szczególny interes publiczny”, sądy odwołują się do różnych argumentów, zarówno dotyczących treści informacji, jak i charakteru osoby składającej wniosek. Nie sposób jednak przyjąć, że kwestionowana przez skarżącego interpretacja uzależnia dostęp do informacji przetworzonej od charakteru podmiotu o nią wnoszącego, m.in. od pełnienia przezeń funkcji publicznych.
Skargę tę Trybunał Konstytucyjny rozpoznał dopiero po czterech i pół roku, w wyroku 5/A/2019 z 18 grudnia 2018 r. (SK 27/14), i orzekł, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, jest zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał oparł się w szerokim zakresie na orzecznictwie NSA, głównie z lat 2011–2015, oraz na jednym z komentarzy do u.d.i.p.[13]
Wskazano m.in., że NSA wielokrotnie podkreślał, że kryterium „szczególnej istotności dla interesu publicznego” jest nieostre i musi być rozpatrywane przez pryzmat każdej konkretnej sprawy (wyrok z 16 stycznia 2000 r., III SA 2302/00). Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Przy czym każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie „szczególnie istotne” musi charakteryzować się dodatkową – wyjątkową – kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu (wyroki z 6 lutego 2015 r., I OSK 583/14, i w tym samym duchu z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok z 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie „ponadindywidualnym” nie jest samoistnie wystarczające do przyjęcia „szczególnej istotności dla interesu publicznego” takiego działania.
Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten, kto jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w sposób niedostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe „niekwalifikowane” realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (wyroki z: 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10; 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Są to podmioty, które w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu realizacji szczególnego interesu publicznego, np. usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Do takich podmiotów można zaliczyć np. posła w komisji ustawodawczej Sejmu, radnego lub ministra, ale także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeśli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).
Podane wyliczenie nie stanowi zamkniętego katalogu (wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., I OSK 583/14). Inne podmioty również mogą wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, np. gdy występują w rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Z tego powodu TK uznał za nietrafne stanowisko skarżącego i Rzecznika Praw Obywatelskich, że rozumienie przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego” przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do „zwykłych” obywateli. Zdaniem TK taki zarzut mógłby zasługiwać na uwzględnienie, gdyby dostęp ogółu obywateli do powyższych funkcji czy ról był ograniczony. Jednak prawa wyborcze, prawo do nauki i badań naukowych czy prawo uczestnictwa w postępowaniach przed organami państwa przysługują każdemu, kto chce z nich skorzystać i spełnia wymagania określone w przepisach prawa.
Trybunał przytoczył następujące cechy informacji publicznej przetworzonej wynikające z orzecznictwa NSA: jest to informacja opracowana przez podmiot zobowiązany z użyciem dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy jest to informacja nowa (nieistniejąca przed złożeniem wniosku o jej udostępnienie), która zostanie przygotowana „specjalnie” dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Informacja publiczna przetworzona stanowi rezultat określonych działań dla jej przygotowania, a podstawą (uzasadnieniem) podjęcia takich działań – procesu przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia – jest przesłanka szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Trybunał przyznał, że ta przesłanka ogranicza dostęp do informacji publicznej.
Trybunał uznał zarazem, że zostały spełnione przesłanki określone w Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenie: może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3) oraz musi być ustanowione w ustawie i tylko wtedy, gdy jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3). Ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie TK wspomniane ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, jest adekwatnym i proporcjonalnym środkiem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu, a nałożony na obywatela ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nie jest nadmiernie dolegliwy. Ograniczenie to nie prowadzi też do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej.
Zdaniem Trybunału „nie można mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, nie jest absolutne”. Udostępnienie informacji przetworzonej poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. „Proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany na jej wytworzeniu, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego” (wyrok NSA z 9 października 2012 r., I OSK 1737/12). Ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej przetworzonej znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako „stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance »wolności i praw innych osób«, oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych”. Porządek publiczny i jego ochrona są zadaniami władzy publicznej (np. wyrok TK z 16 kwietnia 2002 r., SK 23/01). Ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby iluzoryczna, gdyby każde żądanie udostępnienia informacji angażowało organy do przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania ich podstawowych kompetencji i zadań. Prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej. Podczas oceny ustawowej przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego” należy też wziąć pod uwagę niemożliwość szybkiego i sprawnego realizowania kompetencji organów administracji publicznej w związku z koniecznością zaangażowania sił i środków w celu przygotowania informacji przetworzonej. „Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być zatem odczytywany jako instrument ochrony podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, lecz musi być rozumiany jako instrument ochrony praw i interesów prawnych podmiotów, których sprawy rozstrzygane są w ramach podstawowych kompetencji i zadań organów”. Tym samym w ocenie TK „brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa” (tak wyroki NSA z: 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Zarazem konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie zwalnia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. „Nierzadko sądy administracyjne nakazują udostępnić wnioskodawcy informację przetworzoną tylko z tego powodu, że organ w decyzji odmownej nie wykazał braku istnienia po stronie zainteresowanego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Przesłanka „szczególnej istotności dla interesu publicznego” nie prowadzi zatem do pozbawienia prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, a jedynie wskazuje na zakres ustawowego ograniczenia realizacji tego roszczenia. Ograniczenie to jest uzasadnione konstytucyjną przesłanką ochrony porządku publicznego. Nie godzi zatem w istotę prawa do informacji publicznej”.
Potwierdzona tym wyrokiem linia orzecznicza, ograniczająca dostęp do informacji przetworzonej, odeszła od założeń ustawodawcy. W uzasadnieniu do projektu u.d.i.p. wskazano bowiem, że taką informacją jest informacja w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w zakresie istotnym dla ogółu obywateli, tj. umożliwiającej ocenę i wnioskowanie[14]. Tym samym odwoływano się raczej do kategorii interesu społecznego jako interesu społeczeństwa. Tymczasem w orzecznictwie interes publiczny ujmowany jest jako zinstytucjonalizowany interes organu władzy publicznej (organu).
VI. Wewnętrzna organizacja sposobu udzielania informacji
Przy założeniu, że dostęp do informacji publicznej/sektora publicznego podlega ograniczeniu w zakresie, w jakim jej przygotowanie zgodnie z wnioskiem negatywnie oddziaływałoby na normalny tok pracy organu, istotnego znaczenia nabierają wypracowane standardy jakości i sprawności przygotowywania informacji, w tym przetworzonej. Tymczasem ani u.d.i.p., ani u.p.w.i.s.p. nie określają standardów wewnętrznej organizacji udostępniania informacji na wniosek. Przepisy u.d.i.p. i rozporządzenia wykonawcze bliżej normują jedynie zasady udostępniania informacji publicznej w BIP[15] oraz w Centralnym Repozytorium[16]. Niemniej to wewnętrzne procedury oraz narzędzia, którymi dysponuje organ w celu analizy własnych zasobów danych, mają kluczowe znaczenie dla efektywnego udostępniania informacji. Brakuje zaś powszechnie akceptowanych wyznaczników, dotyczących zarządzania procesami przygotowania i udostępniania informacji, zwłaszcza na wniosek. Analizowane orzecznictwo również nie daje wskazówek w tym zakresie[17]. W administracji publicznej sprawy związane z informacją publiczną przynależą przeważnie do rzeczników prasowych. Wynika to m.in. z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej[18] stanowiącego, że do rzecznika należy „współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej” w u.d.i.p. Niemniej główne zadanie rzeczników to prowadzenie szeroko rozumianej polityki informacyjnej, nie zaś udzielanie informacji publicznej/sektora publicznego na wniosek. Zrealizowany w latach 2013–2016 projekt badawczo-rozwojowy „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym” wskazał m.in. na potrzebę: polepszenia infrastruktury informacyjnej organów centralnych i skorelowanie ich obowiązków w tym zakresie z odpowiedzialnością za systemy teleinformatyczne i rejestry oraz modyfikacji zasad dostępu i wykorzystywania rejestrów publicznych w celu ochrony interesu publicznego i podmiotów danych[19].
Wypada zauważyć, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek, w tym przetworzonej, spoczywa w równym zakresie na władzy publicznej i na wybranych podmiotach prywatnych. W świetle art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji w przypadku samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa obejmuje dostęp do dokumentów. Rozszerzenie obowiązku informacyjnego także na informację przetworzoną jest zrozumiałe w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Budzi jednak wątpliwość nałożenie takich samych obowiązków także na jednostki prywatne (przedsiębiorcy, placówki oświatowe, organizacje nonprofit) tylko dotowane ze środków publicznych. Wszak art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obliguje wszystkie te podmioty do udostępniania informacji publicznej na wniosek[20]. Trafniejszy wydaje się art. 4 ust. 1 u.p.w.i.s.p., zwalniający z obowiązku udostępniania na wniosek takie podmioty jak instytucje kultury (z wyjątkiem publicznych muzeów, bibliotek i archiwów), telewizja i radio, szkoły i przedszkola czy szkoły wyższe. Tryb wnioskowy sprzyja uzyskiwaniu informacji sprecyzowanej zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Jest to istotne zwłaszcza przy informowaniu o szczegółowym sposobie realizacji zadań publicznych, które są bardzo zróżnicowane. Natomiast dane finansowe mogą być prezentowane w sposób zestandaryzowany, wynikający z zasad sprawozdawczości, określonych prawem bilansowym, budżetowym czy podatkowym. Tryb wnioskowy można więc tu skutecznie zastąpić publikowaniem w internecie (na stronie BIP).
VII. Konkluzje
Mimo upływu 23 lat od ustanowienia w Konstytucji RP i 19 lat obowiązywania u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej nadal nie funkcjonuje należycie i wymaga reformy. W szczególności dokonywane nowelizacje nie wprowadziły do ww. ustawy modyfikacji wynikających z ugruntowanego już orzecznictwa. Liczne spory sądowe powodują w praktyce znaczne ograniczenie faktycznego dostępu do informacji publicznej. Prawdopodobnie optymalnym rozwiązaniem tego problemu byłaby lepsza wewnętrzna organizacja sposobu udostępniania informacji. Wskazane wydają się też zmiany legislacyjne, ale liczyć się należy z tym, że ustawodawca stosunkowo rzadko uwzględnia postulaty doktryny przy nowelizacji prawa. Niemniej jednak polepszeniu faktycznego funkcjonowania dostępu do informacji publicznej może służyć ograniczenie – podobnie jak w u.p.w.i.s.p. – zakresu podmiotów zobowiązanych do udostępniania na wniosek informacji publicznych przekształconych i przetworzonych. Tryb wnioskowy, przydatny przy informowaniu o sposobie realizacji zadań publicznych, powinien dotyczyć głównie podmiotów pełniących władzę publiczną lub funkcje publiczne. Sektor prywatny zazwyczaj będzie mógł ujawniać dane o uzyskanym dofinansowaniu ze środków publicznych w postaci informacji prostej, bez potrzeby jej przekształcania lub przetwarzania.
Bardzo trudnym, ale koniecznym do realizacji zadaniem pozostaje zaś wprowadzenie rozwiązań ograniczających liczbę sporów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Wydaje się, że najłatwiej byłoby takie rozwiązania wdrożyć w administracji publicznej, choćby w drodze działań faktycznych o charakterze organizatorskim. Należałoby zwłaszcza jak najszerzej wykorzystywać w procesie udzielania informacji istniejącą infrastrukturę informacyjną państwa – publiczne rejestry i bazy danych – oraz usprawnić przekazywanie tzw. informacji prostych.
Bibliografia
Badura E. et al., Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w administracji, Ministerstwo Cyfryzacji 2016.
Cybulska R., Wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako forma realizacji uprawnienia do uzyskania informacji, „Humanum. Międzynarodowe Studia Społeczno-Humanistyczne” 2017, nr 26 (3).
Gołębiowska A., Zientarski B. (red.), Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w administracji, Kancelaria Senatu 2017.
Jaśkowska M., Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2012, nr 12/3.
Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016.
Kurek J., Definicja informacji przetworzonej. Postulaty de lege ferenda, „Przegląd Prawa Publicznego” 2016, nr 12.
Maciejewski M. (red.), Prawo do informacji publicznej. Efektywność regulacji i perspektywy jej rozwoju, Warszawa 2014.
Piskorz-Ryń A., Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2018.
Rozwiązania mogące stanowić podstawę do zmian przepisów regulujących zasady dostępu do informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania, ekspertyza prawna Instytutu Nauk Prawnych PAN dla Ministra Administracji i Cyfryzacji z 19 lipca 2013 r.
Szpor G. (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. I–XII, Warszawa 2013–2017.
Szustakiewicz P., Definicja informacji publicznej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, „Przegląd Prawa Publicznego” 2016, nr 10.
Szustakiewicz P. (red.), Dostęp do informacji publicznej, Warszawa 2019.
Orzecznictwo
Wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., I OSK 1068/15.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego 5/A/2019 z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14.
[1] Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, ze zm.
[2] Dz.U. z 2019 r., poz. 1446, dalej: u.p.w.i.s.p. Ustawa weszła w życie 16 czerwca 2016 r., uchylając art. 23a–23i u.d.i.p. dotyczące ponownego wykorzystywania informacji publicznych.
[3] Zob. ekspertyza prawna Instytutu Nauk Prawnych PAN dla Ministra Administracji i Cyfryzacji z 19 lipca 2013 r. pt. „Rozwiązania mogące stanowić podstawę do zmian przepisów regulujących zasady dostępu do informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania”.
[4] J. Kurek, Definicja informacji przetworzonej. Postulaty de lege ferenda, „Przegląd Prawa Publicznego” 2016, nr 12, s. 69.
[5] Szczegółowo dane stanowiące informację publiczną opisuje np. M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2012, nr 12/3, s. 59–78.
[6] Uzasadnienie do projektu u.p.w.i.s.p., druk sejmowy nr 161 z 16 grudnia 2015 r., s. 1–3.
[7] A. Żurawik, „Interes publiczny”, „interes społeczny” i „interes społecznie uzasadniony”. Próba dookreślenia pojęć, „Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny” 2013, z. 2, s. 59–64.
[8] J. Lang, Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98–100.
[9] J. Kurek, op. cit., s. 76–77.
[10] J. Kurek, op. cit., s. 66, 70. Zob. też wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. (I OSK 1798/10) co do ilości decyzji.
[11] Na przykład system LEX podaje 16 031 orzeczeń, 4 komentarze, w tym 1 praktyczny, 186 artykułów, 94 monografie i 64 glosy dotyczące u.d.i.p. i problematyki jawności (stan na 19 maja 2020 r.).
[12] J. Kurek, op. cit., s. 77–79.
[13] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Warszawa 2016, m.in. komentarz do art. 3.
[14] Druk sejmowy nr 2094 z 5 lipca 2000 r., s. 18.
[15] Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. nr 10, poz. 68).
[16] Rozporządzenia: Rady Ministrów z 12 marca 2014 r. w sprawie Centralnego Repozytorium Informacji Publicznej (Dz.U. poz. 361, ze zm.) oraz Ministra Cyfryzacji z 23 sierpnia 2018 r. w sprawie zasobu informacyjnego przeznaczonego do udostępniania w Centralnym Repozytorium Informacji Publicznej (Dz.U. poz. 1790).
[17] J. Kurek, op. cit., s. 73–75.
[18] Dz.U. nr 4, poz. 36.
[19] Projekt dotowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju; beneficjentem było konsorcjum z Uniwersytetem Kardynała S. Wyszyńskiego w Warszawie jako liderem. Zob. Jawność i jej ograniczenia, t. 12, G. Szpor (red.), Warszawa 2017. W szczególności w publikacji wskazano na istnienie ok. 270 rejestrów publicznych.
[20] Dodatkowo potwierdza to art. 4b pkt 3 ustawy z 23 kwietnia 2003 r. o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2020 r., poz. 2057), dodany 8 listopada 2015 r.