Abstract
Valorisation of the transformation fee by administrative decision – a critical gloss to the judgment of the Voivodship Administrative Court in Opole of April 18, 2024, case file no. I SA/Op 270/24
This critical commentary on the judgment of the Voivodship Administrative Court in Opole of April 18, 2024 addresses the issue of indexation of the transformation fee under the 2018 Act on the Transformation of the Right of Perpetual Usufruct into Ownership. It is noted that administrative courts have adopted the view that indexation should be carried out by means of an administrative decision; however, this position is challenged in the present analysis. The article emphasises that there is no clear substantive legal basis for issuing an administrative decision in matters of indexation, since article 10 of the Act provides only for notification, which constitutes a material and technical act. Attention is drawn to the fact that the legislator deliberately abandoned the administrative procedure, recognising that indexation is based on objective indicators and does not require an authoritative decision. In the event of a dispute, judicial review under article 3 § 2 point 4 of the Law on Proceedings before administrative courts remains available, ensuring legal protection for owners. It is further argued that the absence of an administrative decision does not infringe the principle of two-instance proceedings or the right to a court, and that adopting a contrary view would unjustifiably extend the use of the administrative decision form without a legal basis. In conclusion, the judgment of the Voivodship Administrative Court in Opole is considered erroneous, and notification is identified as the appropriate form for the indexation of the transformation fee.
Keywords: transformation of the right of perpetual usufruct into ownership, transformation fee, valorisation (indexation), administrative decision, material and technical act
Słowa kluczowe: przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, opłata przekształceniowa, waloryzacja, decyzja administracyjna, czynność materialno-techniczna
Teza wyroku: Waloryzacja opłaty przekształceniowej dokonywana na podstawie art. 10 ustawy przekształceniowej z 2018 r. powinna nastąpić decyzją administracyjną poprzez zastosowanie art. 7 ust. 8a wyżej wymienionej ustawy z uwagi między innymi na użycie w tym przepisie sformułowania „kwota należna do zapłaty”, które odnosi się także do kwoty waloryzowanej opłaty.
Wprowadzenie
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2024 r.[1] zapoczątkował serię wyroków odnoszących się do kwestii waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.[2]. Zgodnie z art. 10 wyżej wymienionej ustawy: Opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1); Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na trzy lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (ust. 2); Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku (ust. 3).
Organy odpowiedzialne za dokonanie waloryzacji (między innymi wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, starostowie, a w drugiej instancji wojewodowie i samorządowe kolegia odwoławcze) zaczęły przyjmować w skali kraju odmienną interpretację powyższego przepisu. Jedni po wysłaniu informacji (w formie czynności materialno-technicznej) o dokonanej waloryzacji opłaty przekształceniowej odmawiali następnie postanowieniem, na wniosek właściciela (wcześniejszego użytkownika wieczystego), wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie zwaloryzowanej opłaty bądź wydawali decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie waloryzacji, wskazując, że nie mają tu zastosowania przepisy o ustalaniu opłaty decyzją (o czym dokładnie jeszcze niżej). Drudzy, na skutek wniosku, wydawali w tych sprawach decyzje załatwiające sprawy co do istoty, skarżone następnie do organów drugiej instancji i ewentualnie później sądów administracyjnych. W glosowanym wyroku sąd opolski opowiedział się za drugą ze wskazanych opcji, to jest koniecznością ustalania zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej decyzją administracyjną, zdaniem autorki glosy niekoniecznie słusznie, co też postara się wykazać w niniejszym opracowaniu.
I. Stan faktyczny
W sprawie będącej przyczynkiem dla omawianego wyroku Starosta Kluczborski zawiadomieniem poinformował stronę (spółkę) o waloryzacji wnoszonej przez nią opłaty przekształceniowej według zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami[3], z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa GUS za lata 2020–2022. Ustalono nową wysokość opłaty rocznej, wskazując jej konkretną kwotę oraz termin płatności, a także obowiązek jej uiszczania bez dodatkowego wezwania. W odpowiedzi na to zawiadomienie spółka złożyła do starosty wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie waloryzacji opłaty, powołując się na art. 7 ust. 8a ustawy z 2018 r., zgodnie z którym, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Starosta „odmówił” jednak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że waloryzacja opłaty przekształceniowej powinna być dokonywana w formie zawiadomienia, będącego czynnością materialno--techniczną, a nie decyzji administracyjnej. Podkreślił, że ustawodawca nie przewidział w tym przypadku zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy, który odnosi się do innych sytuacji, oraz że nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej w sprawie waloryzacji opłaty. W konsekwencji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.
Spółka nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji błędne uznanie bezprzedmiotowości postępowania. Wojewoda Opolski, rozpatrując odwołanie, utrzymał w mocy decyzję starosty, powielając argumentację, iż ustawodawca nie określił decyzji jako właściwej formy prawnej dla waloryzacji, a przepis art. 7 ust. 8a ustawy nie znajduje tu zastosowania. Zauważono, że przepis ten dotyczy ustalania opłaty jednorazowej, a nie waloryzacji opłaty rocznej, i że nie przewidziano trybu decyzji administracyjnej w przypadku udzielenia informacji o waloryzacji. Wskazał również, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy brak materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka powtórzyła zarzuty z odwołania, wskazując na naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 61 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 104 k.p.a. oraz art. 7 ust. 8a w związku z art. 10 ustawy z 2018 r., wnosząc między innymi o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Spółka, w piśmie będącym repliką, przedstawiła decyzje innych starostów, którzy wydali decyzje administracyjne dotyczące waloryzacji opłaty, co miało potwierdzić zasadność jej stanowiska.
II. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
(przyjęte przez inne sądy)
Spór w sprawie koncentruje się na fundamentalnym dla wysokości opłaty przekształceniowej zagadnieniu: czy waloryzacja opłaty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego powinna być dokonywana w formie decyzji administracyjnej, czy też wystarczy zawiadomienie będące w istocie czynnością materialno-techniczną zaskarżalną „od razu” do sądu administracyjnego.
Sędziowie WSA w Opolu opowiedzieli się jednoznacznie za pierwszym rozwiązaniem. Na potwierdzenie tego stanowiska zasadniczo w pierwszej części uzasadnienia sąd przytoczył drobiazgowo przepisy stosowane przy ustalaniu opłaty przekształceniowej rocznej i jednorazowej, w tym między innymi art. 6 ust. 1 ustawy z 2018 r., zgodnie z którym jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu o przekształceniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Sędziowie powołali się także na art. 7 ust. 7 i 8 tej ustawy, przewidujący możliwość wniesienia opłaty jednorazowej. Nowy właściciel gruntu zgłasza wówczas właściwemu organowi zamiar jednorazowego wniesienia opłat przekształceniowych na piśmie, ten zaś informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej, w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia takiego zamiaru. Nowelizacją z 13 czerwca 2019 r.[4] wprowadzono do art. 7 ustęp 8a, zgodnie z którym, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Sąd zaakcentował jednocześnie, że, co ważne w sprawie, ustawa nie wprowadza mechanizmu, który pozwalałby na aktualizację opłaty w uzależnieniu od zmian wartości nieruchomości (mechanizm taki funkcjonuje na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami) – możliwa jest jedynie waloryzacja opłaty na mocy przytoczonego już wyżej art. 10 ustawy przekształceniowej.
Sędziowie uznali, że o ile forma powiadomienia o waloryzacji nie może być kontestowana, albowiem ustawodawca określił ją jako „zawiadomienie” – organ „zawiadamia”, czyli przekazuje informację o zwaloryzowanej wysokości, nie oznacza to jednak, w ich ocenie, że jest to arbitralne, niepoddane kontroli instancyjnej działanie organu. Przyjęcie takiego stanowiska godziłoby zdaniem sądu w zasady tak dwuinstancyjności, jak i prawa do sądu. Skoro w przypadku kwestionowania przez właściciela wysokości lub okresu wnoszenia opłaty jej ustalenie następuje w drodze decyzji administracyjnej (na mocy art. 6 ust. 1 lub 7 ust. 8a ustawy z 2018 r.), to w sytuacji, gdy właściciel neguje również wysokość zwaloryzowanej, podanej w zawiadomieniu kwoty, uruchamia tryb władczy – decyzyjny, ze wszystkimi wymogami odnoszącymi się do postępowania zmierzającego do wydania decyzji, stosownie do art. 104 i art. 107 k.p.a.
Na potwierdzenie powyższego stanowiska sąd przytoczył dłuższy fragment pkt 5 uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej[5]. Następnie wyjaśnił także różnice pomiędzy opłatą z tytułu użytkowania wieczystego oraz opłatą przekształceniową, co jednak w ocenie autorki, o czym warto wspomnieć już teraz, w żaden sposób nie przyczyniło się do wyjaśnienia przyjętego przez sąd stanowiska w sprawie ustalania waloryzacji decyzją.
Odnosząc się do meritum sprawy, sędziowie wskazali, że waloryzacja opłaty przekształceniowej następuje w tym samym trybie co jej ustalenie, to jest administracyjnym, gdyż jest konsekwencją należności głównej i nierozerwalnie się z nią łączy. Podkreślono, że roczna opłata z tytułu użytkowania wieczystego mogła być aktualizowana ze względu na wartość gruntu, a opłata przekształceniowa podlega waloryzacji według wskaźników urzędowych, a zatem dopuszczalne jest istnienie obowiązku ponoszenia opłaty przekształceniowej mimo braku obowiązku uiszczania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Artykuł 8 ustawy wprowadza zamknięty katalog wyłączeń – tylko wskazane w nim podmioty nabywają własność nieodpłatnie, pozostałe muszą uiszczać opłaty.
Powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2021 r.[6], w którym podkreślono, że system odpłatności miał pogodzić interes Skarbu Państwa i gmin z interesem użytkowników wieczystych, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym ochrony mienia publicznego.
Sąd uznał także, że art. 7 ustawy z 2018 r. reguluje zarówno tryb ustalenia wysokości opłaty, jak i jej waloryzację, wyróżniając obowiązek zapłaty opłaty jednorazowej oraz należnej kwoty po waloryzacji jako dwóch podstaw należności. Właściciel może kwestionować obie te wartości, wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej. Organy pominęły, że waloryzacja wynika z obowiązku głównego i kształtuje jego nową postać. Zdaniem sądu skoro przedmiotem sprawy była zwaloryzowana opłata roczna, wskazana w zawiadomieniu na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy, to jest ona należnością, o której mowa w art. 7 ust. 8a. Tym samym w razie sporu powinna zostać ustalona w trybie tożsamym do należności głównej, to jest jako sprawa administracyjna w drodze decyzji, i podlegać kontroli legalności w zwykłym toku instancji, albowiem ustawodawca nie wyłączył tego trybu, jak uczynił to w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
III. Krytyka przyjętego w wyroku stanowiska
Autorka nie zgadza się z przedstawionym przez sąd stanowiskiem, które następnie zostało powielone w wyrokach innych wojewódzkich sądów administracyjnych. Obecnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na rozpatrzenie czekają skargi kasacyjne wniesione przez strony w niektórych z tych spraw. Na dzień oddania glosy do druku nie zostały one jednak rozstrzygnięte.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. organy władzy publicznej są zobowiązane do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każda czynność organu administracji publicznej, w tym wydanie decyzji administracyjnej, musi mieć wyraźne umocowanie prawne. Kluczowe znaczenie ma tu istnienie jednoznacznej podstawy materialnoprawnej, która wynika z przepisu prawa materialnego upoważniającego organ do rozstrzygania określonych spraw władczo, w formie decyzji administracyjnej. Konstrukcja prawna decyzji administracyjnej opiera się zatem na trzech filarach: podstawie materialnej, ustrojowej i proceduralnej. Podstawa materialna to przepis prawa, który przyznaje organowi kompetencję do jednostronnego rozstrzygania o prawach lub obowiązkach podmiotów w indywidualnych sprawach. Podstawa ustrojowa wynika z przepisów regulujących istnienie i zakres działania danego organu administracji publicznej. Z kolei podstawa proceduralna znajduje swoje źródło w art. 104 k.p.a., który przewiduje, że sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyga się decyzją administracyjną. Jednakże nawet łączne spełnienie wymogów wynikających z przepisów ustrojowych i proceduralnych nie jest wystarczające do wydania decyzji administracyjnej, jeśli brak jest wyraźnej podstawy materialnoprawnej. Dopiero przepis prawa materialnego, który wprost przewiduje kompetencję organu do władczego rozstrzygania o prawach lub obowiązkach innych podmiotów, jest niezbędnym warunkiem legalności wydania decyzji administracyjnej. W praktyce oznacza to, że organ administracji publicznej może wydać decyzję administracyjną wyłącznie wtedy, gdy posiada do tego wyraźne umocowanie, zarówno w przepisach ustrojowych i proceduralnych, jak i przede wszystkim w przepisie prawa materialnego, który ustanawia kompetencję do rozstrzygania danej sprawy w formie decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na ten temat, wskazując między innymi: „Jeżeli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktywnej przepisów kompetencyjnych). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Zatem stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej […] Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna jest wszak kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa E. Łętowskiej do wyroku NSA z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ. OSP 2002/4/53)”[7].
Istotą zagadnienia w sprawie waloryzacji opłaty przekształceniowej jest zatem istnienie przepisu prawa materialnego, który przewiduje wydanie decyzji administracyjnej dla załatwienia tej określonej sprawy. O ile w polskiej doktrynie prawa administracyjnego odnajdziemy zwolenników koncepcji domniemania stosowania formy decyzji administracyjnej, nie jest ona przyjmowana bez konkretnych założeń, które muszą zostać spełnione. Jak wskazuje Barbara Adamiak, dla możliwości jej zastosowania konieczne jest, po pierwsze, przyjęcie założenia o istnieniu podstaw dla działania organu w konkretnej sprawie administracyjnej. W prawie materialnym musi bowiem istnieć podstawa dla samej władczej ingerencji w prawa i wolności jednostki. Po drugie, władcze działanie organów administracji musi być dokonywane w formach prawnych, które dają jednostce możliwość skorzystania z prawa do obrony swoich interesów na drodze prawnie uregulowanej procedury. Po trzecie wreszcie, co dla sprawy waloryzacji najważniejsze, wyżej wymieniona autorka wskazuje, że domniemanie to dotyczy tylko tych norm prawa materialnego, które już same w sobie nie kształtują bezpośrednio praw i obowiązków jednostek, a więc z pominięciem etapu autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji, a także norm, które nie ustanawiają expressis verbis formy ich konkretyzacji – formy działania[8]. W ocenie autorki treść art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej, w którym ustawodawca odnośnie do waloryzacji użył określenia „zawiadamia”, jest właśnie ową wyraźną konkretyzacją wskazującą z jednej strony na formę czynności materialno-technicznej, z drugiej zaś, że waloryzacja następuje w istocie „samoczynnie” (poprzez teoretycznie prosty obrachunek) przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników – zadaniem organu jest w tym aspekcie jedynie powiadomienie o tym nowego właściciela (najczęściej byłego użytkownika wieczystego). Za dokonaniem omawianej waloryzacji w formie czynności materialno-technicznej opowiedział się także Piotr Wancke. W komentarzu do ustawy z 2018 r., wskazując na użycie przez ustawodawcę w art. 10 właśnie czasownika „zawiadamiać”, a także podkreślając techniczny charakter czynności sprawdzenia, czy zmieniły się wskaźniki, o których mowa w art. 5 u.g.n., autor ten stwierdził jednoznacznie: „Zarówno w przypadku dokonania, jak również odmowy waloryzacji, właścicielowi nieruchomości nie przysługuje procedura odwoławcza”[9].
W ocenie autorki niniejszej glosy przepisy, na które powołał się sąd, to jest art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej (przytoczone już wcześniej), jak również art. 5 ust. 4 u.g.n.[10], nie są materialnoprawną podstawą do rozstrzygania decyzją administracyjną w przedmiocie waloryzacji opłaty przekształceniowej. Z żadnego z tych przepisów nie wynika bowiem materialnoprawna podstawa do wydania decyzji administracyjnej w tej kategorii spraw.
Podstawy takiej nie zawiera także jakikolwiek inny przepis, bo wydawanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej projektodawca ustawy przekształceniowej wykluczył, co sięgając po element uzasadnienia projektu ustawy, WSA w Opolu pominął milczeniem. W uzasadnieniu projektu do ustawy przekształceniowej (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 2673) wprost wskazano (co zostało nawet przytoczone w glosowanym orzeczeniu), że projektodawca rezygnuje z władczego rozstrzygania o waloryzacji, to jest w formie decyzji administracyjnej, przewidując, że nastąpi to zawiadomieniem organu, czyli czynnością materialno-techniczną. Na stronie 25. druku stwierdzono: „Według zasad zaproponowanych w projekcie ustawy waloryzacji można będzie dokonać z urzędu albo na wniosek nowego właściciela nie częściej niż raz na trzy lata, licząc od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Waloryzacji będzie dokonywał organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu. W związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty”. Przy tak jednoznacznie sformułowanym stanowisku trudno wywodzić, że ustawodawca jednocześnie przewidywał analogiczne stosowanie art. 7 ust. 8a ustawy z 2018 r. i ewentualne ustalanie zwaloryzowanej opłaty w drodze decyzji.
Warto także zaakcentować, że powyższy zamiar (intencja) projektodawcy ustawy przekształceniowej był w pełni świadomy, zważywszy że na aspekt ten zwrócono uwagę w piśmie Tomasza Dobrowolskiego, Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji, z dnia 27 września 2016 r., nr RCL.DPPRI.550.27/2016, skierowanym do Kazimierza Smolińskiego jako ówczesnego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa. W piśmie tym na stronie 10. stwierdzono: „Przepis art. 3 ust. 6 projektu przewiduje, że osoba zobowiązana do ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych może złożyć wniosek o jednorazowe uiszczenie wszystkich opłat. Projektodawca nie określił jednak zasad regulujących sposób postępowania z takim wnioskiem. Ze względu na charakter więzi prawnej łączącej organy państwa lub samorządu terytorialnego z podmiotem obowiązanym do uiszczania opłat zapewne w przedmiotowym przypadku zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Konieczne jest więc określenie wprost formy prawnej działania organu ustalającego jednorazową należność w miejsce opłat rocznych oraz umożliwienie podmiotowi zobowiązanemu wzruszanie takich rozstrzygnięć ustalających w przypadku, gdy zostały dokonane z naruszeniem prawa, np. wskazując kwotę do zapłaty w nadmiernej wysokości. Uwaga powyższa odnosi się także do regulacji zaproponowanych w art. 4 projektu, a dotyczących waloryzacji rocznych opłat przekształceniowych”. O ile jednak przytoczoną uwagę uwzględniono w odniesieniu do opłaty jednorazowej, to nie uczyniono tego w odniesieniu do waloryzacji opłaty rocznej. W pierwotnym brzmieniu art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej[11] stwierdzono bowiem: „Właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej, w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej w drodze decyzji”. Niczego w tym aspekcie nie zmieniła nowelizacja dokonana przez art. 20 pkt 5 lit. d) i e) ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r.[12], w wyniku której art. 7 ust. 8 otrzymał brzmienie: „8. Właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku – w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7”, a po ust. 8 dodano ust. 8a.
Gdyby miało być zatem tak, że podstawą waloryzacji jest art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, gdyż określona w nim przez ustawodawcę kategoria „kwoty należnej do zapłaty” obejmuje te wszystkie przypadki, w których nowy właściciel jest obowiązany do uiszczenia kwoty z tytułu opłaty przekształceniowej, w tym opłaty zmienionej na skutek waloryzacji, to jej kwestia zostałaby objęta przepisem zawartym w art. 7 ustawy przekształceniowej. Sformułowanie przepisów art. 7, art. 10 i art. 11 (i ich poszczególnych ustępów) dowodzi, że w tych sprawach, które ustawodawca uznał za stosowne poddać decyzyjnemu sposobowi załatwienia sprawy, wyraził to w sposób jednoznaczny. Nie sposób zatem doszukać się w art. 7 ust. 8a ustawy z 2018 r. podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu opłaty zwaloryzowanej, gdyż przepis ten dotyczy albo opłaty jednorazowej, która została opisana w art. 7 ust. 7 ustawy przekształceniowej (i nie jest to opłata zwaloryzowana), albo też kwoty należnej, to jest takiej, która uwzględnia bonifikaty, a te są udzielane od opłaty jednorazowej, o czym przesądza brzmienie art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej. Bonifikaty zostały ujęte w art. 9 ust. 3 i 4 oraz art. 9a ustawy z 2018 r.
Dodatkowo warto podkreślić, że systematyka przepisów art. 7 ustawy przekształceniowej – w której ust. 8 następuje po ust. 7 i jest z nim ściśle związany, skoro wprost w ust. 8 odniesiono się do: „zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7”, a przy tym w ust. 8 nawiązano do pojęć ust. 3 i 4 art. 9 ustawy przekształceniowej – nie pozwala przyjąć, że kwota należna wymieniona w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej dotyczyć może innej opłaty niż opłata jednorazowa pomniejszana o bonifikatę.
Należy także zauważyć, że w przepisie art. 10 ustawy z 2018 r. nie odesłano w żaden sposób do rozwiązań art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 8 czy ust. 8a ustawy przekształceniowej. Przy tym zabieg odesłań w ramach ustawy przekształceniowej ustawodawca przewidział na przykład w art. 13 ust. 3, stanowiąc: „Z tytułu przekształcenia, o którym mowa w ust. 1, nowy właściciel gruntu ponosi, na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego obowiązującej w roku, w którym oddano budynek do użytkowania. Przepisy art. 7 ust. 3, 5 i 6–10 oraz art. 8–11 stosuje się odpowiednio. Obowiązek wnoszenia opłaty powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok, w którym nastąpiło przekształcenie, jest wymagalna w pełnej wysokości”. Nie sposób zatem uznać za pozbawiony znaczenia normatywnego brak odesłania w art. 10 ustawy przekształceniowej do jej art. 7 ust. 8a w zakresie podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu opłaty zwaloryzowanej. W istocie bowiem zwaloryzowanie opłaty, będące jej przeliczeniem, jawi się jako „prosta”, niemal automatyczna konkretyzacja uprawnienia czy też obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej w związku z odpowiednimi, teoretycznie niepodważalnymi wskaźnikami wynikającymi z art. 5 u.g.n. Dlatego też ustawodawca w art. 10 ust. 2 ustawy z 2018 r. dla poinformowania o dokonaniu waloryzacji przewidział li tylko zawiadomienie właściciela nieruchomości bez jakiegokolwiek odesłania do trybu określonego czy to w pierwotnym art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej, czy też jej art. 7 ust. 8a dodanym w wyniku nowelizacji. Takie działanie ustawodawcy nie umyka sądom administracyjnym, które dokonując wykładni systemowej, zwracają uwagę na tego rodzaju zabiegi techniki prawodawczej. Jak podkreślił na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2010 r.: „W takiej sytuacji, kiedy w jednej ustawie i w jednym jej rozdziale […] prawodawca wskazał wyraźnie w jednym tylko przypadku (art. 419), podstawę prawną do władczego działania organów w formie decyzji administracyjnej, brak jest podstaw, aby przyjąć, że w pozostałym zakresie spraw dotyczących działania Narodowego Funduszu, występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności”[13].
Mechanizm waloryzacji dopuszcza także ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości[14]. Zgodnie z jej art. 4 ust. 15 właściwy organ (to jest ten, który wydawał decyzję przekształceniową) może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem pięciu lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które tworzyły podstawę udzielenia bonifikaty. Dalej ustawodawca przewidział wyjątki względem konieczności zwrotu. Ponieważ jednak bezsprzecznie na gruncie tejże ustawy zarówno przekształcenie, jak i ustalenie opłaty, a także udzielenie bonifikaty następują w drodze decyzji administracyjnej, tak też w doktrynie[15] czy orzecznictwie[16] nie wystąpiły wątpliwości co do tego, że również żądanie zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty musi nastąpić w drodze decyzji[17].
Warto w tym miejscu odnotować, że także w przypadku przepisów traktujących o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 132 ust. 3 u.g.n.[18]) w orzecznictwie i doktrynie rozgorzał spór co do formy jej dokonywania[19]. Obecnie za przeważającą należy uznać linię orzeczniczą, w myśl której dokonywanie waloryzacji odszkodowania powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej jako domniemanej formy rozstrzygania, bowiem samo ustalenie odszkodowania następowało w drodze decyzji. Porównując jednak to zagadnienie z waloryzacją opłaty przekształceniowej, trzeba zauważyć po pierwsze, że ustawodawca w samej treści art. 10 ustawy z 2018 r., w przeciwieństwie do art. 132 ust. 3 u.g.n., wyraźnie odniósł się do instytucji „zwykłego” zawiadomienia. Po drugie z uzasadnienia projektu ustawy z 2018 r. wynika wprost „bezdecyzyjna” intencja ustawodawcy w tym zakresie. I wreszcie po trzecie w przeciwieństwie do konstrukcji instytucji odszkodowania za wywłaszczenie i dokonywanej następnie waloryzacji tej kwoty w przypadku opłaty przekształceniowej jej ustalenie nie zawsze następuje w drodze decyzji administracyjnej – wręcz przeciwnie – sytuacje, w których nowy właściciel decyduje się na ustalenie tej kwoty w drodze decyzji, nie przyjmując tym samym opłaty „zaproponowanej” mu w zaświadczeniu o przekształceniu, występują relatywnie rzadko. Tym samym nie można w tym wypadku stosować bez jakiegokolwiek zastrzeżenia argumentu sądów administracyjnych powoływanego w przypadku waloryzacji odszkodowania, a odnoszącego się do konieczności zachowania tożsamej formy dla ustalania odszkodowania i jego waloryzacji.
Stanowisko o braku podstawy prawnej dla wydawania decyzji w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej na podstawie ustawy z 2018 r. nie oznacza w żadnym wypadku, że strona stosunku zostałaby pozbawiona ochrony prawnej. Niezasadny jest zatem argument Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Opolu, że niezastosowanie w sprawie waloryzacji decyzji naruszałoby zasady dwuinstancyjności, jak i prawa do sądu. Weryfikacja tej konkretyzacji powinna następować w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[20], zgodnie z którym: „Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: […]; inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa […]”. Przyjęcie, że waloryzacja opłaty przekształceniowej następuje czynnością materialno-techniczną, z pewnością wypełniałaby hipotezę wyżej wymienionego przepisu. Powyższe rozważania wkomponowują się w poglądy Jana Pawła Tarny, który uważał, że koncepcja domniemania formy decyzji z uwagi na poszerzanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest już nie do obrony i stała się zbędna[21].
Zwolennicy domniemania formy decyzji wskazują także, że w przypadku stosowania czynności materialno-technicznych jednostce nie jest zapewniana pełna ochrona, gdyż brak jest etapu urzeczywistnienia praw procesowych gwarantowanych na drodze administracyjnej (na przykład poprzez postępowanie odwoławcze), a przed sądem administracyjnym nie prowadzi się wszak postępowania dowodowego[22]. Starając się obalić tę argumentację, warto zaznaczyć, że w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej zasadniczo nie prowadzi się postępowania dowodowego, w zamyśle ustawodawcy miało być to proste „matematyczne” zestawienie. Tym samym trudno uznać, że w tych kwestiach brak decyzji określającej zwaloryzowaną opłatę byłby naruszeniem standardów państwa prawa. Kontrola czynności materialno-technicznej sprawowana przez sąd byłaby wystarczająca.
Taki stan rzeczy znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Gliwicach, w którym stwierdzono: „W ocenie Sądu jest to inny przejaw działalności administracji, a mianowicie jest to czynność materialno-techniczna polegająca na obliczeniu wysokości należnej raty […] nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki o czym świadczy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi […]. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie każde działanie wywierające wpływ na sytuację jednostki przybiera postać decyzji administracyjnej. Nie oznacza to bynajmniej, że strona pozbawiona jest możliwości poddania takich aktów lub czynności kontroli. W myśl przywołanego bowiem powyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają one kontroli sądowoadministracyjnej”[23]. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny[24]. W uzasadnieniu wyroku podniesiono: „W dacie sporządzenia omawianego pisma nie było również podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W dacie bowiem kierowania do skarżącego kwestionowanego pisma z dnia 16 marca 1999 r., art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997 r. został już znowelizowany przez ustawę z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy i przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i – po zmianie stanu prawnego – ustawa przewidywała już tylko formę decyzji dla ustalenia wysokości całej należności z tytułu przekształcenia oraz wysokości pierwszej raty. Dla ustalenia zaś wysokości kolejnych rat forma decyzji nie była już przewidziana”.
Orzeczenia te, mimo że dotyczyły poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności[25], odnosiły się do stanu prawnego, w którym żaden z przepisów ówczesnej ustawy nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej w zakresie waloryzacji rat opłaty. W innym wyroku wydanym również w oparciu o przepisy ww. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skonstatował: „Zdaniem składu orzekającego, pismo w sprawie wysokości opłaty rocznej za przekształcenie prawa, przybiera postać czynności materialno-technicznej. Stanowi bowiem nie tylko informację, lecz jest konsekwencją obliczenia wysokości opłaty z tego tytułu przy zastosowaniu zasady waloryzacji w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni, a zatem jest efektem matematycznych przeliczeń dokonanych przez upoważnionego pracownika organu administracji. Tego rodzaju czynność obrachunkowa kształtuje sytuację prawną jednostki”[26].
Dopuszczając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., trzeba jednak zwrócić uwagę, że w większości przypadków organy wysyłające zawiadomienia o waloryzacji nie informują o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego. W takim wypadku należałoby uznać, że zastosowanie znajdzie art. 86 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. We wniosku strona powinna wskazać, że z uwagi na błąd organu nie wiedziała o możliwości zaskarżenia. Może także przytoczyć, w jakich okolicznościach uzyskała informację o dopuszczalności skargi na czynność waloryzacji.
Gdyby strona wniosła jednak o wydanie w sprawie decyzji, organ zaś postanowieniem odmówiłby wszczęcia postępowania, dalej nie wskazując na możliwość złożenia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., błąd ten powinien naprawić organ drugoinstancyjny, rozpatrując zażalenie. Nawet w postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinien zawrzeć informację o skardze na podstawie wyżej wymienionego przepisu. Podobnie w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji w sprawie waloryzacji organ wyższej instancji uchyliłby decyzję i umorzył postępowanie, wskazując na jego bezprzedmiotowość z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji, organ powinien wskazać na możliwość złożenia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym wypadku należałoby uznać, że 30-dniowy termin na złożenie skargi (art. 53 § 2 p.p.s.a.), tak jak w przypadku wyżej wymienionego postanowienia, biegnie od dnia doręczenia aktu drugiej instancji, to w tym momencie strona dowiadywałaby się bowiem de facto, że waloryzacja nastąpiła czynnością materialno-techniczną zaskarżalną do sądu (zakładając, że taka wiadomość znalazłaby się przynajmniej w uzasadnieniu tego aktu). Dopiero od tych „momentów”, wskutek braku odpowiedniego pouczenia w samym zawiadomieniu, jednostki dowiadywałyby się o stosownej drodze zaskarżenia zawiadomienia o dokonanej waloryzacji opłaty przekształceniowej.
Sądy mogłyby także wykorzystać treść art. 53 § 2 in fine p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: „Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę”. W praktyce częste byłyby zapewne sytuacje, w których strony, niereprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, wnosiłyby jedynie skargi bez wniosków o przywrócenie terminu. W takim przypadku, po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu zagadnienia wpadkowego, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego, sąd przystępowałby do rozpatrywania skargi. Analiza orzecznictwa w tym zakresie wskazuje zaś, że sądy administracyjne podchodzą także i liberalnie do rozpatrywania tych kwestii, zwracając uwagę, że ustawodawca nie określa, według jakich kryteriów należy oceniać zachowanie strony w kontekście ustalenia, czy zachodzi w sprawie przesłanka uchybienia terminowi bez winy skarżącego. Ocena braku winy została zatem pozostawiona uznaniu sądu. Daje to mu możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie w tej kwestii uzna za istotne[27]. Wydaje się, że w omawianych sprawach uznanie braku winy byłoby możliwe do ustalenia z samego zawartego w skardze opisu powodów spóźnienia, wynikłych z błędów organów, bądź po prostu z akt sprawy administracyjnej – sąd już nawet po pobieżnej analizie zapadłych orzeczeń organów widziałby, w którym momencie strona została w jasny i zrozumiały sposób poinformowana o możliwości złożenia skargi na czynność waloryzacji.
Podsumowanie
W ocenie autorki nie istnieją podstawy prawne (materialne) dla wydawania decyzji o waloryzacji opłat przekształceniowych – powinno następować to zwykłym zawiadomieniem jako czynnością materialno-techniczną zaskarżalną następnie do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawą taką nie jest art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, jako niebędący podstawą prawną do wydania decyzji o ustaleniu opłaty zwaloryzowanej, lecz będący jedynie opłatą jednorazową czy też kwotą należną, to jest kwotą opłaty pomniejszaną o przysługującą bonifikatę. Nie będzie to też art. 6 ust. 1 tej ustawy. Zauważyć przy tym trzeba, że mimo licznych zmian przepisów ustawy przekształceniowej ustawodawca nie zdecydował się na zmianę art. 10 ustawy przekształceniowej czy też na wprowadzenie do niej innego przepisu przewidującego wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu nowej opłaty uwzględniającej ową waloryzację dla dokonania waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie ustawy przekształceniowej. Wręcz przeciwnie, mimo zgłoszonej w tej materii uwagi Rządowemu Centrum Legislacji nie poddano jej załatwienia decyzją administracyjną, wprost wskazując, w uzasadnieniu projektu ustawy z 2018 r., że nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty i dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego, przyjmując, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty. W związku z powyższymi rozważaniami autorka uznaje wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Opolu, który zapoczątkował linię orzeczniczą w tej materii, za błędny.
Bibliografia
Adamiak B., Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2015, nr 5.
Adamiak B., Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80. urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005.
Balwicka-Szczyrba M., O przekształceniu ex lege użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, „Rejent” 2019, nr 2.
Bończak-Kucharczyk E., Art. 132, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025.
Dawidowicz W., Z problematyki decyzji organów administracji państwowej w świetle orzecznictwa NSA, „Państwo i Prawo” 1984, z. 10.
Górecka K., Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z 20.7.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, „Monitor Prawniczy” 2019, nr 10.
Grabińska A., Kilka uwag w kwestii domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Aktualne problemy postępowań w administracji publicznej, red. G. Krawiec, Sosnowiec 2013.
Klat-Górska E., Lipnicki A., Zwrot bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku zbycia udziału w prawie własności nieruchomości lub jej wyodrębnionej geodezyjnie części, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2014, nr 1.
Pytlewska M., Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w kontekście praktyki notarialnej i wpisów do ksiąg wieczystych, „Nowy Przegląd Notarialny” 2020, nr 2–3.
Rogalska B., Art. 10, [w:] Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, red. W. Modzelewski, Warszawa 2020.
Sanakiewicz Ł., Art. 10, [w:] Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, LEX/el. 2023.
Skwarło R., Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, LEX/el. 2007.
Stanek Ż, Obowiązek zwrotu bonifikaty na podstawie art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami – aspekty cywilnoprawne, „Przegląd Prawa Publicznego” 2015, nr 9.
Szremski J., O konieczności wprowadzenia domniemania stosowania formy decyzji administracyjnej do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, „Ius et Administratio” 2021, nr 1.
Tarno J.P., Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 1.
Wancke P., Art. 10, [w:] Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2018.
Wiecha A., Roszczenia przysługujące wywłaszczonemu w sytuacji nieterminowej wypłaty ustalonego odszkodowania, „Administracja: Teoria, Dydaktyka, Praktyka” 2010, nr 3.
Wróbel A., Art. 104, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2025.
[1] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Apelacyjnego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2024 r., I SA/Op 270/24, LEX nr 3716124. Dokonana w wyroku interpretacja została przyjęta także w innych wyrokach WSA w Opolu z dnia 18 kwietnia 2024 r., m.in.: I SA/Op 274/24, LEX nr 3714518, I SA/Op 300/24, LEX nr 3721026, I SA/Op 271/24, LEX nr 3713443, I SA/Op 293/24, LEX nr 3721823; z dnia 25 kwietnia 2025 r., m.in.: I SA/Op 269/24, LEX nr 3721886, I SA/Op 272/24, LEX nr 3721887, I SA/Op 291/24, LEX nr 3721036, I SA/Op 290/24, LEX nr 3714544, I SA/Op 299/24, LEX nr 3716163; z dnia 14 maja 2024 r., I SA/Op 298/24, LEX nr 3733502; z dnia 28 maja 2024 r., I SA/Op 288/24, LEX nr 3724863, I SA/Op 294/24, LEX nr 3725235; z dnia 9 maja 2024 r., I SA/Op 301/24, LEX nr 3721982; z dnia 10 października 2024 r., I SAB/Op 73/24, LEX nr 3777137; z dnia 24 października 2024 r. I SA/Op 785/24, LEX nr 3782687, I SA/Op 784/24, LEX nr 3779186, I SA/Op 783/24, LEX nr 3782686; z dnia 12 listopada 2024 r., I SA/Op 787/24, LEX nr 3810981, I SA/Op 786/24, LEX nr 3785945; z dnia 10 grudnia 2024 r., I SA/Op 991/24, LEX nr 3819011, I SA/Op 992/24, LEX nr 3815030; z dnia 10 lipca 2025 r., I SA/Op 342/25, LEX nr 3904523. W ślad za WSA w Opolu poszły także inne sądy – zob. m.in. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2024 r., II SA/Rz 211/24, LEX nr 3723223; z dnia 19 czerwca 2024 r., II SA/Rz 194/24, LEX nr 3735714; z dnia 24 lipca 2024 r., II SA/Rz 212/24, LEX nr 3762310; WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2024 r., II SAB/Wr 294/24, LEX nr 3730316; WSA w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2024 r., II SA/Bd 269/24, LEX nr 3749929; WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2025 r., II SA/Gl 348/25, LEX nr 3894086, II SA/Gl 347/25, LEX nr 3894085. W wyrokach wydanych dotychczas w WSA w Poznaniu (np. z dnia 6 marca 2025 r., IV SA/Po 74/25, LEX nr 3850450 czy z dnia 9 kwietnia 2025 r., IV SA/Po 149/25, LEX nr 3856310) sąd ten rozpatrywał skargi na decyzje waloryzacyjne, nie odnosząc się już do kwestii formy działania. Podobnie w wyrokach WSA w Gliwicach (np. z dnia 14 maja 2025 r., II SA/Gl 1624/24, LEX nr 3883645 czy z dnia 27 maja 2025 r., II SA/Gl 1691/24, LEX nr 3885063), a także WSA w Lublinie (np. z dnia 17 czerwca 2025 r., II SA/Lu 170/25, LEX nr 3892628; z dnia 26 czerwca 2025 r., II SA/Lu 229/25, LEX nr 3893206).
[2] Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 6; dalej: ustawa z 2018 r. lub ustawa przekształceniowa). Ogólnie o instytucji przekształcenia na mocy tej ustawy zob. m.in.: M. Balwicka-Szczyrba, O przekształceniu ex lege użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, „Rejent” 2019, nr 2, s. 9 i n.; K. Górecka, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z 20.7.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, „Monitor Prawniczy” 2019, nr 10, s. 528 i n.; M. Pytlewska, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w kontekście praktyki notarialnej i wpisów do ksiąg wieczystych, „Nowy Przegląd Notarialny” 2020, nr 2–3, s. 27 i n.
[3] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.; dalej: u.g.n.).
[4] Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309) zmieniająca ustawę z dnia 1 stycznia 2019 r. – zob. art. 20 pkt 5 lit. e).
[5] Druk sejmowy nr 2673 (Sejm VIII kadencji): „[…] W odniesieniu do zaproponowanej cyklicznej zasady odpłatności, należy pamiętać, że realna wartość pieniądza, jak i wartość nieruchomości podlegającej przekształceniu, może w tym czasie ulegać zmianom. Może to powodować, że wysokość uiszczanej opłaty nie będzie adekwatna do wartości nabytego prawa […] W związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Zwaloryzowana opłata obowiązywałaby od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. W przypadku złożenia wniosku o dokonanie waloryzacji przez właściciela gruntu właściwy organ nie będzie mógł odmówić dokonania waloryzacji, chyba że stwierdzi, iż wskaźniki zmian cen nieruchomości nie uległy zmianie do dnia złożenia wniosku”.
[6] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2021 r., II SA/Gl 203/21, LEX nr 3181555.
[7] Wyrok Naczelnego Sądu Apelacyjnego z dnia 4 września 2019 r., I OSK 2268/18, LEX nr 2722722; zob. także wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 1995 r., SA/Wr 1327/94, LEX nr 26828; z dnia 6 października 1999 r., IV SA 2546/98, LEX nr 47920.
[8] B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80. urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 17–18; B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2015, nr 5, s. 17. Podobnie: A. Wróbel, Art. 104, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2025, nb 10. Zob. także: A. Grabińska, Kilka uwag w kwestii domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Aktualne problemy postępowań w administracji publicznej, red. G. Krawiec, Sosnowiec 2013, s. 55.
[9] P. Wancke, Art. 10, [w:] Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2018, teza III.3 oraz wzór nr 13. B. Rogalska w innym z komentarzy do ustawy przekształceniowej nie zajęła tak jednoznacznego stanowiska, jak P. Wancke, powtarzając jedynie w ślad za przepisem o konieczności zawiadomienia i wysłania informacji – zob. B. Rogalska, Art. 10, [w:] Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, red. W. Modzelewski, Warszawa 2020, nb 1. Stanowiska nie zajął także Ł. Sanakiewicz – Ł. Sanakiewicz, Art. 10, [w:] Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, LEX/el. 2023.
[10] Zgodnie z tym przepisem: W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
[11] Dz.U. z 2018 r. poz. 1716.
[12] Zob. przypis nr 5.
[13] Wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 861/10, LEX nr 603143.
[14] Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 900).
[15] Zob. R. Skwarło, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, LEX/el. 2007, nb 14; E. Klat-Górska, A. Lipnicki, Zwrot bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku zbycia udziału w prawie własności nieruchomości lub jej wyodrębnionej geodezyjnie części, „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2014, nr 1, s. 1.
[16] Zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2023 r., I OSK 1345/22, LEX nr 3598797; z dnia 14 października 2020 r., I OSK 902/20, LEX nr 3220407; z dnia 29 listopada 2017 r., I OSK 38/16, LEX nr 2430704; z dnia 8 kwietnia 2016 r., I OSK 1742/14, LEX nr 2081132; z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OSK 887/10, LEX nr 1081071;
[17] O zwrocie zwaloryzowanej bonifikaty mowa także w art. 68 ust. 2 u.g.n. Przepis ten odnosi się do zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży nieruchomości. W tym zaś wypadku żądanie jej zwrotu, podobnie jak czynność sprzedaży, następują w drodze cywilnoprawnej, zatem nie ma tu w ogóle podstaw do wydawania aktu administracyjnego – zob. Ż. Stanek, Obowiązek zwrotu bonifikaty na podstawie art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami – aspekty cywilnoprawne, „Przegląd Prawa Publicznego” 2015, nr 9, s. 67.
[18] Zgodnie z tym przepisem: Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.
[19] Za formą decyzji zob. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2011 r., II CSK 483/10, LEX nr 1102851; wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2024 r., I OSK 1090/23, LEX nr 3822027; z dnia 15 listopada 2024 r., I OSK 1654/21, LEX nr 3833427; z dnia 23 lutego 2022 r., I OSK 807/21, LEX nr 3330443; z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 1478/19, LEX nr 3071994; z dnia 12 czerwca 2019 r., I OSK 2389/18, LEX nr 2769998; z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 2013/11, LEX nr 1126274; z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09, LEX nr 594974; z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, LEX nr 478286.Odmiennie wskazując, że żądanie wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przy zastosowaniu mechanizmów waloryzacyjnych jest roszczenie cywilnoprawne, zob. m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 r., II SA/Gl 432/05, LEX nr 866878; wyroki WSA w Krakowie: z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, LEX nr 553105; z dnia 28 marca 2019 r., II SA/Kr 115/19, LEX nr 2650602; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I OSK 762/05, LEX nr 209639 – w świetle przeważającego orzecznictwa zaliczanego do pierwszej grupy powyższe wyroki można uznać obecnie za incydentalne. O sporze zob. także: E. Bończak-Kucharczyk, Art. 132, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, nb 5; A. Wiecha, Roszczenia przysługujące wywłaszczonemu w sytuacji nieterminowej wypłaty ustalonego odszkodowania, „Administracja: Teoria, Dydaktyka, Praktyka” 2010, nr 3, s. 166.
[20] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
[21] J.P. Tarno, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 1, s. 150–151. Zob. także W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji państwowej w świetle orzecznictwa NSA, „Państwo i Prawo” 1984, z. 10, s. 6–7.
[22] Tak m.in. J. Szremski, O konieczności wprowadzenia domniemania stosowania formy decyzji administracyjnej do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, „Ius et Administratio” 2021, nr 1, s. 71–73 i wskazana tam literatura.
[23] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2012 r., II SA/Gl 213/12, LEX nr 1253865.
[24] Wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r., I OSK 2418/12, LEX nr 1484835.
[25] Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2001 r. poz. 1299 ze zm.).
[26] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2012 r., II SA/Gl 255/12, LEX nr 1253880.
[27] Postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2023 r., II GZ 17/23, LEX nr 3507674; zob. także: postanowienia NSA: z dnia 25 lipca 2025 r., I GZ 266/25, LEX nr 3898713; z dnia 20 lutego 2025 r., II GZ 38/25, LEX nr 3832011; z dnia 27 czerwca 2024 r., II GZ 281/24, LEX nr 3740141; z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 52/24, LEX nr 3691934.
Weronika Szafrańska
Uniwersytet Śląski w Katowicach
ORCID: 0000-0002-6903-8758
