Testimony before parliamentary committees of inquiry regarding operational and intelligence activities: remarks in the context of the act
on the Polish Central Anticorruption Bureau

The article addresses the issue of the powers of parliamentary committees of inquiry to obtain classified information concerning operational and intelligence activities during the testimony of summoned individuals. An analysis of this issue makes it possible to determine the legal status of such committees in terms of their authority to access specific categories of information and serves as a basis for drawing both de lege lata and de lege ferenda conclusions.

Keywords: committee of inquiry, classified information, operational and intelligence activities, evidence

Słowa kluczowe: komisja śledcza,informacje niejawne, czynności operacyjno-rozpoznawcze, dowody

Wstęp

W ramach szeroko rozumianego pojęcia kontroli parlamentarnej Sejm Rzeczypospolitej Polskiej został uprawniony (wręcz obowiązany) do jej sprawowania nad działalnością innego z konstytucyjnych organów, to jest Rady Ministrów. Zakres tej kontroli, stosownie do treści art. 95 ust. 2 Konstytucji RP[1], określa ona sama, jak i określają ją przepisy rangi ustawowej. Formą tej kontroli są komisje śledcze. Zgodnie z art. 111 ust. 1 konstytucji Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy. Sprawą może być zarówno określone pojedyncze zdarzenie, jak i ciąg zdarzeń czy też zjawisko, którego zbadanie powinno mieścić się jednak w granicach zakreślonych przez art. 95 ust. 2 konstytucji. W kontekście pojęcia sprawy w doktrynie wskazuje się, że „utworzenie komisji powinno być traktowane jako ultima ratio, gdy inne uprawnione organy państwa nie są w stanie należycie wyjaśnić sprawy bądź gdy – z uwagi na charakter problematyki – nie ma takich organów”[2]. Z poglądem takim trudno jednak się zgodzić, mając na uwadze istnienie szeregu ograniczeń ustawowych (w tym zawartych w ustawach kompetencyjnych), które co do zasady pozwalają innym uprawnionym organom na zbadanie danej sprawy (przez możliwość zebrania bardziej obszernego materiału dowodowego) w szerszym zakresie, aniżeli wynika to z uprawnień komisji określonych w treści ustawy o sejmowej komisji śledczej[3]. Historycznie rzecz ujmując, sprawy będące przedmiotem prac dotychczasowych komisji śledczych były w swoim wydźwięku publicznym sprawami bulwersującymi opinię publiczną. Śmiało można określić je mianem afer, których wyjaśnienie leżało w interesie ogólnym, publicznym. Rację ma zatem Marek Zubik, twierdząc: „Komisja śledcza jest powoływana do zbadania ściśle określonej przedmiotowo sprawy, mającej zabarwienie skandalu politycznego, wymagającej ustalenia faktów i niebędącej elementem postępowania prawodawczego”[4]. Niewątpliwie określona „sprawa” może dotyczyć zdarzeń, które mogą być określane jako czyny zabronione (w tym przestępstwa). Zgodzić należy się także z Moniką Zbrojewską formułującą tezę, że „przedmiotem postępowania komisji śledczej mogą być takie zdarzenia, które na etapie wstępnego postępowania in rem mogą uzasadniać hipotezę przyszłej odpowiedzialności karnej lub kon­stytucyjnej określonego kręgu osób podlegających jurysdykcji Trybunału Stanu albo posłów lub senatorów pod kątem ewentualnego uchylenia przysługującego im immunitetu formalnoprawnego”[5]. Z całą stanowczością już w tym miejscu należy jednak stwierdzić, że nie jest rolą sejmowych komisji śledczych prowadzenie postępowania karnego i osiągania jego celów określonych w przepisach prawa procesowego. Jak podnosi Beata Bieńkowska, „komisja śledcza nie prowadzi postępowania karnego, co oznacza, że przedmiotem jej zainteresowania nie jest przestępstwo. Inna zatem jest istota postępowania przed sejmową komisją śledczą od istoty postępowania karnego. W konsekwencji są to odmienne postępowania, dotyczące »różnych«, a nie »tych samych spraw«, nawet w sytuacji, gdy te same okoliczności i zdarzenia stanowią przedmiot badania w obu postępowaniach”[6]. Fakt istnienia komisji śledczej realizującej zadania w określonym kontekście nie jest przeszkodą procesową uniemożliwiającą wszczęcie (w tym samym zakresie) postępowania karnego.

Badanie określonych spraw przez komisje śledcze polega na gromadzeniu materiału dowodowego. Zakres możliwych do przeprowadzenia dowodów jest jednak węższy, aniżeli wynikałoby to z przepisów Kodeksu postępowania karnego[7], co powoduje, że proces ustalania prawdy materialnej przez komisje śledcze napotyka na wynikające z przepisów prawa ograniczenia. Jakkolwiek mogłoby się wydawać, że uprawnienia „śledcze” sejmowych komisji (w świetle doniosłości przedmiotu ich działalności) powinny być tożsame z tymi, jakie k.p.k. przyznaje organom postępowania przygotowawczego, to jednak z uwagi jednak na kontrolny charakter komisji śledczych ustawodawca nie zdecydował się na nadanie im tak daleko idących kompetencji. Ten stan należy ocenić pozytywnie. Czym innym jest bowiem zakres uprawnień dowodowych organu o charakterze kontrolnym (w szerokim rozumieniu), a czym innym jest możliwość wykonywania czynności dowodowych w rozumieniu k.p.k., które nierzadko ingerują w takie dobra prawem chronione, jak wolność, nienaruszalność domicylu, tajemnica komunikowania się[8]. W kontekście zatem umiejscowienia komisji śledczych w strukturze podmiotów uprawnionych do „badania spraw” aktualnie określony zakres kompetencyjny wydaje się optymalny.

Tym samym celem artykułu jest z jednej strony przybliżenie uprawnień „śledczych” wspomnianych komisji, w szczególności przez określenie ich uprawnień w odniesieniu do przeprowadzania czynności przesłuchania osób wezwanych, obowiązanych do zachowania w tajemnicy niektórych informacji prawnie chronionych, a z drugiej strony wskazanie zakresu tych kategorii danych, w których posiadanie komisje śledcze wręcz nie mogą wejść z powodów prawnych, wynikających z innych aktów prawnych aniżeli ustawa.

1. Czynności dowodowe komisji śledczych

Przepisy ustawy w ślad za konstytucją wskazują, że komisja śledcza może być powołana do zbadania określonej sprawy (art. 1 ust. 2 ustawy). Zbadanie sprawy polega na ustaleniu stanu faktycznego. Ten możliwy jest to ustalenia (odtworzenia) w oparciu o ustalenia poczynione wskutek przeprowadzonych czynności dowodowych, których katalog ma charakter zamknięty.

Jednym z podstawowych źródeł dowodowych wykorzystywanych w toku prac komisji śledczych są osoby. W toku prac nad Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej dyskutowano o tym, w jakim charakterze miałaby stawiać się dana osoba przed komisją śledczą. Podnoszono między innymi niedookreśloność statusu osoby wezwanej przed oblicze komisji śledczej, akcentując, że „nie było wiadomo, czy w dalszym postępowaniu osoba taka miała być traktowana jako oskarżony, obwiniony czy tylko jako świadek. Przesłuchiwanie osoby przez komisję śledczą – nie wiadomo w jakim charakterze – […] mogło niekorzystnie wpłynąć na jego sytuację podczas dalszego toku postępowania”[9]. W tym kontekście kluczowe jest brzmienie ustawy, która w art. 11 ust. 1 wskazuje, że każda osoba wezwana przez komisję ma obowiązek stawić się w wyznaczonym terminie i złożyć zeznania[10]. Ustawa nie nazywa jednak takich osób „świadkami”, lecz posługuje się pojęciem osoby wezwanej. W praktyce funkcjonowania komisji śledczych daje się natomiast zaobserwować, że osoby wezwane w celu złożenia zeznań są określane mianem świadków, co jest określeniem umownym. Osoby wezwane przed oblicze komisji sejmowych składają zatem oświadczenia wiedzy jako quasi-świadkowie, przy czym w świetle art. 11i ustawy faktycznie w zakresie nieuregulowanym w ustawie do osób wezwanych stosuje się odpowiednio przepisy k.p.k. dotyczące świadków.

Poza osobami wezwanymi jako źródła dowodowe ustawa wymienia biegłych. Stosownie do treści art. 12a ustawy dla uzyskania wiedzy specjalistycznej komisja może powoływać biegłych. W tym zakresie ustawa nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów z działu V rozdziału 22 k.p.k. Oznacza to tyle, że komisje śledcze mogą zasięgać opinii osób posiadających wiadomości specjalne w formie żądania sporządzenia opinii zarówno ustnej, jak i pisemnej.

W ramach czynności dowodowych istotne znaczenie ma treść art. 14 ust. 1 ustawy. Przepis ten nakłada na organy władzy publicznej oraz organy innych osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej obowiązek składania, na żądanie komisji, pisemnych wyjaśnień lub przedstawienia dokumentów będących w ich dyspozycji albo akt każdej sprawy przez nich prowadzonej. Przepis ten zawiera zamknięty katalog podmiotów, do których mogą zwracać się komisje śledcze. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne, aby w trybie wynikającym z tego przepisu komisja mogła zwrócić się do osoby fizycznej z żądaniem złożenia pisemnych wyjaśnień czy też przedłożenia żądanej dokumentacji. Na podstawie tego przepisu komisje sejmowe mogą natomiast pozyskiwać akta każdego postępowania (karnego, administracyjnego, podatkowego, cywilnego), a więc przeprowadzać dowody z dokumentów, aczkolwiek wyłącznie od kategorii podmiotów w nim wymienionych.

2. Problematyka informacji niejawnych

W zależności od kategorii spraw może dochodzić do sytuacji, w których komisje śledcze będą analizowały dokumenty niejawne w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych[11]. Przez pojęcie informacji niejawnych ustawodawca rozumie takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. W doktrynie wskazuje się, że „celem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych było zabezpieczenie dobra państwa, polegające na zachowaniu w tajemnicy informacji chronionych przez stworzenie warunków do adekwatnego i efektywnego stosowania instytucji związanych z ochroną informacji niejawnych”[12].

Jednym z ogniw bezpieczeństwa jest system reglamentacji informacji niejawnych w kontekście osobowym. Ustawodawca w tym zakresie położył zatem nacisk na tak zwane osobowe aspekty bezpieczeństwa informacji, mając na uwadze, że „to niezmiennie człowiek, a nie maszyna, jest kluczowym i zarazem najsłabszym ogniwem w łańcuchu odpowiadającym za bezpieczeństwo informacji”[13]. Aby zatem członkowie komisji śledczych mogli zapoznawać się z treścią informacji niejawnych, przede wszystkim muszą być spełnione przesłanki, o których mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Jeżeli chodzi o wspomnianą rękojmię zachowania tajemnicy, oznacza to zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego. Postępowanie sprawdzające natomiast jest procedurą, w wyniku której ustala się, czy dana osoba daje przywołaną rękojmię, w tym do określonej kategorii informacji niejawnych. Jeżeli chodzi o informacje oznaczone klauzulą tajności na poziomie „poufne”, wówczas wystarczające jest przeprowadzenie tak zwanego zwykłego postępowania sprawdzającego. Jeżeli natomiast byłaby mowa o materiale oznaczonym klauzulą „tajne” czy „ściśle tajne”, to właściwe byłoby poszerzone postępowanie sprawdzające w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt 2 u.o.i.n.

Z perspektywy tejże ustawy istotne jest to, jaką należałoby nadać klauzulę tajności na określone informacje, w tym dotyczące realizowanych czynności operacyjno-rozpoz­nawczych[14].

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy informacjom nadaje się klauzulę „ściśle tajne”, jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że doprowadzi lub może doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników służb odpowiedzialnych za realizację zadań wywiadu lub kontrwywiadu, którzy wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze, jeżeli zagrozi to bezpieczeństwu wykonywanych czynności lub może doprowadzić do identyfikacji osób udzielających im pomocy w tym zakresie. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 6 u.o.i.n. taka sama klauzula powinna zostać nadana w przypadku, gdy nieuprawnione ujawnienie informacji zagroziłoby lub mogło zagrozić życiu lub zdrowiu funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników, którzy wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze, lub osób udzielających im pomocy w tym zakresie.

Jeżeli chodzi o informacje o klauzuli „tajne”, do nadaje im się ją (w kontekście czynności operacyjno-rozpoznawczych) w sytuacji, w których ich nieuprawnione ujawnienie – stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 4 u.o.i.n., utrudni wykonywanie czynności operacyjno-­-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione, względnie gdy w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości (art. 5 ust. 2 pkt 5 u.o.i.n.).

Informacje niejawne oznaczone jako „poufne” odnoszą się do danych, których nieuprawnione ujawnienie utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpo­wiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy) czy też utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego (art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n.).

Ostatnią i najniższą w hierarchii klauzulą tajności jest klauzula „zastrzeżone”. Tę nadaje się informacjom niejawnym, których nieuprawnione ujawnienie – stosownie do treści art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych – może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Każda z klauzul tajności obliguje podmioty przetwarzające informacje niejawne do „dopasowania” systemu ich ochrony w sposób adekwatny do poziomu tajności. Określoną klauzulę tajności, stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.o.i.n., nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. Trafnie zauważył przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2023 r., III OSK 500/23[15], że „skoro określoną klauzulę tajności nadaje się informacji niejawnej, to oznacza, że dana informacja jest uprzednio kwalifikowana jako spełniająca materialne kryteria niejawności, a następnie klasyfikowana według konieczności stopnia jej ochrony i na tej podstawie opatrywana stosowną klauzulą tajności. Nadanie klauzuli tajności pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego postępowania z informacją niejawną w okresie ochronnym”. W praktyce problematyczne okazuje się zawyżanie[16] klauzuli tajności. Zdarzenie takie nie pociąga jednak za sobą jakichkolwiek negatywnych konsekwencji prawnych nawet w sytuacji, w której doszłoby do negatywnego (dla osoby nadającej zawyżoną klauzulę tajności) sporu, o którym mowa w treści art. 9 ust. 3 u.o.i.n.

3. Nieuprawnione ujawnienie

Wspólnym mianownikiem informacji niejawnych, bez względu na to, jaką klauzulą tajności byłyby oznaczone, jest konieczność ich ochrony, w tym przez niedokonanie ich nieuprawnionego ujawnienia. Nieuprawnione ujawnienie jest działaniem bezprawnym polegającym na – w szerokim rozumieniu – wyjawieniu informacji niejawnej osobom, których status nie pozwalałby na to, aby się z nimi zapoznać (osoba nieuprawniona). Problem nieuprawnionego ujawnienia jest jednak szerszy i zdarzenie takie może polegać także i na tym, że określone informacje zostaną na przykład przekazane do zapoznania osobom, które co do zasady mogłyby (z uwagi na pełnioną funkcję, realizowane zadanie) się z daną informacją zapoznać, aczkolwiek doszłoby do tego, zanim zostałyby przeprowadzone procedury związane z wyrażeniem przez uprawniony podmiot zgody na ujawnienie określonej informacji. W tym kontekście kluczowe są przepisy karne, które przewidują odpowiedzialność prawną (karną) związaną z niewłaściwym postępowaniem z informacjami niejawnymi.

Odnoście do nieuprawnionego ujawnienia informacji niejawnych o klauzuli „ściśle tajne” lub „tajne” to – odnosząc się wyłącznie do typu podstawowego czynu zabronionego zgodnie z art. 265 § 1 Kodeksu karnego[17], karze podlega ten, kto ujawnia lub wbrew przepisom ustawy wykorzystuje informacje niejawne o klauzuli „tajne” lub „ściśle tajne”. W przypadku informacji o klauzuli „poufne” czy „zastrzeżone” karze podlega, kto zgodnie z art. 266 § 1 k.k. wbrew przepisom ustawy lub przyjętemu na siebie zobowiązaniu ujawnia lub wykorzystuje informację, z którą zapoznał się w związku z pełnioną funkcją, wykonywaną pracą, działalnością publiczną, społeczną, gospodarczą lub naukową. W typie kwalifikowanym przewidzianym w art. 266 § 2 k.k. karze podlega funkcjonariusz publiczny, który ujawnia osobie nieuprawnionej informację niejawną o klauzuli „zastrzeżone” lub „poufne” lub informację, którą uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych, a której ujawnienie może narazić na szkodę prawnie chroniony interes.

W tym też zakresie uzasadnione jest dochowywanie przez osoby dysponujące informacjami niejawnymi szczególnie należytej staranności w procesie ich przetwarzania, w tym ich przekazywania lub udostępniania, albowiem wykonanie określonej operacji, która nie odpowiadałaby prawu, byłoby podstawą do pociągnięcia danej osoby do odpowiedzialności karnej. Z tego też względu, aby nie narazić się na odpowiedzialność wynikającą z przepisów k.k., w sytuacjach przekazywania czy ujawniania informacji niezbędne jest ustalenie, czy istnieją ku temu przesłanki wyłączające stan bezprawności takiego działania, w tym przez zapewnienie stanu, w którym odbiorca tych informacji (na przykład komisja śledcza) posiadałby atrybut organu uprawnionego do powzięcia informacji niejawnych (abstrahując od rękojmi zachowania w tajemnicy informacji niejawnych przez każdego z członków danej komisji, co powinno być ustalane w drodze opisanych wcześniej postępowań sprawdzających).

4. Tak zwane zwalnianie z tajemnicy

W potocznym języku mówi się o tym, że osoby obowiązane do zachowania tajemnicy informacji niejawnych mogą być z tej tajemnicy „zwalniane”.

Jeżeli chodzi o możliwość złożenia zeznań co do faktów objętych klauzulą tajności „ściśle tajne” lub „tajne”, to zgodnie z art. 179 § 1 k.p.k. to osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych o klauzuli tajności „tajne” lub „ściśle tajne” mogą być przesłuchane co do okoliczności, na które rozciąga się ten obowiązek, tylko po zwolnieniu tych osób od obowiązku zachowania tajemnicy przez uprawniony organ przełożony. Innymi słowy, nawet w przypadku wezwania danej osoby (na przykład świadka) przez organ uprawniony do przeprowadzenia przesłuchania (na przykład prokuratora, sąd, komisję śledczą) bez formalnego zwolnienia od obowiązku zachowania tajemnicy w rozumieniu przywołanego przepisu osoba składająca przed organem oświadczenia wiedzy działałaby w sposób bezprawny. Owo „zwolnienie” nie ma charakteru absolutnego. Warto nadmienić, że w myśl art. 179 § 2 k.p.k. zwolnienia wolno odmówić tylko wtedy, gdyby złożenie zeznania wyrządzić mogło poważną szkodę państwu. Ustawodawca zdecydował się jednak na jeszcze dalej idące ograniczenia. W myśl art. 179 § 3 k.p.k. sąd lub prokurator może zwrócić się do właściwego naczelnego organu administracji rządowej o zwolnienie świadka od obowiązku zachowania tajemnicy, lecz tylko w przypadkach, w których ustawy szczególne nie stanowiłyby inaczej. To właśnie w treści tych ustaw mogą znajdować się przepisy (znajdują się), które bardziej szczegółowo precyzują omawianą problematykę, w tym dodatkowo ograniczając przesłanki, w oparciu o które danej osobie może zostać wyrażona zgoda.

W odniesieniu do informacji niejawnych o klauzuli „poufne” czy „zastrzeżone” przepisy k.p.k. są mniej restrykcyjne, zwłaszcza jeżeli chodzi o to, jaki organ może „zwolnić” przesłuchiwane osoby z ich obowiązków względem informacji niejawnych. Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.k. to prokurator lub sąd mogą wydać postanowienie w przedmiocie owego zwolnienia, przy czym orzeczenia te zgodnie z art. 180 § 1 k.p.k. zdanie drugie są zaskarżalne.

Jak wskazano przy okazji omawiania treści art. 179 § 3 k.p.k., w polskim systemie prawnym obowiązują przepisy szczególne, które rzutują między innymi na możliwość dokonywania zwalniania z obowiązku dochowania tajemnicy. Przykładem takiego przepisu jest art. 28 ustawy o CBA[18]. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.c.b.a. właściwym organem, który może zezwalać funkcjonariuszom i pracownikom CBA oraz byłym funkcjonariuszom i pracownikom, po ustaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy w CBA, a także osobom udzielającym im pomocy w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych na udzielenie informacji niejawnych określonej osobie lub instytucji, jest Szef CBA. Trafnie zauważa Michał Bożek na kanwie omawiania analogicznych przepisów zawartych w innej ustawie kompetencyjnej, że przepis ten zawiera normę „jedynie” nadającą organowi uprawnienie, a nie obowiązek[19]. Innymi słowy, to wyłącznie od decyzji Szefa CBA zależy, czy stosowne zezwolenie zostanie przez niego wydane. Z uwagi na doprecyzowanie w przywołanym przepisie tego, że owo zezwolenie może dotyczyć czynności operacyjno-­-rozpoznawczych, należy zaznaczyć, że przepis ten z racji swojego szczegółowego charakteru wyłącza obowiązywanie treści art. 179 § 2 k.p.k., jak również wyłącza możliwość takiego zwolnienia przez prokuratora lub sąd w rozumieniu art. 180 § 1 k.p.k. (co oczywiście pozostaje neutralne w kontekście informacji niejawnych o innym charakterze aniżeli dotyczących wskazanych czynności).

Przywołane ogólne uprawnienie wynikające z treści art. 28 ust. 1 u.c.b.a. jest limitowane treścią art. 28 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten zawiera zamknięty katalog przypadków, w których uprawnienie Szefa CBA zostaje wyłączone. Zgodnie z treścią tego przepisu zezwolenie nie może dotyczyć udzielenia informacji o:

1) osobie, jeżeli zostały uzyskane w wyniku prowadzonych przez CBA albo inne organy, służby lub instytucje państwowe czynności operacyjno-rozpoznawczych;

2) szczegółowych formach i zasadach przeprowadzania czynności operacyjno-rozpoz­nawczych oraz o stosowanych w związku z ich prowadzeniem środkach i metodach;

3) osobie udzielającej pomocy CBA, o której mowa w art. 25.

Zakaz, o którym mowa w przywołanym przepisie, ma jednak charakter względny. Z zastrzeżeniem zachowania uprawnienia przysługującego w tym zakresie wyłącznie Szefowi CBA wynikającego z art. 28 ust. 1 u.c.b.a. należy go rozpatrywać przez pryzmat dwóch kryteriów (przedmiotowego i podmiotowego) tworzących również zamknięty katalog przypadków.

Jeżeli chodzi o kryterium przedmiotowe, to w tym rozumieniu wspomniany zakaz nie obejmuje zdarzeń związanych:

1) ze ściganiem karnym za przestępstwo, którego skutkiem jest śmierć człowieka, uszczerbek na zdrowiu lub szkoda w mieniu (art. 28 ust. 3 u.c.b.a.);

2) z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych (art. 28 ust. 4 u.c.b.a.).

Kryterium podmiotowe sprowadza się natomiast do wymienienia wyłącznie dwóch organów uprawnionych do skierowania żądania związanego z zezwoleniem na udzielenie informacji niejawnych. Zarówno przepis z art. 28 ust. 3, jak i ust. 4 u.c.b.a. wyraźnie wymienia „jedynie” prokuratora i sąd.

5. Żądanie komisji śledczych
a prawne ograniczenia wynikające z art. 28 u.c.b.a.

De lege lata przepisy u.c.b.a. nie wymieniają komisji śledczych jako organu, który miałby kompetencje do pozyskania informacji, o których mowa w art. 28 ust. 3 lub 4 u.c.b.a. Zważyć należy, że komisje śledcze także podlegają pod reżim wynikający z treści art. 7 konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to tyle, że komisje śledcze „mogą tyle, na ile pozwala im na to prawo”. Skoro przepisy ustawy, jak również przepisy k.p.k., przepisy u.o.i.n. czy przepisy zawarte w u.c.b.a. nie przyznają komisjom śledczym uprawnień do pozyskania określonej kategorii danych, to trudna do obrony byłaby teza, w której myśl nawet w ramach ba­dania „szczególnie bulwersującej sprawy” dopuszczalne byłoby swoiste „rozszerzenie” kompetencji komisji śledczych w drodze jakiejkolwiek wykładni. Powoduje to dalej idące konsekwencje, które powinny być rozpatrywane z perspektywy trzech punktów widzenia, to jest:

1) z perspektywy Szefa CBA, który obowiązany byłby do rozpatrzenia wniosku komisji śledczej w przedmiocie wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.c.b.a.;

2) z perspektywy osoby wezwanej (na przykład funkcjonariusza CBA);

3) z perspektywy komisji śledczych.

Jeżeli chodzi o perspektywę Szefa CBA, to rozpatrując żądanie komisji śledczej, powinien dokonać analizy przede wszystkim tego, że przedmiotowy zakres tego żądania pochodziłby od organu uprawnionego do pozyskania określonych informacji. W przypadku, w którym wniosek pochodziłby od komisji śledczej i rozciągałby się na informacje, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.c.b.a., Szef CBA powinien, korzystając ze swoich kompetencji, zająć stanowisko negatywne, to jest odmówić osobie wezwanej zezwolenia na udzielenie informacji niejawnej określonej.

Jeżeli chodzi o perspektywę osoby wezwanej, to oczywiście osoba taka powinna powstrzymać się od udzielenia omawianych informacji, nawet jeżeli doszłoby do sytuacji, w której organ (Szef CBA) zezwoliłby na udzielenie omawianych informacji.

W kontekście komisji śledczej powinna ona – z uwagi na brak takich uprawnień – odstąpić od skierowania do Szefa CBA żądania o zezwolenie osobom, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.c.b.a., na udzielenie takich informacji.

Skupiając się na meandrach prawa karnego materialnego i pomijając przy tym zasygnalizowane wcześniej aspekty związane z ujawnieniem informacji niejawnych osobie (czy podmiotowi) nieuprawnionej, należy się zastanowić nad potencjalną odpowiedzialnością prawną członków komisji śledczych w sytuacji, w której dążyliby do pozyskania takich informacji pomimo braku podstaw prawnych do ich pozyskania. W tym kontekście samo skierowanie do organu żądania o uzyskanie „zezwolenia” w mojej ocenie jeszcze nie pociągałoby za sobą określonych konsekwencji prawnych, jednakże w sytuacji przystąpienia do przesłuchania osoby wezwanej, która będąc pouczona o treści art. 233 § 1 k.k., byłaby natarczywie nagabywana do tego, aby złożyć zeznania dotyczące problematyki objętej regulacją z art. 28 ust. 2 u.c.b.a., mogłoby nosić znamiona czynu zabronionego polegającego na nakłanianiu do popełnienia czynu zabronionego – w zależności od klauzuli tajności – z art. 265 § 2 k.k. bądź art. 266 § 1 lub § 2 k.k.

6. Szef CBA jako osoba wezwana przez komisję śledczą

W świetle poczynionych uwag na osobną refleksję zasługuje problematyka składania zeznań przed komisją śledczą przez piastuna organu – Szefa CBA (pełniącego funkcję w dacie stawienia się przed komisją). Szef CBA jest organem, który także jest obowiązany do zachowania w tajemnicy określonych informacji niejawnych. Status piastuna organu różni się jednak od statusu osób, o których mowa w treści art. 28 ust. 1 u.c.b.a. O ile wobec nich to Szef CBA jest władny do podjęcia określonej decyzji w zakresie zezwolenia na udzielenie informacji niejawnej odnoszącej się do czynności operacyjno-rozpoznawczych, o tyle w odniesieniu do Szefa CBA (czy analogicznie Szefa ABW, Szefa SKW) przepisy prawa nie regulują tego, jaki organ byłby władny do zwolnienia piastunów tych organów z obowiązku zachowania tej kategorii tajemnicy.

Zważyć przy tym należy, że wspomniany wcześniej art. 179 § 1 k.p.k. stanowi, że przesłuchanie co do faktów, na które rozciągałby się obowiązek zachowania tajemnicy informacji niejawnych na poziomie „ściśle tajne” lub „tajne”, mogłoby nastąpić wyłącznie po zwolnieniu z obowiązku zachowania tajemnicy przez uprawniony organ przełożony. W kontekście Szefa CBA organem tym jest Prezes Rady Ministrów, co można wywieść z treści art. 5 ust. 2 u.c.b.a., przy czym przepis ten stanowi jedynie o tym, że Szef CBA jest centralnym organem administracji rządowej nadzorowanym przez Prezesa Rady Ministrów. Kompetencje Prezesa Rady Ministrów w zakresie nadzoru nad Szefem CBA są jednak ograniczone i wynikają z treści (pomijając ustawy kompetencyjne) dwóch ustaw. Pierwszą z nich jest ustawa o działach administracji rządowej[20]. Zgodnie z art. 33a ust. 1 pkt 7a tej ustawy Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością administracji rządowej nieobjętą zakresem działów administracji rządowej, wykonywaną przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Drugim aktem prawnym jest ustawa o Radzie Ministrów[21]. Analiza przepisów obu tych ustaw nie pozwala na to, by na ich podstawie uznać, aby kompetencje Prezesa Rady Ministrów odnosiły się do informacji, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.c.b.a. Brak takiej podstawy prawnej wyłącza zatem możliwość zwolnienia Szefa CBA z obowiązku zachowania przywołanych informacji w tajemnicy, co zdaje się być swoistym prawnym standardem w odniesieniu do szefów służb określanych (czy to z mocy ustawy, czy potocznie) specjalnymi.

W tym miejscu należałoby jednak rozstrzygnąć relacje między art. 28 ust. 2 u.c.b.a. i art. 179 § 1 k.k. Punktem wyjścia jest fakt, że analogicznie jak w przypadku chociażby Szefa ABW Szef CBA jest „jedynym depozytariuszem”[22] informacji, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.c.b.a. Powoduje to, że Szef CBA ma prawo „»cenzurować« w sprawie zakresu udzielanych informacji nie tylko samych siebie, lecz także podległych im funkcjonariuszy (żołnierzy) i pracowników”[23]. Zakres podmiotów, którym warunkowo Szef CBA może udostępniać, na mocy art. 28 ust. 3 i 4, nie obejmuje (poza komisją śledczą) także Prezesa Rady Ministrów, co w kontekście statusu „jedynego depozytariusza” wyłącza wręcz możliwość zapoznania z takimi informacji organu przełożonego, o którym mowa w art. 179 § 1 k.p.k. Tym samym zakres uprawnień organu przełożonego wynikający z tego przepisu nie rozciąga się na te informacje niejawne, na które rozciąga się generalny zakaz, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.c.b.a. W oparciu o powyższe zasadne jest wysnucie wniosku, że ewentualne zwolnienie Szefa CBA przez Prezesa Rady Ministrów w omawianym zakresie mogłoby okazać się działaniem bez podstawy prawnej. Skutkiem tego mogłoby stać się podjęcie działań w kierunku ustalenia, czy zachowanie to nie wypełniłoby znamion czynu zabronionego, o którym mowa w art. 231 § 1 k.p.k., a więc przekroczenia uprawnień na szkodę interesu publicznego, który to interes wynikałby z ewentualnego narażenia informacji o szczegółowych formach i zasadach przeprowadzania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych w związku z ich prowadzeniem środkach i metodach na ujawnienie ich osobom nieuprawnionym.

Oczywiście wskutek tego, że w świetle przepisów prawa nie istnieje organ uprawniony do zwolnienia Szefa CBA z omawianych tajemnic, Szef CBA nie może również w tym zakresie wydać stosownego zezwolenia „sam sobie”. Powoduje to, że Szef CBA, nawet dysponując zezwoleniem wydanym w niejasnym trybie przez organ przełożony, składając (nawet na części niejawnej) zeznania przed komisją śledczą na okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.c.b.a., naraziłby się na odpowiedzialność karną, o której była mowa wcześniej.

7. Wnioski de lege lata

Mając na względzie treść przedstawionych rozważań, bezsporne jest to, że komisje śledcze funkcjonują w oparciu o konstytucyjne unormowania doprecyzowane przez ustawę. Ustawa jednak nie jest wyłączną podstawą określającą status tych komisji. Jak wykazano, ich prawa i obowiązki powinny być oceniane przez pryzmat szerszego kontekstu prawnego, a w wymagających tego przypadkach także z uwzględnieniem przepisów prawa zawartych w treści ustaw kompetencyjnych. Lektura tych ustaw prowadzi wprost do konkluzji, że komisje śledcze nie dysponują takim zakresem kompetencji jak organy postępowania karnego. Wynika to przede wszystkim z w istocie kontrolnego charakteru komisji, którym ustawodawca nie zdecydował się przyznać nawet wszystkich uprawnień dowodowych wynikających z k.p.k. Tym samym zakres możliwości ustalania stanu faktycznego przez komisje śledcze został ograniczony przez pozakodeksowy zakaz dowodowy wynikający między innymi z treści art. 28 u.c.b.a., co na chwilę obecną powinno być uwzględniane przez komisje śledcze w sposób bezwzględny.

8. Wnioski de lege ferenda

Wnioski de lege ferenda w odniesieniu do tytułowej problematyki należy konstruować tak ostrożnie, jak i z uwzględnieniem oczekiwań członków komisji śledczych (nierzadko chyba zbyt daleko idących). Gdyby bowiem ustawodawca zdecydował się na to, aby rozszerzyć uprawnienia komisji śledczych, wówczas stosownej modyfikacji musiałyby ulec przede wszystkim przepisy ustaw kompetencyjnych, w tym art. 28 u.c.b.a. Zmiana taka, o ile w ogóle potrzebna, powinna objąć treść art. 28 ust. 3 i 4 u.c.b.a. przez uwzględnienie wśród organów uprawnionych do występowania z właściwym żądaniem także komisji śledczych.

Poza aspektem podmiotowym należałoby także wskazać w przywołanych przepisach, że takie żądanie mogłoby być kierowane nie tylko w związku ze ściganiem karnym za przestępstwo, którego skutkiem jest śmierć człowieka, uszczerbek na zdrowiu lub szkoda w mieniu, czy też w odniesieniu do uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu w związku z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych, ale także w związku z działaniami podejmowanymi przez komisje śledcze (optymalnie pod tym warunkiem, że ich działalność pokrywałaby się z treścią art. 28 ust. 3 lub 4 u.c.b.a.).

Trzeci obszar, który mógłby zostać poddany regulacji, to uprawnienia Prezesa Rady Ministrów w kontekście możliwości zezwalania Szefowi CBA na ujawnianie takich informacji (tak w toku czynności przed komisją śledczą, jak i pozostałymi organami). To natomiast wiązałoby się z koniecznością stworzenia mechanizmów prawnych, pozwalających organowi przełożonemu na podjęcie – w omawianym zakresie – stosownej decyzji, wprost odnoszącej się do omówionego zakresu przedmiotowego.

Obserwując problematykę czynności operacyjno-rozpoznawczych, w Polsce postuluje się określone rozwiązania mające na celu zwiększenie nadzoru nad ich stosowaniem. Część z pojawiających się w przestrzeni publicznej pomysłów jest warta uwagi. Z drugiej strony w kontekście takiego mechanizmu kontroli, jakim jest komisja śledcza, powstaje pytanie, czy zasadne byłoby, aby ten organ w związku ze swoimi pracami miał uprawnienia do wejścia w posiadanie tak wrażliwych informacji, jak meandry pracy operacyjnej (tak zwanej kuchni operacyjnej). W świetle rotacyjności statusu posła, iluzoryczności (niekiedy) ochrony informacji, co ma z założenia „gwarantować” poświadczenie bezpieczeństwa, niekiedy typowo ludzkich podatności, ujawnianie tego typu informacji osobom, których status w odniesieniu do czynności operacyjno-rozpoznawczych jest „nieprofesjonalny”[24] – może się okazać działaniem nie zawsze trafnym. Trudno bowiem byłoby uznać posłów za osoby, które miałyby status „stałego użytkownika informacji niejawnych”[25]. Udzielenie odpowiedzi na takie pytanie należy jednak pozostawić ustawodawcy, który powinien rozważyć z jednej strony wagę spraw badanych przez komisje śledcze, a z drugiej prawnie chronione interesy, o których mowa w treści u.o.i.n. Już tylko na marginesie warto wskazać, że w kontekście zapowiedzi co do likwidacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego i przygotowanego projektu ustawy w tym zakresie[26] warto byłoby się zastanowić nad rozwiązaniem problemu, który może wystąpić po wejściu w życie tej ustawy. O ile bowiem z treści art. 28 ust. 1 u.c.b.a. wynika, kto i w jakim zakresie może zezwalać funkcjonariuszom (zwłaszcza byłym funkcjonariuszom) na udzielenie informacji niejawnej, o tyle wspomniany projekt nie przewiduje w tym zakresie rozwiązań. Taki brak regulacji może rzutować na możliwość przeprowadzania niezbędnych czynności procesowych w przyszłości, niekoniecznie tylko przed obliczem sejmowych komisji śledczych.

Bibliografia

Bieńkowska B.T., Refleksje na temat przesłuchania przez sejmową komisję śledczą w charakterze świadka osoby wezwanej będącej podejrzanym lub oskarżonym w równolegle toczącym się postępowaniu karnym, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2025, nr 3.

Bożek M., Status ustrojowy Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zarys problemu na tle rozwiązań konstytucyjnych i ustrojowych, LEX.

Chruściak R., Sejm i Senat w Konstytucji RP z 1997 r. Powstawanie przepisów, Warszawa 2022.

Dela M., Bezpieczeństwo osobowe jako element ochrony informacji niejawnych, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2015, nr 1.

Radzewicz P., [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, LEX.

Radziszewska B., Kuśnierz E., Uprawnienia i obowiązki kierownika jednostki oraz pełnomocnika ochrony w świetle ustawy o ochronie informacji niejawnych, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2011, nr 4.

Ustawa o ochronie informacji niejawnych. Komentarz, red. A. Ziółkowska, LEX.

Zubik M., O zakresie i formach działania sejmowych komisji śledczych, LEX.

Zbrojewska M., Karnoprocesowe aspekty postępowania przed sejmową komisją śledczą, „Przegląd Sejmowy” 2024, nr 1.

[1]    Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483), dalej także: konstytucja.

[2]    P. Radzewicz, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, LEX.

[3]    Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1024), dalej: ustawa.

[4]    M. Zubik, O zakresie i formach działania sejmowych komisji śledczych, LEX.

[5]    M. Zbrojewska, Karnoprocesowe aspekty postępowania przed sejmową komisją śledczą, „Przegląd Sejmowy” 2024, nr 1.

[6]    B. Bieńkowska, Refleksje na temat przesłuchania przez sejmową komisję śledczą w charakterze świadka osoby wezwanej będącej podejrzanym lub oskarżonym w równolegle toczącym się postępowaniu karnym, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2005, nr 3, s. 72.

[7]    Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 46), dalej: k.p.k.

[8]    Trudno byłoby chociażby oczekiwać od członków komisji śledczych, aby przeprowadzali eksperymenty procesowe czy też dokonywali oględzin ciała.

[9]    R. Chruściak, Sejm i Senat w Konstytucji RP z 1997 r. Powstawanie przepisów, Warszawa 2022, s. 147.

[10]   Przepis ten różni się zatem chociażby od art. 177 § 1 k.p.k., który stanowi o obowiązkach osoby wezwanej, której rola jest precyzyjnie określona jako świadka.

[11]   Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 632), dalej: u.o.i.n.

[12]   A. Ziółkowska, D. Fleszer, [w:] Ustawa o ochronie informacji niejawnych. Komentarz, red. A. Ziółkowska, LEX.

[13]   M. Dela, Bezpieczeństwo osobowe jako element ochrony informacji niejawnych, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2015, nr 1, s. 3.

[14]   W niniejszym opracowaniu pominięta zostanie klauzula tajności „zastrzeżone” jako pozbawiona znaczenia dla poruszanej tematyki.

[15]   LEX nr 3745185.

[16]   Problematyka zaniżania klauzuli tajności z uwagi na prezentowan przez osoby przetwarzające informacje niejawne podejście ostrożnościowe w zasadzie nie występuje w stopniu dostrzegalnym.

[17]   Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2024 r. poz. 17), dalej: k.k.

[18]   Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 184), dalej: u.c.b.a.

[19]   Zob. M. Bożek, Status ustrojowy Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zarys problemu na tle rozwiązań konstytucyjnych i ustrojowych, LEX.

[20]   Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1370).

[21]   Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2024 r. poz. 1050).

[22]   Zob. M. Bożek, Status prawnoustrojowy…

[23]   Ibidem.

[24]   W rozumieniu takim, że są to osoby niezwiązane na co dzień z omawianą problematyką.

[25]   B. Radziszewska, E. Kuśnierz, Uprawnienia i obowiązki kierownika jednostki oraz pełnomocnika ochrony w świetle ustawy o ochronie informacji niejawnych, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2011, nr 4, s. 91.

[26]   https://legislacja.gov.pl/docs//2/12385657/13061316/13061317/dokument669018.pdf [dostęp: 8 maja 2025 r.].

Tomasz Łodziana

Okręgowa Izba Radców Prawnych w Warszawie

ORCID:0000-0002-4402-3840

PODOBNE ARTYKUŁYWIĘCEJ OD AUTORA