Scope and subject matter of evidence
in a civil trial concerning an EU-funded project
This paper presents an analysis of the legal rules and case law regarding the admissibility of evidence in civil proceedings related to projects co-financed by EU funds. Particular attention is given to problematic situations, such as when managing authorities, only at the stage of judicial proceedings, raise new alleged breaches – not previously communicated to the beneficiary – as grounds for an irregularity, and in support of which they submit motions to admit evidence. Such situations are assessed in light of the rules of evidence applicable in civil proceedings, the provisions of funding agreements for EU projects, the fundamental principles safeguarding freedom of establishment in Poland, and current jurisprudence. Based on this, conclusions are drawn regarding the minimum and desirable standards of protection afforded to beneficiaries of EU-funded projects.
Keywords: EU funds, civil proceedings, evidence
Słowa kluczowe: fundusze UE, postępowanie cywilne, dowody
1. Charakterystyka sporów „funduszowych”
Zagadnienie z zakresu i przedmiotu postępowania dowodowego w procesach cywilnych dotyczących projektów dofinansowanych z funduszy UE nie spotkało się do tej pory z pogłębioną analizą w nauce. Punktem wyjścia do tej analizy może być charakter umowy o dofinansowanie z funduszy UE. Rzuca on bowiem światło na charakter relacji między stronami tej umowy, czyli instytucją zarządzającą, pośredniczącą albo wdrażającą[1] a beneficjentem. Charakter ten nie zmienił się przy tym w ciągu ostatnich perspektyw finansowych. W związku z tym wnioski przedstawione w tym artykule mają zastosowanie na gruncie ustaw właściwych dla perspektywy finansowej 2007–2013[2], 2014–2020[3], jak i obecnej – 2021–2027[4]. Skupię się jednak na dwóch ostatnich perspektywach finansowych, gdyż postępowania dotyczące perspektywy 2007–2013 są już rzadsze (choć wciąż się zdarzają).
Są dwie najistotniejsze cechy umowy o dofinansowanie na gruncie wyżej wymienionych ustaw, które determinują charakter sporów między IZ a beneficjentami.
Pierwszą z tych cech jest mieszany – cywilno-administracyjny – charakter. Jak bowiem wskazuje się w doktrynie, umowa o dofinansowanie nie ma ani charakteru czystej umowy cywilnoprawnej, ani charakteru czystej umowy administracyjnej. Łączy jednak cechy obu tych rodzajów umów, co sprawia, że umowy o dofinansowanie mają mieszany charakter prawny[5].
Drugą cechą, która ma istotne znaczenie dla oceny charakteru sporów między IZ a beneficjentami, jest to, że umowy o dofinansowanie mają celowy charakter. Ma on z kolei wpływ na szczególny charakter beneficjenta, a zarazem jego relację z IZ. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie – biorąc pod uwagę celowy charakter projektów i zarazem umów o dofinansowanie – beneficjent w rzeczywistości jest jedynie środkiem do osiągnięcia celów publicznych[6]. Stąd też, jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, obowiązki instytucji będącej stroną umowy o dofinansowanie nie kończą się tylko na przekazaniu środków. Przeciwnie, obejmują również aktywne współdziałanie w jej realizacji[7].
Rzecz jasna nie zawsze realizacja umowy o dofinansowanie przebiega bez zakłóceń. Zdarza się, że beneficjent naruszy prawo przy realizacji umowy o dofinansowanie. W takiej sytuacji IZ, która dopatrzy się takiego naruszenia, w pierwszej kolejności powinna zbadać, czy naruszenie to ma charakter nieprawidłowości zdefiniowanej w prawie UE[8].
Sama definicja nieprawidłowości pozostawała analogiczna w unijnych rozporządzeniach regulujących funkcjonowanie funduszy w kolejnych perspektywach finansowych. Jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny i orzecznictwa[9], dla stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów wymagane jest wykazanie następujących przesłanek:
» nastąpiło naruszenie przepisu prawa (naruszenie przepisu prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, to jest o ile naruszone przepisy prawa krajowego wiążą się z ich stosowaniem wobec projektu współfinansowanego z budżetu ogólnego UE[10]),
» naruszenie to powinno wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego,
» naruszenie powoduje lub może spowodować (przez działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego) szkodę w budżecie ogólnym UE (szkodliwy wpływ na budżet UE) w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu,
» istnieje związek przyczynowy między naruszeniem a choćby potencjalną możliwością uszczuplenia budżetu UE.
Niespełnienie którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza stwierdzenie nieprawidłowości.
Po stwierdzeniu nieprawidłowości IZ ma dwie możliwości (tertium non datur). To, która z tych możliwości powinna zostać zastosowana, zależy od momentu w czasie, w jaki zostanie wykryta nieprawidłowość Otóż w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości[11]:
1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność – IZ dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo;
2) po zatwierdzeniu wniosku o płatność – IZ nakłada korektę finansową.
Sam ten podział budzi poważne wątpliwości (sygnalizowane już przez przedstawicieli doktryny[12]) co do zgodności z prawem UE. Wydaje się bowiem, że na gruncie prawa UE tak naprawdę obie sytuacje powinny prowadzić do nałożenia korekty finansowej. Analiza tego stanu wykracza jednak poza zakres tego artykułu.
Przejdźmy natomiast do samej korekty finansowej. Jest to kwota, o jaką pomniejsza się finansowanie UE dla projektu w związku z nieprawidłowością[13]. Co bardzo istotne, korekta finansowa to element wykonania umowy o dofinansowanie. Nie jest więc nakładana w drodze decyzji administracyjnej[14]. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, korekta finansowa jest w istocie etapem dochodzenia do zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającego postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[15] (dalej: u.f.p.). W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Są elementem stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Zatem korekta finansowa w prawie polskim to jednostronna czynność (oświadczenie) właściwego organu, niemająca postaci decyzji administracyjnej, której treścią jest definitywne wycofanie całości lub części dofinansowania przyznanego na realizację projektu w umowie o dofinansowanie lub decyzji o dofinansowaniu[16]. Korekty finansowe są rozumiane jako sankcje administracyjne w orzecznictwie sądów polskich[17], sądów UE[18], jak i w doktrynie[19]. Nie są jednak karami umownymi[20].
Jeśli zatem IZ wykryje nieprawidłowość już po zatwierdzeniu wniosku o płatność, jest zobowiązana nałożyć korektę finansową[21]. Jeśli zaś beneficjent dobrowolnie nie zwróci kwoty wynikającej z nałożonej korekty finansowej, IZ jest zobowiązana do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania[22]. Z orzecznictwa wynika wręcz, że zasadniczo jedyną dostępną dla IZ drogą do dochodzenia zwrotu dofinansowania przeciwko beneficjentowi jest droga postępowania administracyjnego (wyjątkiem jest jedynie dochodzenie roszczeń z weksla zabezpieczającego umowę o dofinansowanie[23]).
Inaczej jest w sytuacji, w której IZ stwierdza wystąpienie nieprawidłowości jeszcze przed zatwierdzeniem wniosku o płatność. W takiej sytuacji IZ ma obowiązek pomniejszyć wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo. W tym przypadku, jeżeli beneficjent nie zgadza się ze stwierdzeniem wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej oraz pomniejszeniem wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność, może zgłosić umotywowane pisemne zastrzeżenia[24]. Zastrzeżenia te rozpatruje ta sama instytucja, która wcześniej dokonała pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych. Jeżeli instytucja ta nie uwzględni zastrzeżeń, jedyną drogą beneficjenta dla obrony jego praw jest wystąpienie z powództwem do sądu powszechnego[25]. Czynność stwierdzenia nieprawidłowości i pomniejszenia wydatków, analogicznie do informacji pokontrolnej, nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego[26].
W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości przed zatwierdzeniem wniosku o płatność – a więc w toku weryfikacji wniosku o płatność, będącej jedną z postaci kontroli projektu (zob. art. 24 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy wdrożeniowej 2021–2027 i art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy wdrożeniowej 2014–2020) – nie sporządza się osobnej informacji pokontrolnej (zob. art. 24 ust. 10 ustawy wdrożeniowej 2021–2027 oraz art. 22 ust. 9 ustawy wdrożeniowej 2014–2020). Ustalenie wystąpienia nieprawidłowości (jej opis i kwalifikacja prawna) oraz pomniejszenie (w tym uzasadnienie zakresu dokonanego pomniejszenia) dokonywane są zatem przez instytucję łącznie z czynnością zatwierdzenia wniosku o płatność w zakresie nieobjętym nieprawidłowością[27]. Jednak, jak wskazuje się w doktrynie, nie wymaga szerszego dowodu teza, iż pomniejszenie wydatków, również będące finansowym skutkiem popełnienia nieprawidłowości, musi podlegać zasadom analogicznym do obowiązujących przy ustalaniu korekt finansowych dla tej nieprawidłowości[28].
Dlatego też w mojej ocenie, na potrzeby tego artykułu, do zakresu postępowania dowodowego w procesie przed sądem cywilnym należy podchodzić analogicznie w przypadku, gdy ten proces jest konsekwencją nałożenia korekty finansowej, jak i w przypadku, gdy proces jest konsekwencją pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych. Stąd też – w zgodzie zresztą z prawem UE, o czym pisałem powyżej – w dalszej części artykułu będę dla uproszczenia pisał o korekcie finansowej; jednak co do zasady analogiczne wnioski należy odnosić także do pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych.
Jednakże w praktyce zdarza się, że po nałożeniu korekty finansowej beneficjent zwraca kwestionowaną sumę dofinansowania, z tym że czyni to z zastrzeżeniem zwrotu (art. 411 pkt 1 k.c.), a następnie wnosi powództwo na podstawie przepisów o zwrocie nienależnego świadczenia. Przyczyn takiego zjawiska może być kilka – między innymi chęć uniknięcia narastających odsetek czy też skierowania sprawy do rozpatrzenia przez sąd cywilny, a nie administracyjny. W praktyce zdarza się też tak, że IZ „bierze beneficjenta na przeczekanie”, to jest mimo ciążącego na niej obowiązku nie wszczyna postępowania administracyjnego, licząc na to, że to beneficjent podejmie kroki w celu uregulowania swojej sytuacji prawnej. Oczywiście takie zachowanie należy ocenić jednoznacznie nagannie. Nie zmienia faktu, że zdarza się ono w rzeczywistości[29].
Kolejną moją obserwacją empiryczną jest to, że jeśli beneficjent zdecyduje się na pozwanie IZ, to zdarza się, że w toku takiego procesu instytucja ta dokonuje ponownego przeglądu projektu, a następnie „wyciąga” ewentualne naruszenia, o których wcześniej w ogóle nie wspominała w oświadczeniu nakładającym korektę finansową czy pomniejszającym wydatki kwalifikowalne. Co więcej, zdarza się, że naruszenia te formułowane są w sposób hipotetyczny – to znaczy IZ „wydaje się”, że tak mogło być, albo IZ „nie może wykluczyć” pewnego obrotu wydarzeń. Skoro zaś tak, to oczywiste jest, że IZ nie ma konkretnych dowodów na dane naruszenie. W związku z tym IZ składa liczne wnioski dowodowe, które mogłyby takie hipotetyczne naruszenie, wcześniej nigdy przez tę instytucję niepodnoszone, potwierdzić. Niestety w praktyce zdarza się, że sądy dopuszczają dowody na takie „fakty”. W sposób oczywisty wydłuża to postępowanie. Jednak taka praktyka ma także znacznie głębszy wymiar – powoduje, że beneficjent środków unijnych nie ma żadnej pewności co do zachowania IZ. Jak więc praktyka taka powinna być oceniana z punktu widzenia przepisów o postępowaniu cywilnym, w świetle przedstawionej powyżej charakterystyki spraw funduszowych? Odpowiedzi poszukam w tym artykule.
2. Zakres i przedmiot postępowania dowodowego w procesie cywilnym
W procesie cywilnym przedmiotem dowodu są fakty (twierdzenia o faktach), tak zwane zasady doświadczenia, oraz w wyjątkowych wypadkach prawo. Faktami są wszelkiego rodzaju zjawiska i zdarzenia oznaczone w czasie i przestrzeni, byłe lub współczesne, a także stany świata zewnętrznego i stany psychiczne (na przykład zamiar, wola, zgoda)[30].
Przedmiotem dowodu są fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; istotność ta wynika z przedmiotu postępowania i wiąże się z twierdzeniami faktycznymi stron. Powoływane fakty powinny mieć znaczenie prawne. Selekcji faktów dokonuje sąd, uwzględniając zasadę prawdy materialnej i zasadę kontradyktoryjności. W ostatecznym wyniku istotność faktu jest oceniana przez sąd z punktu widzenia prawa materialnego[31].
Kluczowe znaczenie w tym kontekście ma art. 227 k.p.c. Jak wynika z orzecznictwa, przepis ten stosowany jest przed podjęciem rozstrzygnięć dowodowych, uprawnia bowiem sąd do selekcji zgłoszonych dowodów jako skutku przeprowadzonej oceny istotności okoliczności faktycznych, których wykazaniu dowody te mają służyć[32]. Sąd Najwyższy stwierdził też, że według art. 227 k.p.c. sąd określa przedmiot postępowania dowodowego przez wskazanie, jakie fakty mają „zdatność” dowodową, a więc jakie zjawiska świata zewnętrznego oraz jakie okoliczności oraz stany i stosunki są przedmiotem dowodzenia w procesie cywilnym, a ściślej, w konkretnej sprawie przedstawionej do rozstrzygnięcia[33].
Istotność faktów wiąże się również z podstawą faktyczną powództwa (por. art. 187 § 1 k.p.c.). Uzasadniając powództwo, powód subiektywnie określa stan faktyczny sprawy. Będzie on wtedy przedmiotem dowodu, gdy dotyczy okoliczności, które z punktu widzenia prawa materialnego mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; istotne znaczenie mają zaś te fakty, które odpowiadają hipotezom tych przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie[34].
Jak wynika z utrwalonego stanowiska doktryny, „powód, wszczynając proces, decyduje o podmiotowym i przedmiotowym jego zakresie i tym samym o faktach, które będą ustalane w postępowaniu dowodowym. Istotność bowiem określonego faktu w rozumieniu art. 227 k.p.c. wynika z przedmiotu postępowania i wiąże się z twierdzeniami faktycznymi stron, przede wszystkim zaś z podstawą faktyczną powództwa. Oczywiście art. 227 k.p.c. dotyczy tylko faktów, które mają znaczenie prawne. Powód, decydując o zakresie rozstrzygnięcia sprawy, wpływa zasadniczo na przedmiot postępowania dowodowego”[35].
Sąd Najwyższy wyjaśnił, że ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zależy nie tylko od tego, jakie są to fakty, lecz także, a nawet w pierwszej kolejności, od tego, jak sformułowana i rozumiana jest norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie została zastosowana. Dokonane ustalenia faktyczne oceniane są w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty, jako ewentualny przedmiot dowodu, mają wpływ na treść orzeczenia. Tylko zatem takie fakty są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 227 k.p.c.[36]
Można jeszcze zauważyć, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa wprawdzie podanie przez powoda podstawy materialnoprawnej roszczenia nie jest obligatoryjne, to nie pozostaje jednak bez znaczenia dla przebiegu i wyniku sprawy, pośrednio określa bowiem także okoliczności faktyczne uzasadniające żądanie pozwu. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego[37] podstawa materialnoprawna roszczenia zakreśla krąg okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie pozwu i wyznacza tym samym granice badania sądu, a jej zmiana jest przedmiotowym przekształceniem powództwa. W sytuacji, kiedy powód dokonał wyboru reżimu odpowiedzialności pozwanego i ukształtował w ten sposób ramy procesu, w tym zakresu obrony pozwanego oraz kognicji sądu, sąd nie może z urzędu zmienić podstawy odpowiedzialności pozwanego na inną, zakłóciłoby to bowiem równowagę procesową stron oraz naruszyło zasadę bezstronności sądu. Zatem odwołanie się przez powoda do określonych regulacji prawnych jako podstawy prawnej żądania nie tylko ukierunkowuje kognicję sądu, ale także lub może przede wszystkim zakres obrony strony pozwanej[38].
Wreszcie można wskazać, że z orzecznictwa wynika, iż art. 227 k.p.c. nie precyzuje pojęcia faktów i okoliczności mających istotne znaczenie. Zdaniem sądów te fakty i okoliczności muszą być opisane przez powoda w pozwie bądź na wezwanie sądu w pismach procesowych w sposób konkretny, pozwalający na odtworzenie przebiegu danego zdarzenia lub zdarzeń oraz ich umiejscowienia w czasie, na których powód opiera swoje roszczenia zawarte w pozwie[39]. W związku z tym formułowanie twierdzeń faktycznych w warunkach braku wiedzy na temat danego faktu lub dowodu, opartych wyłącznie na subiektywnym przekonaniu strony, powinno być dopuszczalne tylko w szczególnych przypadkach. Dotyczy to zwłaszcza twierdzeń odnoszących się do konkluzji (wyników rozumowania) oraz faktów, których weryfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy, przeprowadzenia badań lub uzyskania dowodu znajdującego się w posiadaniu osoby trzeciej, którego strona nie może uzyskać samodzielnie (por. art. 187 § 2 pkt 4 k.p.c.). Może to też być konsekwencją postawy drugiej strony w toku relacji przedprocesowych (niemożność nawiązania kontaktu, milczenie i tym podobne)[40].
Powyższe rozważania można podsumować stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym istotność znaczenia faktów należy rozumieć dwojako, gdyż z jednej strony powinny dotyczyć przedmiotu procesu, ale też mieć znaczenie prawne. Zakres podstawy faktycznej powództwa określa zakres postępowania dowodowego, jakie powinien prowadzić sąd[41].
Również w tym kontekście trzeba zauważyć, że jednym z głównych celów dużej nowelizacji k.p.c. z 2019 r. było skrócenie czasu trwania postępowań sądowych. Jednym ze sposobów zagwarantowania realizacji tego celu przez ustawodawcę (co znalazło wyraz w uzasadnieniu ustawy nowelizującej) było wdrożenie zasady, że „strona przychodzi do sądu i przekłada sądowi do dyspozycji zebrany materiał dowodowy. Sąd ma ten materiał ocenić i dać temu wyraz w postaci orzeczenia. Poszukiwanie dowodów w postępowaniu przed sądem winno być zasadniczo niedopuszczalne”[42].
Takie stanowisko było już zresztą wcześniej wyrażone w orzecznictwie – choćby Sąd Apelacyjny w Warszawie[43] orzekł, że „postępowanie dowodowe nie służy natomiast poszukiwaniu dopiero okoliczności, których ewentualne zaistnienie uzasadniałyby żądania zgłaszane przez stronę”. Po dużej nowelizacji k.p.c. z 2019 r. zasada ta ma jeszcze mocniejszy wydźwięk – między innymi na podstawie art. 187 § 2 pkt 4 w związku z art. 250 § 1 k.p.c., przedstawiając zażądanie dowodów znajdujących się w sądach, urzędach lub u osób trzecich, należy uprawdopodobnić, że strona sama nie może ich uzyskać[44]. Jak wskazuje się w doktrynie, wymóg ten ma na celu ukrócenie dotychczasowej praktyki polegającej na częstym nadużywaniu art. 187 § 2 pkt 4 k.p.c. w pierwotnym brzmieniu przez żądanie strony, aby sąd wyręczył ją w pozyskaniu dowodu, którego strona nawet nie próbowała (a przynajmniej nie wykazała, że podjęła taką próbę) uzyskać[45].
Ma to bardzo istotne znaczenie dla spraw funduszowych. Instytucja zarządzająca ma bowiem bardzo szerokie uprawnienia kontrolne[46]. Może więc pozyskać wszystkie informacje i dokumenty związane z projektem. Zatem brak ich pozyskania przed nałożeniem korekty finansowej lub pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych powinien przesądzać o tym, że sąd nie może zobowiązać beneficjenta – na wniosek tej instytucji – do dostarczenia tych dokumentów.
Co więcej – dzięki tym uprawnieniom (które obejmują między innymi możliwość zaangażowania eksperta, jeśli ocena jakiejś okoliczności wymaga wiadomości specjalnych[47]), IZ ma wszelkie narzędzia do tego, aby z wyprzedzeniem wykryć – i w efekcie móc poinformować o tym beneficjenta – wszelkie naruszenia prawa, które mogą być przesłanką nieprawidłowości.
Z powyższym skorelowany jest pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym „przedmiotem postępowania dowodowego są tylko fakty mające istotne znaczenie dla merytorycznej oceny dochodzonego roszczenia, zatem domaganie się przez stronę przeprowadzenia dowodów na inne okoliczności, nie może być uwzględnione przez sąd orzekający, ponieważ prowadziłoby to do przewlekłości postępowania sądowego”[48].
W kontekście spraw funduszowych, na tle tak rozumianego zakresu i przedmiotu postępowania dowodowego, pojawia się zatem pytanie: czy fakt świadczący o rzekomym naruszeniu prawa, mogącym prowadzić do nieprawidłowości, nigdy niezakomunikowany beneficjentowi przez IZ przed wszczęciem postępowania cywilnego, może w ogóle być faktem mającym istotne znaczenie dla sprawy, w rozumieniu art. 227 k.p.c.? A w konsekwencji – czy fakt taki w ogóle może być przedmiotem dowodu w takim postępowaniu? Czy też raczej zgłaszanie wniosków dowodowych na takie fakty zasadniczo zmierza do przedłużenia postępowania?
3. Podnoszenie przez IZ zupełnie nowych
naruszeń prawa w sprawach funduszowych
Warto w tym miejscu przypomnieć, co jest przedmiotem sprawy funduszowej. Jeżeli na beneficjenta nałożono korektę finansową, a ten na przykład zwrócił dofinansowanie z zastrzeżeniem zwrotu i teraz dochodzi jego wypłaty przed sądem powszechnym, to przedmiotem sprawy cywilnej jest właśnie dofinansowanie zwrócone w wyniku nałożenia korekty finansowej. Jeśli zaś w sprawie doszło do pomniejszenia wydatków kwalifikowalnych i w efekcie niewypłacenia dofinansowania co do wydatków uznanych za niekwalifikowalne – przedmiotem jest zapłata części niewypłaconej wskutek pomniejszenia wydatków.
W obu więc przypadkach zdarzeniem, które w istocie jest przyczyną i osią sporu, jest odpowiednio nałożenie korekty finansowej i pomniejszenie wydatków kwalifikowalnych. Oba zaś środki mogą być zastosowane tylko w efekcie wykrycia nieprawidłowości.
Przypomnijmy, że są to elementy stosunku umownego, ale wynikającego z umowy o mieszanym, cywilno-administracyjnym charakterze.
Same zaś te czynności, jak już także zostało wskazane, mają charakter sankcji administracyjnych. Skoro zaś tak, to nie powinno budzić wątpliwości, że sankcja taka może być nałożona wyłącznie na podstawie okoliczności, co do których strona miała możliwość zapoznania się i wypowiedzenia przed jej nałożeniem. Jak bowiem wskazuje się w doktrynie, okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione[49]. Oczywiście nie jest dopuszczalne sanowanie takiego braku na etapie postępowania sądowego, w którym kontroli sądu podlega to, czy oświadczenie o nałożeniu korekty było zgodne z prawem i zasadne. Obejmuje to w szczególności kontrolę, czy podstawy nałożenia korekty (wszystkie jej przesłanki i stawiane beneficjentowi zarzuty), zakomunikowane beneficjentowi w należyty sposób (co oznacza między innymi taki sposób, aby beneficjent mógł się co do nich wypowiedzieć), są uzasadnione.
W tym kontekście w mojej ocenie niedopuszczalne jest wynajdywanie na etapie postępowania sądowego coraz to kolejnych podstaw faktycznych, mających rzekomo uzasadniać nałożenie korekty. Abstrahując od tego, jak takie postępowanie ma się do zasady koncentracji materiału dowodowego, jak opisałem poniżej, w orzecznictwie kiełkuje pogląd, zgodnie z którym w celu uzasadnienia prawidłowości nałożenia korekty IZ możne podnosić (a zatem i ich dowodzić) tylko takie okoliczności, które zostały beneficjentowi zakomunikowane przed nałożeniem korekty, z zapewnieniem beneficjentowi możliwości wypowiedzenia się co do nich[50]. Jest to podstawowy standard i gwarancja w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP).
4. Podejście sądów powszechnych i Sądu Najwyższego do podnoszenia
przez IZ zupełnie nowych naruszeń prawa dopiero w trakcie procesu
W kontekście analizowanego zagadnienia należy zwrócić wagę na stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 października 2017 r., II CSK 25/17[51], oraz w wydanym w jego następstwie wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2018 r., I ACa 101/18[52].
Oczywiście pożądane jest, aby wszystkie przyczyny zastosowania środka skutkującego odmową wypłaty dofinansowania (także oświadczenia o nałożeniu korekty finansowej) były wskazane w oświadczeniu IZ. Z przytoczonego powyżej orzecznictwa wynika przy tym, że nie oznacza to, iż nie można wskazywać na inne, dalsze okoliczności usprawiedliwiające takie oświadczenie (w tym na podstawie wyników kontroli czy też na podstawie okoliczności wykazywanych dopiero w toku procesu), wprost w nim niewskazane. Jednakże takie okoliczności niewskazane w oświadczeniu IZ mogą być wskazywane (i w konsekwencji dowodzone) później, jeśli kumulatywnie spełnione są następujące warunki:
1) przypisywane beneficjentowi dotacji zachowania miały miejsce przed złożeniem oświadczenia,
2) zachowania te mieszczą się w ramach podstaw do nałożenia korekty,
3) zachowania te muszą w sposób wyraźny zostać stwierdzone przez IZ,
4) nie zostały usunięte przez beneficjenta w terminie wyznaczonym przez IZ.
Te dwa ostatnie stwierdzenia są kluczowe. Aby beneficjent miał jakąkolwiek szansę usunąć uchybienie wyraźnie stwierdzone przez IZ, w wyznaczonym przez nią terminie, uchybienie to musi zostać mu przez nią zakomunikowane. Oczywiście niekiedy – ze względu na zaawansowanie wdrażania projektu i nieodwracalność podjętych działań – nie będzie nawet teoretycznej możliwości usunięcia uchybień. W takiej jednak sytuacji beneficjent musi mieć zagwarantowane fundamentalne prawo do wypowiedzenia się co do uchybień wykrytych przez IZ.
Orzeczenia te – i wnioski, które można z nich wyciągnąć – są pewnym zwiastunem tego, że sądy dostrzegają patologiczność sytuacji, w której beneficjent dopiero na etapie procesu „dowiaduje się” o potencjalnych popełnionych przez siebie naruszeniach. Jednak wciąż z wyżej wymienionych orzeczeń nie wynika, że wszystkie naruszenia muszą być wymienione w samym oświadczeniu o nałożeniu korekty finansowej.
Trzeba jednak zwrócić uwagę na jedną kwestię. Wyroki omówione powyżej dotyczyły oświadczenia woli o wypowiedzeniu przez IZ umowy o dofinansowanie. Była to zatem typowo cywilnoprawna czynność. Czy zatem przy sporze przed sądem cywilnym, dotyczącym korekty finansowej, która jest sankcją administracyjną, podejście nie powinno być nieco inne?
5. Zasady 4K a spory funduszowe
Niektóre szczególnie ważne zasady w prawie można określić jako zasady 4K. Są to zasady konstytucyjne, konwencyjne, kodeksowe i kardynalne. Taką zasadą jest gwarancja prawa do obrony. Jej elementem jest zaś prawo do wypowiedzenia się o każdej podstawie nakładania sankcji administracyjnej.
Warto tu wskazać na co najmniej dwie kwestie. Po pierwsze, jak wskazuje się w doktrynie, w praktyce (o czym pisałem na wstępie) sposób wykonywania umowy o dofinansowanie poddawany jest kontroli tak przez sądy cywilne, jak i administracyjne. Przy takiej konstrukcji regulacji prawnych występuje ryzyko, że będą się toczyć równolegle dwa postępowania sądowe, jedno z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym i drugie przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem decyzji zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p. W ramach obu postępowań sądy będą oceniały te same okoliczności będące podstawą określonych działań IZ (w tym nałożenia korekty finansowej oraz wydania decyzji o zwrocie środków). W konsekwencji może dojść do wydania dwóch przeciwstawnych orzeczeń[53].
Taka sytuacja ma jednak jeszcze jedną konsekwencję. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu dofinansowania, jak wskazuje się w doktrynie, organ winien w sposób formalny poinformować beneficjenta, że wobec naruszenia warunków umowy w zakresie wykorzystania wypłaconych środków wszczęte zostaje postępowanie administracyjne. Tylko takie działanie pozwala organowi na wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji[54]. Co więcej, następnie, aby móc orzec o zobowiązaniu do zwrotu środków, organ musi udowodnić wszystkie przesłanki nieprawidłowości[55]. W tej sytuacji organ administracji musi zbadać, czy wszystkie podstawy nałożenia korekty finansowej, wymienione w stosownym oświadczeniu IZ, faktycznie uzasadniały stwierdzenie nieprawidłowości. Co więcej, jeśli następnie w sprawie tej będzie orzekał sąd administracyjny, to skontroluje on podstawy nałożenia korekty finansowej, zastosowane przez organ orzekający o zwrocie dofinansowania.
W takim przypadku beneficjent od samego początku będzie informowany o zarzucanych mu naruszeniach i będzie na każdym etapie miał możliwość wypowiedzenia się co do nich.
Czy zatem sytuacja powinna wyglądać inaczej, gdy o sankcji administracyjnej orzeka sąd powszechny? Zwłaszcza w sytuacji, gdy skierowanie sprawy na drogę postępowania cywilnego wynikło ze świadomego działania IZ, która – mimo ciążącego na niej obowiązku – nie wszczęła postępowania administracyjnego, tylko „wzięła beneficjenta na przeczekanie”, aż ten zwróci środki, a następnie pozwie tę instytucję o zwrot nienależnego świadczenia? W mojej ocenie zasady równego traktowania beneficjentów i po prostu elementarnego poczucia sprawiedliwości każą na takie pytanie odpowiedzieć przecząco.
Można w tym miejscu przywołać także unijną zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, będącą uzupełnieniem zasady pewności prawa[56]. Jak stwierdził TSUE, prawo do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje podmiotowi prawa, w którym krajowy organ administracyjny wzbudził nadzieje znajdujące poparcie w udzielanych mu przez ten organ precyzyjnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnieniach pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł[57].
W odniesieniu do faktu sprzecznych wyników kontroli z orzecznictwa TSUE wynika, że jeśli:
» dwie kontrole danego stanu faktycznego nie są przeprowadzane przez dwie różne instytucje (czyli, mówiąc prościej, dwie kontrole danego stanu faktycznego przeprowadza ta sama instytucja)[58] oraz
» podmiot kontrolowany nie może być zaklasyfikowany jako część państwa, zgodnie z jego jednolitą koncepcją, przeważającą zarówno w prawie międzynarodowym publicznym, jak i prawie UE[59],
to taki podmiot kontrolowany może powoływać się w sporze toczącym się między nim a organem państwowym (takim jak IZ) na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Bardziej precyzyjnie ujmując, zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań sprzeciwia się temu, aby ta sama instytucja kontrolująca bez ważnego powodu, wyraźnie zakomunikowanego jednostce kontrolowanej i właściwie uzasadnionego, w tym samym stanie faktycznym podejmowała dwa różne rozstrzygnięcia[60].
W mojej ocenie rozumowanie to powinno być rozciągnięte na powoływanie podstaw do nałożenia korekty finansowej dopiero na etapie postępowania sądowego. Skoro bowiem jedna i ta sama instytucja nie może wobec tego samego beneficjenta i tego samego stanu faktycznego wydać dwóch różnych wyników kontroli, to także nie może ona wobec tego samego beneficjenta i tego samego stanu faktycznego wysuwać różniących się (czyli np. rozszerzających) podstaw do nałożenia korekty finansowej.
Można tu w tym miejscu zapytać – a co z prawem IZ do obrony w procesie sądowym z powództwa beneficjenta? W mojej ocenie jest ono w pełni zagwarantowane. Nie ma żadnych przeszkód przeciwko temu, żeby IZ, stwierdzając wystąpienie jednej nieprawidłowości, dokładnie sprawdziła cały projekt, aby upewnić się, że nie zaistniały inne nieprawidłowości. Przypominam tu, że IZ dysponuje bardzo szerokimi uprawnieniami kontrolnymi. Prawo nie powinno natomiast chronić strony, która popełnia zaniechania w korzystaniu ze swoich uprawnień. W tym miejscu należy wskazać, że z orzecznictwa wynika, iż skoro to IZ, zajmująca się niejako zawodowo (profesjonalnie) czynnościami tego rodzaju, jest autorką tak dokumentów składających się na system realizacji programu, jak i wzoru umowy o dofinansowanie, to wszelkie wątpliwości co do znaczenia użytych w tekstach tych dokumentów sformułowań powinny być rozstrzygane na korzyść beneficjenta, skoro nie miał on żadnego wpływu na ustalenie treści tych dokumentów, w tym także tej umowy[61]. Uzasadnione jest zatem traktowanie IZ jako specjalisty, w stosunku do którego należałoby stosować kryteria podwyższonej staranności (art. 354 § 2 w związku z art. 355 § 2 k.c.), przejawiające się również w obowiązku należytego i wyczerpującego informowania drugiej strony o warunkach udzielenia dofinansowania[62]. Uwzględniając zatem kształt stosunku cywilnoprawnego łączącego strony umowy o dofinansowanie, pozbawiony zbalansowania i zdecydowanie promujący jedną ze stron, nie można się dziwić, że dla ochrony drugiej, słabszej strony tego stosunku przed nadużyciami podmiotu publicznego odwołuje się do konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego. Katalog takich możliwych nadużyć jest oczywiście otwarty, na jego czele stoi niewątpliwie wspomniany powyżej brak współdziałania przez stronę silniejszą w realizacji umowy o dofinansowanie (art. 354 § 2 k.c.), który może stać się przyczyną uwzględniania roszczeń beneficjentów dotacji o ich wypłatę. Jednym z przypadków braku współdziałania może być brak precyzyjnych informacji na etapie realizacji umowy o prawach i obowiązkach beneficjenta[63]. Do tej ostatniej kategorii należy w mojej ocenie zaliczyć niepoinformowanie o wszystkich podstawach nałożenia korekty finansowej w momencie jej nakładania.
W końcu w doktrynie[64] i orzecznictwie[65] zwraca się uwagę, że publiczny charakter środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie oznacza, iż stron umowy o dofinansowanie nie obowiązują reguły tak zwanej słuszności (lojalności) kontraktowej. Obie strony umowy mają prawo oczekiwać od swojego kontrahenta lojalnego zachowania, zwłaszcza jeżeli kontrahentem tym jest jednostka administracji publicznej, wyspecjalizowana w zakresie wykorzystywania funduszy unijnych. Z pewnością zaś zasada lojalności kontraktowej – w połączeniu z powołaną powyżej zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań – nakazuje wskazać beneficjentowi wszystkie podstawy do nałożenia korekty finansowej w momencie jej nakładania, nie zaś dopiero w postępowaniu sądowym zainicjowanym przez beneficjenta w celu „zwalczenia” tej korekty.
Z zasadą lojalności kontraktowej wiążą się jeszcze podstawowe gwarancje swobody działalności gospodarczej w Polsce.
Pierwszą jest domniemanie uczciwości przedsiębiorcy, wynikające z art. 10 ust. 1 prawa przedsiębiorców[66]. Jak podnosi się w doktrynie, zasada domniemania uczciwości przedsiębiorcy wprowadza obowiązek po stronie organów władzy publicznej przyjęcia stanowiska, że przedsiębiorca działa zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów, chyba że udowodnione okoliczności przeczą temu domniemaniu[67]. Wzruszenie tego domniemania jest oczywiście możliwe, ale poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwieństwa. Z tego względu wskazuje się, że nawiązuje ono do zasady domniemania niewinności z art. 5 § 1 k.p.k. i art. 42 ust. 3 Konstytucji RP[68].
Po drugie należy wskazać na zasady rozstrzygania na korzyść przedsiębiorcy wątpliwości co do stanu faktycznego oraz co do treści normy prawnej. Wynikają one z art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 prawa przedsiębiorców. Co istotne, w doktrynie uznaje się konieczność stosowania tych zasad także w postępowaniach w zakresie dofinansowania na gruncie ustawy wdrożeniowej 2014–2020[69]. Dokładnie tak samo należy do tej kwestii podejść na gruncie ustawy wdrożeniowej 2021–2027.
Powyższe jest istotne dla nakładania korekt finansowych. Z tych zasad wynika bowiem, że nakładając korektę finansową, IZ musi uznać wystąpienie nieprawidłowości za udowodnione. Nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego ani co do interpretacji przepisów. W postępowaniu dowodowym w sprawach sankcyjnych należy stosować standard dowodowy „mocnego przekonania” (firm conviction), opierający się na dokładnych, wiarygodnych i spójnych dowodach[70]. Taki więc standard musi zachować IZ, aby móc obalić domniemanie uczciwości przedsiębiorcy. Co ważne, takie przekonanie – i dowody na jego poparcie – instytucja ta musi mieć już w momencie nakładania korekty finansowej. Stąd też w mojej ocenie poszukiwanie nowych dowodów na wystąpienie nieprawidłowości już na etapie postępowania sądowego stoi w sprzeczności z tymi zasadami.
Podsumowanie i kluczowe wnioski
Podsumowując przeprowadzoną powyżej analizę, musimy zwrócić uwagę na kilka najistotniejszych kwestii:
1) to powód, wszczynając proces, decyduje o podmiotowym i przedmiotowym jego zakresie i tym samym o faktach, które będą ustalane w postępowaniu dowodowym,
2) dokonywane w procesie cywilnym ustalenia faktyczne oceniane są w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty, jako ewentualny przedmiot dowodu, mają wpływ na treść orzeczenia. Tylko zatem takie fakty są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 227 k.p.c.,
3) poszukiwanie dowodów w postępowaniu przed sądem winno być zasadniczo niedopuszczalne,
4) nakładanie sankcji administracyjnych, a taką jest korekta finansowa, powinno odbywać się z poszanowaniem zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz podstawowych gwarancji swobody działalności gospodarczej w Polsce.
Prowadzi to do wniosku, że wnioski dowodowe, składane przez IZ pozwaną przez beneficjenta, w celu udowodnienia faktów mających świadczyć o naruszeniach prawa (będących przesłanką nieprawidłowości), które nie zostały wskazane w oświadczeniu o nałożeniu korekty finansowej, nie są faktami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 227 k.p.c. Jako zaś takie tak naprawdę zmierzają jedynie do przedłużenia postępowania. Mając to na uwadze, należy uznać, że po stronie sądu rozpatrującego sprawę rodzi się obowiązek[71] pominięcia takich dowodów na podstawie art. 2352 § 1 pkt 2 i 5 k.p.c.
Poza tym, jak już wskazałem, analizowane zachowanie IZ może być uznane za naruszenie prawa podmiotowego. Dokonywanie zaś czynności procesowych (w tym zgłaszanie wniosków dowodowych) mających na celu swoistą legalizację nadużycia prawa podmiotowego nie służy celowi postępowania dowodowego, jakim jest zrekonstruowanie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W mojej opinii zatem może ono zostać uznane za naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 41 k.p.c. To zaś może prowadzić do zastosowania konsekwencji przewidzianych w k.p.c. dla naruszenia prawa procesowego.
Obecnie już w orzecznictwie zarysował się pogląd, który możemy nazwać „standardem minimum” ochrony beneficjentów w sprawach funduszowych. Polega on na tym, że ocenie sądu powinny być poddane tylko te okoliczności, które zostały zakomunikowane beneficjentowi przed wszczęciem procesu. Pozostaje tylko mieć nadzieję, że pogląd ten upowszechni się wśród sędziów sądów powszechnych.
Co do osiągnięcia pożądanego standardu ochrony beneficjentów postuluję przyjęcie linii orzeczniczej, zgodnie z którą w omawianych sprawach funduszowych dopuszczalne jest ocenianie tylko faktów potwierdzających naruszenia, będące przesłanką nieprawidłowości, które zostały wprost wskazane w oświadczeniu o nałożeniu korekty finansowej.
Bibliografia
Bieluci K., Lemańska E., Siemaszko J., Szkoda jako przesłanka zwrotu środków europejskich przez beneficjenta, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2017, nr 3.
Brysiewicz K., Co skrywa nowa perspektywa? – unijne dofinansowanie w perspektywie finansowej 2014–2020, artykuł z 5 listopada 2014 r., https://kbrysiewicz.pl/co-skrywa-nowa-perspektywa-unijne-dofinansowanie-w-perspektywie-finansowej-2014-2020/.
Brysiewicz K., Dofinansowanie ze środków europejskich w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, „Monitor Prawniczy” 2014, nr 17.
Brysiewicz K., Recovery of unpaid funding by beneficiaries of EU funds, „Eastern European Journal of Transnational Relations” 2023, nr 7.
Czuchryta A., Standard dowodowy w prawie konkurencji Unii Europejskiej, Warszawa 2021.
Ćwik-Bury A., Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Refleksje na gruncie prawa podatkowego, „Kwartalnik Prawa Podatkowego” 2022, nr 3.
Ereciński T., [w:] M. Dziurda, Postępowanie dowodowe. Komentarz do art. 227–315 k.p.c., LEX 2024.
Gil I., Gil P., Dowodzenie w postępowaniu cywilnym, Legalis 2019.
Karolczyk B., [w:] B. Karolczyk, Postępowanie cywilne po nowelizacji. Komentarz dla pełnomocników procesowych i sędziów, LEX 2020.
Karwatowicz G., Korekty finansowe jako kary umowne, „Przetargi Publiczne” 2021, nr 1.
Kokocińska K., [w:] L. Bielecki, J. Gola, K. Horubski, E. Komierzyńska-Orlińska, A. Żywicka, K. Kokocińska, Komentarz do ustawy – Prawo przedsiębiorców, LEX 2019.
Kołakowski K., Dowodzenie w procesie cywilnym, Warszawa 2000.
Krzykowski P., Postępowanie administracyjne w sprawie odzyskiwania wypłaconych środków w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Wybrane zagadnienia, Olsztyn 2017.
Kwiatkowski P., [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, LEX 2019.
Łoza K., [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027. Komentarz, red. M. Perkowski, R. Poździk, LEX 2023.
Miemiec W., [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX 2021.
Orecki M., [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Dochodzenie roszczeń w postępowaniu grupowym. Przepisy przejściowe. Komentarz do zmian,t. I i II, red. T. Zembrzuski, LEX 2020.
Poździk R., [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 20212027. Komentarz, red. M. Perkowski, R. Poździk, LEX 2023.
Radkiewicz T., [w:], Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I. Artykuły 1–366, red. T. Wiśniewski, LEX 2021.
Rejdak M., [w:], Kodeks postępowania cywilnego. t. II, Komentarz, red. A. Marciniak, Legalis 2019.
Sochańska M., Stepaniuk M., Korekty finansowe w procesie udzielania zamówień publicznych. Kontrola zamówień współfinansowanych ze środków unijnych, Warszawa 2019.
Wincenciak M., Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, LEX 2008.
[1] Dalej dla uproszczenia będę używał tylko terminu „instytucja zarządzająca”, także skróconego do „IZ”, ale wszystkie wnioski będą się odnosiły w równym stopniu do instytucji pośredniczących i wdrażających.
[2] Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 324 z późn. zm.).
[3] Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818), dalej: ustawa wdrożeniowa 2014–2020.
[4] Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079), dalej: ustawa wdrożeniowa 2021–2027.
[5] W. Miemiec, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, 2021, LEX, komentarz do art. 206, pkt 6 i cytowane tam orzecznictwo.
[6] Zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., II GSK 1660/11, CBOSA.
[7] K. Brysiewicz, Dofinansowanie ze środków europejskich w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, „Monitor Prawniczy” 2014, nr 17, s. 895–896 i cytowane tam orzecznictwo.
[8] Zob. art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej 2014–2020 oraz art. 2 pkt 17 ustawy wdrożeniowej 2021–2027.
[9] Zob. K. Bieluci, E. Lemańska, J. Siemaszko, Szkoda jako przesłanka zwrotu środków europejskich przez beneficjenta, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2017, nr 3, s. 72–90 i przytoczone tam orzecznictwo; M. Stepaniuk, Orzecznictwo dotyczące nakładania korekt finansowych, [w:] M. Sochańska, M. Stepaniuk, Korekty finansowe w procesie udzielania zamówień publicznych. Kontrola zamówień współfinansowanych ze środków unijnych, Warszawa 2019, s. 10–11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2015 r., III SA/Łd 871/14, CBOSA.
[10] R. Poździk, [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027. Komentarz, red. M. Perkowski, R. Poździk, 2023, LEX, komentarz do art. 2, pkt 17.
[11] Art. 24 ust. 9 ustawy wdrożeniowej 2014–2020 oraz art. 26 ust. 8 ustawy wdrożeniowej 2021–2027.
[12] Zob. K. Brysiewicz, Co skrywa nowa perspektywa? – unijne dofinansowanie w perspektywie finansowej 2014–2020, artykuł z 5 listopada 2014 r., https://kbrysiewicz.pl/co-skrywa-nowa-perspektywa-unijne-dofinansowanie-w-perspektywie-finansowej-2014-2020/ [dostęp: 21 sierpnia 2024 r.].
[13] Art. 2 pkt 12 ustawy wdrożeniowej 2014–2020 oraz art. 2 pkt 13 ustawy wdrożeniowej 2021–2027.
[14] Uchwała (siedmiu sędziów) NSA z dnia 27 października 2014 r., II GPS 2/14, CBOSA.
[15] T.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1089.
[16] K. Łoza, [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027. Komentarz, red. M. Perkowski, R. Poździk, 2023, LEX, komentarz do art. 26, pkt 9.
[17] Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r., I ACa 1325/14, LEX nr 1733752.
[18] Wyrok TSUE z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02 Handlbauer.
[19] P. Krzykowski, Postępowanie administracyjne w sprawie odzyskiwania wypłaconych środków w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Wybrane zagadnienia, Olsztyn 2017, s. 88–89.
[20] G. Karwatowicz, Korekty finansowe jako kary umowne, „Przetargi Publiczne” 2021, nr 1, s. 52–55.
[21] Art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2014–2020 oraz art. 26 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021–2027.
[22] Art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej 2014–2020 oraz art. 8 ust. 2 pkt 10 ustawy wdrożeniowej 2021–2027.
[23] Uchwała (trzech sędziów) Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2017 r., III CZP 117/16, OSNC 2018, nr 1, poz. 6.
[24] Art. 24 ust. 10 ustawy wdrożeniowej 2014–2020 oraz art. 26 ust. 9 ustawy wdrożeniowej 2021–2027.
[25] K. Łoza, [w:] Ustawa o zasadach…, pkt 11.
[26] Ibidem.
[27] Ibidem.
[28] Ibidem, pkt 12.
[29] Więcej na temat możliwych powództw w sprawach funduszowych: K. Brysiewicz, Recovery of unpaid funding by beneficiaries of EU funds, „Eastern European Journal of Transnational Relations” 2023, nr 7, s. 5–17.
[30] T. Ereciński, [w:] Postępowanie dowodowe. Komentarz do art. 227–315 k.p.c., red. M. Dziurda, 2024, LEX, komentarz do art. 227, pkt 7; K. Kołakowski, Dowodzenie w procesie cywilnym, Warszawa 2000, s. 20–21.
[31] T. Ereciński, [w:] Postępowanie dowodowe…,pkt 12.
[32] Wyrok SN z dnia 12 lutego 2009 r., III CSK 272/08, LEX nr 520039.
[33] Wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1998 r., II CKN 683/97, LEX nr 322007.
[34] T. Ereciński, [w:] Postępowanie dowodowe…, pkt 13.
[35] M. Rejdak, [w:] Kodeks postępowania cywilnego, t. II. Komentarz, red. A. Marciniak, 2019, Legalis, komentarz do art. 227, pkt 3.
[36] Zob. np. wyrok SN z dnia 27 stycznia 2011 r., I CSK 237/10, LEX nr 784978.
[37] Wyrok SN z dnia 23 lutego 1999 r., I CKN 252/98, Legalis nr 43591.
[38] I. Gil, P. Gil, Dowodzenie w postępowaniu cywilnym, 2019, Legalis, rozdz. I § 3 Przedmiot dowodu.
[39] Wyrok SA w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., III APa 12/10, LEX nr 1461016.
[40] B. Karolczyk, [w:] Postępowanie cywilne po nowelizacji. Komentarz dla pełnomocników procesowych i sędziów, red. B. Karolczyk, 2020, LEX, rozdz. 5 Fakty. Twierdzenia. Ciężary procesowe, pkt 12.
[41] I. Gil, P. Gil, Dowodzenie w postępowaniu…, rozdz. I § 3 pkt I Fakty istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
[42] Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw – druk sejmowy nr VIII.3137, s. 21.
[43] Wyrok SA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., VI ACa 1683/17, LEX nr 2477332.
[44] M. Orecki, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Dochodzenie roszczeń w postępowaniu grupowym. Przepisy przejściowe. Komentarz do zmian, t. I i II, red. T. Zembrzuski, 2020, LEX, komentarz do art. 187, pkt 4.
[45] Ibidem, pkt 4.
[46] Art. 22–25 ustawy wdrożeniowej 2014–2020 oraz art. 24–27 ustawy wdrożeniowej 2021–2027.
[47] Art. 68a ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej 2014–2020 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej 2021–2027.
[48] Wyrok SA w Krakowie z dnia 19 listopada 2014 r., I ACa 1103/14, LEX nr 1621125.
[49] M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, 2008, LEX, podrozdz. 5.6.4. Gwarancje procesowe strony w postępowaniu dowodowym.
[50] W tym kontekście należy także wskazać, że w orzecznictwie wyrażony został pogląd, zgodnie z którym niewątpliwie to IZ obciąża obowiązek (art. 6 k.c.) wykazania (opisanych powyżej) przesłanek nieprawidłowości – zob. wyrok SA w Łodzi z dnia 14 marca 2018 r., I ACa 101/18, LEX nr 2482938.
[51] LEX nr 2427128.
[52] LEX nr 2482938.
[53] P. Krzykowski, Postępowanie administracyjne…, s. 112–113.
[54] Ibidem, s. 73.
[55] Jest utrwalonym poglądem, że aby dopuszczalne było wydanie decyzji o zwrocie środków na podstawie art. 207 u.f.p., należy udowodnić, że w projekcie zaistniała nieprawidłowość – zob. np. P. Krzykowski, Postępowanie administracyjne…, s. 118. Podobnie w orzecznictwie – zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 października 2017 r., II SA/Op 307/17, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2017 r., I SA/Kr 421/15, CBOSA.
[56] A. Ćwik-Bury, Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Refleksje na gruncie prawa podatkowego, „Kwartalnik Prawa Podatkowego” 2022, nr 3, s. 23–49.
[57] Wyrok TSUE z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie C-195/21 LB v. Smetna palata na Republika Bulgaria, pkt 65.
[58] Ibidem, pkt 66.
[59] Ibidem, pkt 65.
[60] Ten wyrok TSUE stawia w mojej opinii pod znakiem zapytania zgodność art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej 2014–2020 i art. 26 ust. 2 ustawy wdrożeniowej 2021–2027 z prawem UE.
[61] Wyrok SA w Łodzi z dnia 14 marca 2018 r., I ACa 101/18, LEX nr 2482938. W doktrynie wskazuje się, że umowa o dofinansowanie ma charakter umowy adhezyjnej, gdyż beneficjent nie ma rzeczywistych możliwości jej negocjowania (może jedynie zawrzeć umowę według wzoru przygotowanego przez właściwą instytucję albo odmówić jej podpisania, tracąc dofinansowanie) – zob. G. Karwatowicz, Korekty finansowe…, s. 52–55.
[62] K. Brysiewicz, Dofinansowanie ze środków…, s. 898.
[63] P. Krzykowski, Postępowanie administracyjne…, s. 114.
[64] K. Brysiewicz, Dofinansowanie ze środków…, s. 898.
[65] Wyrok SA w Warszawie z dnia 5 listopada 2012 r., I ACa 436/12, LEX nr 1283339.
[66] Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm.; dalej: prawo przedsiębiorców).
[67] K. Kokocińska, [w:] L. Bielecki et al., Komentarz do ustawy – Prawo przedsiębiorców, 2019, LEX, komentarz do art. 10, pkt 1.
[68] P. Kwiatkowski, [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, 2019, LEX, komentarz do art. 10, pkt 2.
[69] Ibidem, pkt 3.
[70] A. Czuchryta, Standard dowodowy w prawie konkurencji Unii Europejskiej, Warszawa 2021, s. 82.
[71] Choć ustawodawca pozostawił sądowi prawo („sąd może”) pominięcia dowodów w razie wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 2352 § 1 pkt 1–6 k.p.c., to należy przyjąć, że uprawnienie sądu staje się obowiązkiem w sytuacji ustalenia przez sąd, że przesłanki te wystąpiły – zob. T. Radkiewicz, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I. Artykuły 1–366, red. T. Wiśniewski, 2021, LEX, komentarz do art. 2352, pkt 2.
Kamil Ciupak
Okręgowa Izba Radców Prawnych w Gdańsku
ORCID: 0009-0004-5934-2942