Participation of a social organization in administrative proceedings
before the Polish Financial Supervision Authority
The participation of social organizations in administrative proceedings conducted by the Polish Financial Supervision Authority has become increasingly significant due to the growing number of such proceedings. In principle, a social organization may, under certain conditions, take part in administrative proceedings involving another entity. In practice, however, it is often challenging to demonstrate that the organization meets the fundamental requirements set out in administrative procedure regulations, including the requirement that its statutory objectives align with the subject matter of the administrative proceedings.
Keywords: administrative proceedings, Polish Financial Supervision Authority, social organization, financial market supervision
Słowa kluczowe: postępowanie administracyjne, Komisja Nadzoru Finansowego, organizacja społeczna, nadzór nad rynkiem finansowym
Wstęp
Organizacje społeczne odgrywają istotną rolę w życiu publicznym, czego przejawem jest umożliwienie im czynnego udziału w postępowaniach administracyjnych także wtedy, kiedy organizacje nie są ich stronami. To, jakiego rodzaju organizacja społeczna będzie brać udział w postępowaniu administracyjnym, uzależnione jest przede wszystkim od materii tego postępowania, a niekiedy także od przepisów szczególnych[1], wyznaczających odrębne zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych. Przedmiotem rozważań zawartych w niniejszym artykule jest udział organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących rynku finansowego i poszczególnych jego sektorów, a zatem w postępowaniach prowadzonych co do zasady przed Komisją Nadzoru Finansowego (dalej: KNF). Wybór został zawężony z uwagi na szczególną cechę tych organizacji. W znakomitej większości jako organizacje zawodowe zrzeszają uczestników rynku finansowego określonego rodzaju (banki, zarządzający aktywami funduszy inwestycyjnych, emitenci instrumentów finansowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym lub wprowadzonych do alternatywnego systemu obrotu), a jednocześnie domagają się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, powołując się na interes społeczny. Przedmiotem rozważań jest ocena, na ile specyficzne definiowanie interesu społecznego na rynku finansowym, między innymi przez określenie celów nadzoru nad rym rynkiem, w tym wskazywanie na konieczność uwzględniania interesu jego uczestników, przekłada się na zasady dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez KNF. Analiza zawarta w artykule uwzględnia zarówno przepisy regulujące zasady nadzoru nad rynkiem finansowym, jak i wąską jak dotąd grupę orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do udziału organizacji społecznych w postępowaniach przed KNF.
Zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych dotyczących innych podmiotów reguluje art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego[2]. W rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacją społeczną może być organizacja zawodowa, samorządowa, organizacja spółdzielcza lub inna organizacja społeczna. Chociaż mamy tu do czynienia z błędem logicznym ignotum per ignotum, przyjmuje się niekiedy, że sformułowanie „inna organizacja społeczna” odnosi się na przykład do stowarzyszeń, a także do fundacji[3]. Organizacjami społecznymi będą więc podmioty działające na podstawie przepisów prawa o stowarzyszeniach[4] czy – o ile dopuszczamy zakwalifikowanie fundacji jako organizacji społecznej – ustawy o fundacjach[5], ale także inne podmioty, takie jak organizacje zawodowe czy samorządowe, w tym reprezentujące samorząd gospodarczy.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Spełnione muszą jednak zostać dwa warunki – wszczęcie lub udział organizacji społecznej w postępowaniu powinny być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz powinien za tym przemawiać interes społeczny. Udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych jest przejawem społecznej kontroli nad działalnością organów administracji[6].
Co szczególnie istotne na przykład w postępowaniach dotyczących reglamentacji wykonywania działalności gospodarczej, takich jak postępowania prowadzone przed KNF, prezentując określone interesy społeczne, w tym zwłaszcza interesy uczestników rynku, i mając wiedzę specjalistyczną, organizacje społeczne mogą wnosić istotny wkład w wyjaśnienie spraw i podejmowanie właściwych rozstrzygnięć. Takich rozstrzygnięć, które nie doprowadzą do powstania monopoli i trudności w dostępie do usług. W każdym przypadku jednak organizacja społeczna nie może działać w partykularnie określonym celu, który byłby sprzeczny z interesem społecznym. Jak słusznie wskazywał Janusz Borkowski, udział organizacji społecznej w postępowaniu „nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej”[7].
W niektórych sytuacjach trudne może okazać się jednoznaczne stwierdzenie nie tylko, czy cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu, ale także czy przemawia za tym interes społeczny. W przypadku postępowań przed Komisją Nadzoru Finansowego, gdzie mamy do czynienia z interesami poszczególnych uczestników rynku, niejednokrotnie ze sobą sprzecznymi, może to być szczególnie problematyczne. Świadczą o tym przypadki postępowań, w których organizacje społeczne zostały dopuszczone do udziału[8], oraz przypadki rozstrzygnięć sądów administracyjnych dotyczących odmowy udziału organizacji społecznej w postępowaniu[9].
1. Cele statutowe a przedmiot postępowania
Pierwszą przesłanką udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest to, aby jej udział był uzasadniony celami statutowymi. W literaturze i orzecznictwie sprowadza się ten wymóg do założenia, zgodnie z którym przedmiot postępowania (danej sprawy administracyjnej) powinien mieścić się w granicach celów określonych w statucie organizacji społecznej (lub innym właściwym dla danego podmiotu dokumencie)[10]. Cel statutowy powinien zostać określony precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości co do jego merytorycznego związku z przedmiotem danego postępowania administracyjnego, określonym na podstawie przepisów prawa materialnego. Dotyczy to zarówno sytuacji, w której organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania, jak i sytuacji, w której domaga się ona dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu.
Merytoryczny związek celu statutowego z przedmiotem postępowania administracyjnego powinien być wskazany wprost we wniosku organizacji społecznej składanym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. i poparty treścią odpowiednich dokumentów określających cele działania organizacji społecznej. Przyjmuje się, że to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania, że jej cele statutowe przemawiają za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu[11], jednak to organ ocenia, na podstawie argumentacji i dokumentacji przedstawionej przez organizację społeczną, czy istnieje tego rodzaju relacja między celem statutowym a przedmiotem danego postępowania. W zależności od tego, jakiego rodzaju organizacja społeczna będzie wnioskodawcą, cele statutowe mogą być wskazane w statucie stowarzyszenia, regulaminie stowarzyszenia zwykłego, statucie związku zawodowego, statucie izby gospodarczej czy na przykład w statucie fundacji (przy przychyleniu się do poglądu o możliwości uznania fundacji za organizację społeczną).
W przypadku postępowań administracyjnych prowadzonych przez KNF zakres przedmiotowy postępowania będzie ustalany przede wszystkim na podstawie przepisów regulujących zakres nadzoru nad rynkiem finansowym, wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym[12]. W związku z tym, że w ramach sprawowanego nadzoru KNF przysługują różne środki o charakterze władczym, charakter postępowań oraz rodzaje stron mogą kształtować się odmiennie. Możemy mieć bowiem do czynienia z postępowaniami dotyczącymi udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności, zmiany takiego zezwolenia (na przykład rozszerzenia zakresu działalności), ale także z postępowaniami dotyczącymi zgody na zmiany w statutach lub regulaminach podmiotów nadzorowanych czy postępowaniami dotyczącymi zgody na zmiany w organach. Znacząca część postępowań dotyczy także stosowania sankcji administracyjnych, w tym w szczególności kar w postaci cofnięcia lub ograniczenia zezwolenia oraz administracyjnych kar pieniężnych.
Uwzględniając dotychczas poczynione uwagi, w tym przywołane stanowiska sądów administracyjnych, można przyjąć, że organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed KNF (lub wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału) powinna przede wszystkim wykazać, że jej udział jest uzasadniony celami statutowymi działania organizacji, co można rozumieć jako merytoryczny związek jej celów statutowych z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Cele te nie powinny być sformułowane w sposób ogólny, ale w sposób na tyle precyzyjny, by możliwe było wykazanie związku merytorycznego z postępowaniem – bezpośredniej relacji między jednym z celów działania organizacji społecznej a przedmiotem postępowania. W szczególności wydaje się, że cel statutowy, który miałby uzasadniać udział organizacji społecznej w postępowaniu, nie powinien być sam w sobie klauzulą generalną wymagającą konkretyzacji. Można mieć wątpliwości, czy wystarczające jest wskazanie w statucie organizacji społecznej jako celu jej działania „zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego” czy „budowania zaufania do rynku finansowego”. Tego rodzaju sformułowania, nawiązujące do celów nadzoru nad rynkiem finansowym wskazanych w art. 2 u.n.r.f., mogą być uznane za zbyt pojemne na gruncie kwalifikacji na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Gdyby przyjąć, że wystarczające jest zakreślenie celu statutowego organizacji społecznej w taki sposób, dana organizacja społeczna mogłaby brać udział zarówno w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na zmianę statutu banku, jak i w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności przez towarzystwo funduszy inwestycyjnych, niezależnie od tego, że z analizy jej statutu mogłoby wynikać, że w rzeczywistości nie w każdym przypadku wniesie wartościowy wkład w dane postępowanie. Zawężenie powinno odnosić się przynajmniej do określonego sektora rynku finansowego (na przykład sektora bankowego) czy działalności konkretnego rodzaju uczestników rynku (na przykład towarzystw funduszy inwestycyjnych, domów maklerskich), tak by nie było wątpliwości, że udział danej organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jednego z sektorów rynku finansowego jest uzasadniony jej celem statutowym. Dodatkowo można spotkać się z poglądem, że statut powinien wskazywać udział w postępowaniach administracyjnych jako sposób realizacji celu[13]. W ocenie autorki to stanowisko należy uznać za zbyt daleko idące. Jednocześnie w przypadku szeroko zakreślonego celu działania organizacji społecznej bez jednoczesnego sprecyzowania organ nie powinien niejako automatycznie przyjmować, że brak precyzji jest podstawą dla odmowy jej udziału w postępowaniu. Wydaje się, że w takim przypadku istotną rolę doprecyzowującą może spełnić druga z przesłanek, która dotyczy interesu społecznego. Innymi słowy, jeżeli nawet cel statutowy byłby określony na tyle szeroko, że w praktyce organizacja społeczna mogłaby brać udział w każdym z postępowań dotyczących rynku finansowego, to na gruncie przesłanki dotyczącej interesu społecznego organ nie tylko może, ale przede wszystkim jest zobowiązany zweryfikować, czy w tym konkretnym przypadku interes społeczny przemawia za udziałem organizacji społecznej. Innymi słowy, organ powinien zweryfikować, czy w danym postępowaniu administracyjnym wiedza i doświadczenie organizacji społecznej dotyczące danego sektora rynku finansowego będą dodatnią wartością, ocenioną tak przez pryzmat interesu społecznego.
Pewne wątpliwości może budzić kwestia działania organizacji społecznej jako rzecznika interesu jej członków, w szczególności w przypadku, w którym organizacja społeczna reprezentuje określoną grupę zawodową (na przykład maklerów, doradców inwestycyjnych) lub określony rodzaj podmiotów (emitentów, spółki publiczne). Na tym gruncie może dojść bowiem do pewnego rodzaju sprzeczności. Z jednej strony bowiem, jak wskazano wyżej, zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przyjmuje się, że udział organizacji społecznej nie może mieć na celu ochrony partykularnych interesów. Jednocześnie definicja organizacji społecznej jest szeroka i obejmuje między innymi organizacje zawodowe czy samorządowe, których jednym z celów statutowych jest działanie w interesie ich członków. Taką organizacją jest na przykład Związek Banków Polskich, działający na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych[14], którego statut wskazuje w art. 2 ust. 1, że „[c]elem Związku jest reprezentowanie i ochrona wspólnych interesów członków Związku oraz podejmowanie i wspieranie działań na rzecz rozwoju polskiej gospodarki w ramach Unii Europejskiej oraz współpracy międzynarodowej”[15]. Podobny sposób formułowania celu statutowego można znaleźć choćby w statucie Izby Domów Maklerskich, izby gospodarczej reprezentującej domy maklerskie i biura maklerskie, gdzie jako cel wskazano między innymi „zapewnienie równoprawnej ochrony interesów członków Izby”[16], a także w statucie Izby Zarządzających Funduszami i Aktywami, gdzie jako cel została wskazana „reprezentacja środowiska zarządzających funduszami i aktywami, czyli towarzystw funduszy inwestycyjnych i domów maklerskich prowadzących działalność wyłącznie w zakresie doradztwa inwestycyjnego albo zarządzania portfelami w skład, których wchodzi jeden lub większa liczba instrumentów finansowych”[17].
Przyjmowanie, że cele statutowe uzasadniające udział organizacji społecznej w postępowaniu nie mogą dotyczyć ochrony interesów jej członków będących podmiotami prowadzącymi działalność na rynku regulowanym, może być uznane za sprzeczne z dopuszczaniem do udziału w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej zdefiniowanej w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. jako organizacja zawodowa czy samorządowa. Takie założenie powodowałoby, że organizacje społeczne zrzeszające uczestników rynku finansowego miałyby bardzo ograniczoną możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.
Na tym gruncie krytycznie ocenić należy stanowisko zaprezentowane w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sąd Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r., VI SA/Wa 2254/24[18]. Sąd przyjął, że cel statutowy organizacji społecznej zrzeszającej emitentów giełdowych określony jako „reprezentowanie i ochrona interesów zrzeszonych w nim członków” nie uzasadnia udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym wyrażenia przez KNF zgody na wycofanie akcji spółki z siedzibą poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z obrotu na rynku regulowanym prowadzonym przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. Sąd wskazał, że udział organizacji społecznej w tym przypadku nie jest zgodny z interesem społecznym, co szeroko i przekonująco uzasadnił, i w tej części rozstrzygnięcie jest zrozumiałe. Jednocześnie niezrozumiałe jest, dlaczego sąd przyjął za organem brak interesu prawnego członków organizacji społecznej, który potrzebowałby ochrony, jako podstawę odmowy udziału organizacji społecznej w postępowaniu. Sąd wskazał, że „trafnie Komisja podniosła, że członkowie S. nie mają żadnego interesu prawnego, który w świetle przepisów prawa materialnego, wymagałby ochrony w związku z postępowaniem o udzielenie zgody na wycofanie akcji z obrotu”. W przesłankach udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. nie wymieniono potrzeby ochrony interesu prawnego członków organizacji. Ochronie interesu prawnego służy udział strony w postępowaniu (art. 28 k.p.a.), a nie udział organizacji społecznej[19]. W tym przypadku statut organizacji wskazywał na potrzebę ochrony interesów jej członków jako jeden z celów, co należy raczej rozumieć nie tylko jako ochronę skonkretyzowanych interesów w danym postępowaniu, lecz także interesów faktycznych.
Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie celami statutowymi udziału w postępowaniu nie jest jedyną przesłanką. Oceniając, czy należy dopuścić organizację społeczną do udziału w postępowaniu, organ powinien zweryfikować – na podstawie przedstawionych dokumentów i argumentacji wnioskującej organizacji – czy jej cele statutowe uzasadniają udział w postępowaniu, a następnie organ powinien ocenić, czy za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu przemawia interes społeczny. Jeżeli nawet cel statutowy organizacji społecznej, określony jako reprezentowanie interesów jej członków będących uczestnikami rynku finansowego (na przykład domami maklerskimi), będzie uzasadniał jej udział w postępowaniu dotyczącym zastosowania sankcji wobec jednego z domów maklerskich, to spełniona musi zostać jeszcze przesłanka dotycząca interesu społecznego. Nie należy przy tym a priori wykluczać, że reprezentując interesy swoich członków, organizacja społeczna działa w interesie społecznym. Ta kwestia powinna zostać odrębnie przez organ zbadana i oceniona. Jak słusznie wskazuje Andrzej Wróbel, „obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej”[20].
2. Wpływ interesu społecznego na możliwość dopuszczenia
organizacji społecznej do udziału w postępowaniu
Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 31 § 1 k.p.a. klauzulą generalną interesu społecznego skutkuje koniecznością każdorazowego skonkretyzowania tego interesu w postępowaniu administracyjnym, co jest bezpośrednio związane z charakterem klauzuli generalnej związanej z systemem wartości zmiennym w czasie. Konkretyzacja ta wymaga uwzględnienia aktualnych stosunków społeczno-gospodarczych i warunków prawno-ustrojowych[21].
W odniesieniu do rynku finansowego nie sposób nie przyjąć, że jego prawidłowe działanie leży w interesie społecznym. Niekiedy nawet rynek finansowy kwalifikowany jest jako dobro wspólne[22]. Na tym tle szczególne znaczenie odgrywa treść art. 2 u.n.r.f. określająca cele nadzoru nad rynkiem finansowym, gdyż pozwala wskazać wartości, które ustawodawca uznaje za kluczowe. Zgodnie z tym przepisem celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku również przez rzetelną informację dotyczącą funkcjonowania rynku, przez realizację celów określonych w szczególności w ustawach regulujących nadzór nad poszczególnymi sektorami rynku. W ramach poszczególnych sektorów tego rynku można wyróżnić kolejne, węższe wartości, które wskazując cele nadzoru (bankowego, kapitałowego itp.), wespół wyznaczają kierunek rozumienia terminu „interes społeczny” na gruncie przepisów rynku finansowego[23]. Za mieszczącą się w interesie społecznym uznaje się na przykład ochronę inwestorów[24], która została wskazana jako jeden z celów nadzoru w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym[25]. Pewną egzemplifikacją ochrony interesu społecznego jest także wprowadzenie w art. 12 u.n.r.k. odrębnych od wymienionych w art. 108 § 1 k.p.a. przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom wydawanym przez KNF. W tym wypadku ustawodawca wskazał jako przesłanki „ważny interes uczestników rynku kapitałowego” oraz „konieczność zapobieżenia zagrożeniu prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego”[26].
Dokonując analizy wniosku organizacji społecznej, KNF zobowiązana jest, opierając się na przepisach prawa materialnego wyznaczających przedmiot postępowania oraz na przepisach wyznaczających cel nadzoru, ustalić treść interesu społecznego, skonkretyzować go. Następnie KNF powinna zweryfikować, czy tak określony interes społeczny przemawia za udziałem wnioskującej organizacji społecznej w danym postępowaniu. Interes ten może być wyznaczony jako ogólnie stabilność lub bezpieczeństwo rynku finansowego, ale wydaje się dopuszczalne także jego węższe określenie – jako na przykład ochrona interesów uczestników tego rynku.
Idąc dalej, w przypadku postępowania dotyczącego naruszenia przepisów określających zasady wykonywania działalności regulowanej dopuścić należałoby udział organizacji społecznej powołującej się na ochronę interesów członków tej organizacji wykonujących działalność regulowaną, jeżeli przemawia za tym na przykład ochrona stabilności rynku finansowego. Możliwe byłoby to w sytuacji, w której jedną z sankcji, jaką organ mógłby zastosować, byłoby cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności danego podmiotu, pełniącego istotną funkcję w systemie finansowym (na przykład duży bank komercyjny świadczący usługi konsumentom).
Udział organizacji społecznej reprezentującej wybraną grupę uczestników rynku może mieć szczególne znaczenie w przypadku, w którym postępowanie dotyczyłoby oceny pewnych utartych na rynku praktyk działania, dotychczas uznawanych przez większość przedstawicieli tej grupy za akceptowane przez organ. Wydanie decyzji administracyjnej, w której konsekwencją określonego, dotychczas uznawanego za dopuszczalne, chociaż nieoceniane w postępowaniu administracyjnym (z uwagi choćby na niewszczynanie postępowania w przedmiocie zastosowania sankcji), działania byłoby sięgnięcie przez organ po najdalej idące środki (w tym cofnięcie lub ograniczenie zezwolenia), rodzi ryzyko, że takie środki mogłyby zostać zastosowane wobec pozostałych uczestników rynku wykonujących działalność regulowaną. Jeżeli w jednym przypadku organ zdecydowałby się na wszczęcie postępowania i zastosowałby najdalej idącą sankcję, to w kolejnych przypadkach mógłby zrobić to samo. Konsekwencje dla rynku mogłyby być różne, w tym negatywne. Istotą roli instytucji społecznej jest nie tylko wskazanie organowi przyczyn takiego zjawiska (kiedy większość rynku zachowuje się w określony, uznawany za akceptowany – z uwagi na brak sięgania po środki nadzoru – sposób), ale także konsekwencji wydania decyzji nie tylko dla podmiotów, które są członkami danej organizacji społecznej, ale przede wszystkim dla rynku, w tym jego uczestników. Innymi słowy, udział organizacji społecznej może pozwolić na pełniejsze osiągnięcie celów postępowania i pełne uwzględnienie interesu społecznego, zgodnie z dyrektywą zawartą w art. 7 k.p.a. W przypadku sięgania po najdalej idące sankcje organ może bowiem nie tylko wykorzystywać ich prewencyjną i represyjną funkcję, ale także po części regulować rynek, zmniejszając liczbę podmiotów mogących świadczyć usługi, w tym ograniczając konkurencję. Jak wskazuje się w orzecznictwie, „interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość”[27].
Za niedopuszczalne jednak należy uznać takie działanie organizacji społecznej, które wskazywałoby na jej niejednoznaczną rolę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 85/21[28], wyraźnie wskazał, że „musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów”. Innymi słowy, organizacja zawsze musi działać w interesie społecznym i przez ten pryzmat powinien być oceniany jej wniosek, w przypadku zaś postępowań przed KNF konkretyzacja interesu społecznego powinna uwzględniać cele nadzoru nad rynkiem finansowym i poszczególnymi jego sektorami.
3. Procesowe aspekty udziału organizacji społecznej w postępowaniu
Ustawodawca przewidział, że organizacja społeczna może żądać zarówno dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego, jak i wszczęcia postępowania w sprawie innego podmiotu. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 11 września 2024 r.[29] w przypadku, w którym postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko z urzędu, organizacja społeczna nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego.
Uwagi te pozostają aktualne także w odniesieniu do udziału organizacji społecznych w postępowaniach przez KNF, do których zgodnie z art. 11 ust. 5 u.n.r.f. stosuje się przepisy k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że organizacja społeczna może brać udział tylko i wyłącznie w postępowaniach, do których stosuje się przepisy k.p.a., i tylko w przypadku, w którym nie wyłączono stosowania przepisu art. 31 k.p.a. W związku z tym wykluczony jest udział organizacji społecznej w postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 18a–18j u.n.r.f., gdyż jest to postępowanie, w którego przypadku wyraźnie art. 18a u.n.r.f. wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 11a ust. 1 u.n.r.f., wykluczony będzie także udział organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących wyrażenia zgody na pełnienie funkcji w organach podmiotów podlegających nadzorowi KNF. Stosowne wyłączenia zawarto także w przepisach regulujących poszczególne sektory rynku finansowego. Stosowanie art. 31 k.p.a. zostało wyłączone przez art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych[30] do postępowań w przedmiocie zatwierdzenia prospektu, a także przez art. 11a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe[31] do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów rozdziału 12 części AA tej ustawy.
Nie jest przy tym jasne, jak kształtuje się możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu, w którym zawarty ma być układ w sprawie warunków nadzwyczajnego złagodzenia sankcji, o którym mowa w art. 18k u.n.r.f. Ustawodawca nie wyłączył bowiem wprost stosowania przepisu art. 31 k.p.a. Co więcej, przesłanki do zawarcia układu mogą zostać zidentyfikowane w toku postępowania, już po wydaniu postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Zasadniczo, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a., organizacja społeczna w postępowaniu uczestniczy na prawach strony. Oznacza to, że przysługują jej uprawnienia procesowe[32]. Nie mieści się w nich konieczność uzyskania zgody organizacji społecznej na zawarcie przez stronę układu z KNF.
Organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu w każdej jego fazie i w każdej instancji. Z uwagi na to, że do KNF stosuje się art. 127 § 3 k.p.a. dotyczący wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w miejsce odwołania, organizacja społeczna będzie mogła wziąć udział zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu przed KNF wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W każdym przypadku o udziale organizacji społecznej będzie decydować KNF w drodze postanowienia.
Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, na podstawie art. 31 § 5 k.p.a. może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.
W takim przypadku organizacja społeczna nie ma praw strony i jej rola ogranicza się do przedstawienia swojego stanowiska. Nie musi przy tym spełniać przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. dotyczących zgodności celów statutowych z przedmiotem sprawy i działania w interesie społecznym. Występując w charakterze uczestnika przedstawiającego pogląd, organizacja społeczna legitymuje się najczęściej interesem faktycznym własnym lub częściej interesem faktycznym swoich członków. Przedstawienie poglądu pozwala organizacji społecznej, która ma reprezentować interesy członków, na realizację jej celów statutowych, bez konieczności wykazywania, że za jej udziałem przemawia interes społeczny.
Wyrażenie zgody (w formie postanowienia) na przedstawienie poglądu przez organizację społeczną zależy od uznania organu administracji publicznej, stąd nie w każdym przypadku organizacja będzie miała możliwość przedstawienia poglądu. Przedstawiony pogląd powinien odnosić się do meritum sprawy i może zawierać argumenty faktyczne i prawne, które zdaniem organizacji społecznej są istotne dla rozstrzygnięcia. Wchodzi on w zakres materiału dowodowego i powinien podlegać ocenie zgodnie z regułami określonymi w art. 7, 77 i 80 k.p.a., a zatem z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, po zebraniu całego materiału dowodowego, którego całokształt powinien pozwolić na ocenę tego poglądu i twierdzeń organizacji.
Przedstawienie poglądu w trybie art. 31 § 5 k.p.a. nie pozbawia organizacji społecznej prawa do późniejszego wystąpienia z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Podobnie wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. nie jest równoznaczne z odmową przedstawienia poglądu na podstawie art. 31 § 5 k.p.a.
Podsumowanie
Rolą organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych jest społeczna kontrola działania organu administracji publicznej. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu jest w tym wypadku nie tyle rzecznikiem interesu swoich członków, realizującym cele statutowe, ile rzecznikiem interesu społecznego, zabezpieczającym tok postępowania. Służą temu przyznanie jej statusu uczestnika na prawach strony i wynikające z tego statusu uprawnienia procesowe.
Przesłankami udziału organizacji społecznej w postępowaniu są związek merytoryczny jej celów statutowych z przedmiotem postępowania oraz uzasadnienie udziału interesem społecznym. O ile cele statutowe ustalane są na podstawie dokumentów wewnętrznych organizacji (w większości przypadków statutów), o tyle interes społeczny, jaki ma przemawiać za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu, wymaga każdorazowo konkretyzacji, uwzględniającej aktualne warunki społeczno-gospodarcze i ustrojowo-prawne.
W postępowaniach na rynku finansowym, gdzie ścierają się interesy różnych podmiotów, konkretyzacja interesu społecznego nabiera szczególnego znaczenia i powinna odbywać się z uwzględnieniem celów nadzoru nad rynkiem finansowym i jego poszczególnymi sektorami. W konsekwencji wydaje się, że do udziału w postępowaniu administracyjnym powinny być dopuszczone organizacje społeczne, których przedmiot działania został określony szeroko jako ochrona rynku finansowego, o ile w danym postępowaniu przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny, sprecyzowany z uwzględnieniem celów nadzoru nad rynkiem finansowym i poszczególnymi jego sektorami. Jednocześnie za nieznajdującą uzasadnienia w przepisach k.p.a. należy uznać tendencję do odmawiania udziału w postępowaniach organizacjom społecznym zrzeszającym przedstawicieli uczestników rynku tylko ze względu na to, że reprezentują one interesy swoich członków, o ile cele statutowe są spójne merytorycznie z przedmiotem postępowania.
Bibliografia
Bałdowski M., Administracyjnoprawne aspekty cross listingu w świetle zasady ochrony inwestora na rynku kapitałowym, Warszawa 2024.
Borkowski J., Komentarz do art. 31 k.p.a., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2024.
Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989.
Dyl M., Środki nadzoru na rynku kapitałowym, Warszawa 2012.
Gołaszewski P., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2023.
Kmieciak Z., Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014.
Janiak P., Uczestnicy postępowania administracyjnego, Warszawa 2021.
Nieborak T., Rynek finansowy jako dobro wspólne, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2017, nr 3.
Rokicka-Murszewska K., Kilka uwag na temat zaskarżania planów miejscowych przez organizacje ekologiczne, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2024, nr 3.
Wojno B., [w:] Prawo rynku kapitałowego, t. II. Komentarz, red.M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda, Warszawa 2023, art. 2 u.n.r.f.
Wróbel A., [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX 2025, komentarz do art. 31 k.p.a.
[1] Jako przykład można wskazać regulacje dotyczące udziału organizacji ekologicznych. Szerzej K. Rokicka-Murszewska, Kilka uwag na temat zaskarżania planów miejscowych przez organizacje ekologiczne, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2024, nr 3, s. 69.
[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a.
[3] Uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05, LEX nr 167966. Pogląd ten nie jest jednolity, do uchwały zaś zgłoszone zostały dwa głosy odrębne – SNSA B. Adamiak i M. Rzążewskiej. Z uwagi na to, że w zakresie rynku finansowego mamy do czynienia z organizacjami społecznymi działającymi w innej formie niż fundacja, kwestia kwalifikacji fundacji jako organizacji społecznej pozostaje w praktyce irrelewantna. Należy jednak zaznaczyć, że w sytuacji, w której taki podmiot domagałby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na zasadach określonych w art. 31 § 5 k.p.a., KNF może przyjąć, że fundacja rodzinna w ogóle nie powinna zostać uznana za organizację społeczną.
[4] Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2261).
[5] Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 166).
[6] Wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., II GSK 347/20, Legalis nr 3036866.
[7] J. Borkowski, komentarz do art. 31 k.p.a., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2024, s. 338.
[8] Na udział Izby Zarządzających Funduszami i Aktywami w postępowaniu przed KNF dotyczącym zastosowania sankcji wobec towarzystwa funduszy inwestycyjnych wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2020 r., VI SA/Wa 42/20, LEX nr 3116772.
[9] Zamiast wielu zob. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., II GSK 3182/17, LEX nr 2755204.
[10] Zob. P. Gołaszewski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2023, Legalis/el., komentarz do art. 31 k.p.a., nb 9; wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., III OSK 1317/24, Legalis nr 3144814.
[11] Por. NSA w wyrokach: z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 1016/13, LEX nr 1647902; z dnia 24 czerwca 2015 r., II OSK 2808/13, Legalis nr 1770127; z dnia 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, Legalis nr 1585691; z dnia 25 lutego 2020 r., II GSK 3718/17, Legalis nr 2391799. Odmiennie wydaje się NSA w wyroku z 29 października 2024 r., III OSK 1317/24, Legalis nr 3144814, w którym wskazał, że „wykładnia art. 31 § 1 KPA winna odbywać się w związku z art. 7 i 77 KPA, co oznacza, że to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności żądań zgłoszonych przez organizację społeczną”.
[12] Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 135 ze zm.), dalej: u.n.r.f.
[13] Na taki pogląd wyrażony przez KFN wskazuje WSA w Warszawie w pierwszej części uzasadnienia wyroku z dnia 29 maja 2017 r., VI Sa/Wa 80/17, LEX nr 2401752.
[14] Ustawa z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 597).
[15] https://zbp.pl/getmedia/51536dbf-63a8-4983-a64a-ae949fff5bd8/statut [dostęp: 15 kwietnia 2025 r.].
[16] https://idm.com.pl/wp-content/uploads/2014/05/STATUT_IDM_2023.pdf [dostęp: 15 kwietnia 2025 r.].
[17] https://www.izfa.pl/sites/default/files/paragraph.attachments.field_attachments/2025-02/Statut_tekst%
20jednolity_27.11.24r.pdf [dostęp: 15 kwietnia 2025 r.].
[18] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r., VI SA/Wa 2254/24, LEX nr 3837966.
[19] W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 34.
[20] A. Wróbel, [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el. 2025, komentarz do art. 31 k.p.a., pkt 6.
[21] P. Janiak, Uczestnicy postępowania administracyjnego, Warszawa 2021, s. 267 i przywołana tam literatura.
[22] T. Nieborak, Rynek finansowy jako dobro wspólne, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2017, nr 3, passim.
[23] Szerzej B. Wojno, [w:] Prawo rynku kapitałowego, t. II. Komentarz, red.M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda, Warszawa 2023, art. 2 u.n.r.f., s. 669, nb 12.
[24] M. Bałdowski, Administracyjnoprawne aspekty cross listingu w świetle zasady ochrony inwestora na rynku kapitałowym, Warszawa 2024, Legalis, rozdział II § 5 pkt 3.
[25] Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1161 ze zm.), dalej: u.n.r.k.
[26] M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, Warszawa 2012, s. 132.
[27] Wyrok NSA z dnia z dnia 9 lutego 2023 r., II GSK 1304/19, LEX nr 3507902 i cytowane tam orzeczenia.
[28] Wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 85/21, LEX nr 3169465.
[29] Wyrok NSA z dnia 11 września 2024 r., II OSK 2636/21, LEX nr 3823779.
[30] Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 620 ze zm.).
[31] Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1646 ze zm.).
[32] Z. Kmieciak, [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, rozdział V pkt 3.
Joanna Róg-Dyrda
Uniwersytet Warszawski
Okręgowa Izba Radców Prawnych w Warszawie
ORCID: 0000-0002-2932-8312