Independent professional self-governments and independence within self-governments – reflections on safeguarding the idea of independence in the functioning of legal professional associations of public trust in Poland
The article addresses the challenges to the independence of legal professional associations and the implications for their members. Legal professional self-governments in Poland are entrusted with the performance of certain public administration tasks, including the exercise of public authority and discretionary powers. If misapplied, these powers may constrain the ability of individual members to fulfil the professional missions for which they were appointed. The independence of members of these self-governments serves as a fundamental guarantee for the proper functioning of public trust professions, including legal professions. Delegating certain powers to the governing bodies of these associations reflects both the decentralization of public authority and the state’s trust in these professions – hence their designation as professions of public trust. However, the exercise of discretionary powers – particularly in the sphere of regulatory and disciplinary functions – may give rise to concern. This article analyzes selected discretionary competencies of various legal professional associations that may threaten the independence of their members. Ultimately, it highlights the risk that the improper performance of public functions by these associations could lead to the restriction – or even the revocation –of their institutional independence by the state.
Keywords: legal professional self-government, profession of public trust, independence, public law corporation
Słowa kluczowe: prawniczy samorząd zawodowy, zawód zaufania publicznego, niezależność, korporacja prawa publicznego
Wprowadzenie
Przedstawiciele prawniczych zawodów zaufania publicznego i samorządy zawodowe zrzeszające tych przedstawicieli powinni mieć zapewnioną szeroko rozumianą niezależność w realizowaniu misji, do jakiej zostali powołani. Tak postawiona teza, choć może wydawać się truizmem w aktualnej rzeczywistości społecznej, wcale nie jest już kojarzona z czymś oczywistym czy nawet koniecznym. Coraz częściej kwestionuje się jakże wielce istotną rolę, jaką niezależność odgrywa w prawidłowym realizowaniu zadań stawianych prawnikom zrzeszonym w samorządach zawodowych oraz samym samorządom. Nie dostrzega się jednocześnie zagrożeń, jakie pojawiają się w ślad za owym ograniczaniem idei niezależności. I nie chodzi tu bynajmniej o obejmowanie przedstawicieli prawniczych zawodów coraz szerzej zakrojonym nadzorem, zwłaszcza w zakresie egzekwowania norm etycznych, gdyż to zjawisko należy jako takie ocenić pozytywnie. Skoro bowiem społeczeństwo ma ufać prawnikom wykonującym zawody zaufania publicznego, to zaufanie to musi znajdować pokrycie w postawach owych prawników, których działalność powinna być na bieżąco weryfikowana[1]. Problem nie leży jednak w koncepcji weryfikowania postaw, lecz w realizacji tej koncepcji. Owa realizacja w sytuacji rzeczywistego ograniczania niezależności zrzeszonych w nich przedstawicieli zawodów prawniczych może prowadzić do ograniczenia zaufania do samorządu jako takiego, a to z kolei rodzi zagrożenie pozbawienia niezależności samego samorządu. Tymczasem dla właściwej realizacji idei decentralizacji władzy publicznej niezbędne jest zapewnienie samorządom zawodowym odpowiedniej niezależności od struktur państwa. Tylko niezależne od polityki i władzy państwowej samorządy prawnicze są w stanie bronić rudymentów demokratycznego państwa prawa, chroniąc obywateli przed przemocą, dążeniami odwetowymi, rewanżyzmem czy też zwykłym zawłaszczaniem państwa przez konkretne grupy polityków.
W ramach niniejszej publikacji zostanie podjęta próba ukazania realnych zagrożeń w omawianym zakresie. Analizie poddani zostaną przedstawiciele zawodów prawniczych uznawanych jednolicie za zawody zaufania publicznego, to jest za zawody, do których wykonywania niezbędne jest zaufanie państwa i społeczeństwa[2]. Do zawodów tych autor publikacji zalicza: adwokata, radcę prawnego, notariusza, komornika sądowego, rzecznika patentowego, doradcę podatkowego[3]. Każdy z tych zawodów zrzeszony jest w samorządzie wyposażonym w funkcje władcze w ramach powierzenia funkcji administracji publicznej zawodowym korporacjom prawa publicznego. Do wykonywania każdego z tych zawodów niezbędne jest zaufanie państwa i społeczeństwa. Wreszcie wszystkie te zawody dotyczą wykonywania usług prawniczych. Te trzy kryteria posłużyły do wyłonienia sześciu wyżej wymienionych prawniczych zawodów zaufania publicznego, będących przedmiotem dalszych rozważań.
Samorządy prawnicze jako wykonawcy idei decentralizacji władzy publicznej
W tak zwanych dojrzałych demokracjach państwo sprawuje władzę nie tylko przez swoje organy, ale dzieli się tą władzą również z obywatelami, pozwalając im niejako partycypować w sprawowaniu tejże władzy. Owa partycypacja realizowana jest między innymi przez powierzanie funkcji z zakresu administracji publicznej korporacjom prawa publicznego, w tym między innymi korporacjom zawodowym, realizując w ten sposób ideę decentralizacji władzy publicznej. Prawnicy zrzeszeni w samorządach zawodowych również uczestniczą de facto i de iure w realizowaniu tej idei[4]. Rola tych samorządów jest bowiem nierozerwalnie „związana ze społeczeństwem obywatelskim i stanowi wyraz partycypacji społecznej”[5]. Już Stanisław Kasznica w okresie okupacji (1943 r.) wskazywał, że w samorządach zawodowych i gospodarczych „może schronić się i utrzymać wolność obywatelska”[6].
W ten sposób państwo urzeczywistniające wolę narodu wyraża swoje zaufanie do określonych grup zawodowych, przyjmując za właściwą ideę, zgodnie z którą różnorodne interesy: publiczny, społeczny, jak i partykularne interesy indywidualnych jednostek będą zaspokajane na znacznie wyższym poziomie, jeśli funkcja administracji publicznej w zakresie reglamentacji dostępu do zawodu czy też realizacji postaw etycznych wśród członków danego samorządu pozostawiona zostanie ocenie pozostałych członków tejże grupy zawodowej. Idea ta nie jest wolna od różnorodnych ryzyk. Jednym z nich jest zagrożenie kumoterstwem zawodowym, w ramach którego dostęp do zawodu mógłby być otwierany nie według klucza merytorycznego, ale innego, nawiązującego bardziej do więzów krwi lub koleżeńskich znajomości. Innym zagrożeniem jest brak bezstronności w wypełnianiu roli wizytatorów, rzeczników czy sędziów dyscyplinarnych w określonym samorządzie prawniczym. Jednakże remedium dla wyeliminowania tych zagrożeń nie może być pozbawienie danego samorządu prawniczego niezależności i całkowite podporządkowanie go strukturom państwa, w tym zwłaszcza resortowi sprawiedliwości[7].
Niezależne samorządy prawnicze dysponujące funkcją administracji publicznej oraz niezależni członkowie tych samorządów zabezpieczają bowiem wskazaną już powyżej ideę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego sprawiedliwość społeczną także w inny sposób. Niezależne samorządy prawnicze cieszące się zaufaniem państwa oraz zaufaniem społecznym to także dodatkowy bezpiecznik przed autorytarnymi dążeniami polityków ukierunkowanymi na zawłaszczenie jak najszerszego zakresu władzy. Owe dążenia przybierają nieraz postać formułowania fałszywych oskarżeń, następnie szeroko rozpowszechnianych w środkach masowego przekazu. Niezależni politycznie członkowie niezależnego samorządu adwokackiego czy radcowskiego w demokratycznym państwie prawa gotowi są podjąć obronę pomawianej jednostki, niezależni prokuratorzy czy rzecznicy dyscyplinarni nawet pomimo odgórnych nacisków są zaś w stanie bezstronnie ocenić, czy dane zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa lub deliktu dyscyplinarnego jest rzeczowe i oparte na faktach, czy też jest pomówieniem i nie może stać się podstawą do sformułowania aktu oskarżenia tudzież wniosku o ukaranie. Podobnie niezależni, niezawiśli i postępujący zgodnie z własnym sumieniem[8] sędziowie dysponują swobodą niezbędną dla wydawania bezstronnych orzeczeń w tego rodzaju sprawach. Niezależny politycznie i biznesowo notariusz czy komornik funkcjonujący w niezależnym od polityki samorządzie notarialnym czy komorniczym jest gwarancją prawidłowości podejmowanych czynności notarialnych i komorniczych. Z kolei można zadać pytanie, czy notariusz działający w ramach stałego zlecenia danego powiatu czy województwa reprezentowanych przecież przez określonych polityków danej opcji politycznej tudzież na stałe zlecenie danego dewelopera daje gwarancje bezstronności i tym samym czy zabezpiecza w odpowiednim stopniu nie tylko interesy tego województwa, powiatu czy dewelopera, lecz także ich kontrahentów? Takie samo pytanie dotyczy komornika otrzymującego systematyczne wnioski o wszczęcie egzekucji od określonego podmiotu gospodarczego – czy taki komornik pozostający w stałych relacjach gospodarczych z wierzycielem będzie dawał gwarancje zachowania praw procesowych dłużnika?
Wprowadzenie zależności, czy to o charakterze politycznym czy biznesowym do któregokolwiek z omawianych samorządów tudzież wchodzenie w tego rodzaju zależności przez członków tych samorządów, jest poważnym zagrożeniem dla realizacji idei sprawiedliwości społecznej w demokratycznym państwie prawa, przy czym w każdym z tych zawodów w innym stopniu. Podczas gdy w przypadku sędziów czy prokuratorów wchodzenie w jakiekolwiek zależności polityczne czy biznesowe jest ewidentnie wykluczone, w przypadku notariuszy czy komorników negatywnie można ocenić jedynie pozostawanie w stałych tego rodzaju zależnościach. Z kolei w odniesieniu do adwokatów, radców prawnych, rzeczników patentowych czy doradców podatkowych nie jest zabronione wchodzenie w stałe relacje polityczne czy biznesowe, wykluczone jest natomiast wchodzenie w sytuacje tak zwanych konfliktów interesów.
Podchodząc natomiast do tej kwestii z perspektywy prawniczych samorządów zawodowych, istotne zagrożenie rodzi nie tylko zależność tych samorządów jako takich od egzekutywy, w tym zwłaszcza od resortu sprawiedliwości, ale również zależność członków organów władz prawniczych samorządów zawodowych od różnego rodzaju wpływów, w tym w szczególności wpływów politycznych. Biorąc bowiem pod uwagę powierzaną tym samorządom funkcję administracji publicznej z zakresu reglamentacji dostępu do zawodu realizowaną przez wpisywanie na listy prawników mogących wykonywać określony zawód, jak również przez wydalanie z zawodu oraz wymierzanie innych kar dyscyplinarnych, pozostawanie w stosunkach zależności politycznej przez osobę wykonującą funkcję dziekana, rzecznika dyscyplinarnego czy sędziego dyscyplinarnego należy ocenić jako istotne zagrożenie dla pozostałych członków samorządu tudzież kandydatów na takich członków, którzy nie podzielają poglądów politycznych takiego dziekana czy sędziego dyscyplinarnego. Jako jeszcze większe zagrożenie należy ocenić sytuację, gdy na przykład przewodniczący sądu dyscyplinarnego w samorządzie radcowskim jest jednocześnie zatrudniony w danej instytucji na stanowisku przełożonego radców prawnych zrzeszonych w tymże samorządzie. W takiej sytuacji ewentualne konflikty z tytułu zatrudnienia tychże radców mogą automatycznie przełożyć się na ich sytuację dyscyplinarną, która nie będzie mogła w tych okolicznościach zostać oceniona z poszanowaniem reguł bezstronności. Co prawda zgodnie z art. 41 § 1 k.p.k. w związku z art. 70¹ ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych[9] sędzia dyscyplinarny ulega wyłączeniu, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie, tym niemniej obwiniony radca prawny musiałby taką okoliczność podnieść, żądając wyłączenia de facto wszystkich sędziów z danej okręgowej izby radców prawnych z przewodniczącym na czele, czym tym bardziej naraziłby się swojemu przełożonemu.
Samorządy zawodowe zrzeszające prawników należą do kręgu tak zwanych zawodów zaufania publicznego. Państwo dzielące się władzą z podmiotami niezależnymi od niego to bowiem państwo dające kredyt zaufania w przekonaniu, że władza ta będzie przez owe podmioty sprawowana lepiej niż w sytuacji, gdyby była wykonywana przez sam aparat państwowy. Zakres owego zaufania bywa niejednolity i podlega gradacji, stąd też jednym samorządom zrzeszającym przedstawicieli danego zawodu zaufania publicznego powierzana jest szersza władza, innym zaś węższa[10]. Samorządom prawniczym powierzona została władza o jednym z najszerszych zakresów, zestawiając je z innymi, nieprawniczymi samorządami zawodowymi. Bywa jednak i tak, że państwo cofa wcześniej udzielony kredyt zaufania i pozbawia dany samorząd zawodowy statusu zawodu zaufania publicznego. Przykładowo można tu wskazać na samorząd kuratorów sądowych[11].
Państwo decyduje w tym zakresie za pośrednictwem władzy ustawodawczej. To zatem ustawodawca przesądza o tym, jaki zakres władzy zostanie powierzony danemu samorządowi zawodowemu, a nie sam samorząd, co zapobiega arbitralności władzy skupionej w samorządzie zawodowym. Władza arbitralna jest bowiem władzą bezprawną. O ile bowiem dyskrecjonalność nie wchodzi w kolizję z zasadą praworządności i roztropnie stopniowana pozostaje w zgodzie z ideą demokratycznego państwa prawa, o tyle arbitralność władzy jest zawsze „działaniem pozaprawnym charakteryzującym się nadmierną bądź wręcz całkowitą swobodą organu rozstrzygającego sprawę”[12]. Władza realizowana przez organy prawniczych samorządów zawodowych bywa czasem z woli prawodawcy dyskrecjonalna, co jednak nie sprawia, aby mogła polegać na sympatiach, kaprysach, humorach czy indywidualnych zależnościach piastuna danej funkcji w organie prawniczego samorządu zawodowego. Władza wykonywana w samorządach zrzeszających przedstawicieli prawniczych zawodów zaufania publicznego powinna być odpowiedzialna, zawsze bezstronna, niezależna, lecz jednocześnie związana celem, dla którego jest sprawowana, to jest ochroną interesu publicznego, społecznego oraz ewentualnie ochroną interesów reprezentowanych klientów, których nie można mylić z interesem grupy sprawującej władzę tudzież z interesem poszczególnych przedstawicieli tych władz[13].
Powierzenie funkcji administracji publicznej prawniczym samorządom zawodowym i decentralizacja władzy publicznej za ich pośrednictwem zostały już przewidziane w art. 15 i 17 Konstytucji RP. Prawnicze zawody zaufania publicznego cechuje obligatoryjna przynależność do samorządu zawodowego, któremu powierzona została funkcja administracji w zakresie reglamentowania dostępu do zawodu. Najpełniej wyrażają one ideę decentralizacji administracji publicznej w zakresie koncesjonowania dostępu do określonego zawodu, który w ramach ustawowo wykreowanego samorządu zrzeszają, wyjmując owo koncesjonowanie spod bezpośredniej władzy egzekutywy. Należy jednak pamiętać, że istnieją również samorządy zrzeszające zawody, których państwo nie obdarzyło takim zaufaniem. One również mogą tworzyć samorządy, ich sytuacja zaś może również zostać uregulowana w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 Konstytucji RP w drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Jednakże nie powierza im się roli polegającej na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów. Nie jest im również powierzana żadna inna władza, lecz jedynie możliwość zrzeszania się. Warto tu wymienić chociażby samorząd detektywów, urbanistów, geodetów, psychologów czy rzeczoznawców majątkowych. Wszystkie te samorządy charakteryzują się fakultatywną przynależnością ich członków, przez co osoba wykonująca taki zawód nie musi przynależeć do danego samorządu, aby dalej móc ten zawód wykonywać. Samorządom tym nie została bowiem powierzona funkcja administracji w zakresie reglamentowania dostępu do zawodu, lecz ustawodawca pozostawił ją przy państwowej władzy wykonawczej, dając w ten sposób wyraz centralizacji władzy publicznej w tym zakresie. Niezależność prawniczych samorządów zawodowych nie jest zatem tak oczywista, jak się niejednokrotnie przyjmuje, i jest w pełni zależna od politycznej woli legislatora. Wystarczy bowiem wskazać, że jeszcze w końcówce ubiegłego stulecia spośród wszystkich prawniczych samorządów zawodowych jedynie samorząd adwokacki dysponował atrybutami przynależnymi do zawodu zaufania publicznego.
Zagrożenia dla niezależności członków prawniczych samorządów zawodowych
W sferze działań realizowanych przez prawnicze samorządy zawodowe mieszczą się nie tylko zadania wykonywane przez samorząd zawodowy w ramach powierzonej mu funkcji administracji publicznej zazwyczaj w sferze zewnętrznej w ramach władztwa publicznego[14], ale również zadania realizowane na rzecz własnych członków w sferze wewnętrznej[15] w ramach tak zwanego władztwa organizacyjnego[16]. O ile w przypadku tych pierwszych możliwe jest, a czasem nawet nakazane prawem, użycie instrumentów władztwa publicznego, w tym w szczególności wydawanie aktów administracyjnych indywidualnych i generalnych[17], o tyle w przypadku tych drugich, w których chodzi wyłącznie o sprawy ze „sfery wnętrza organizacyjnego korporacji”[18], takie instrumenty użyte być nie mogą. Większe ryzyko wystąpienia zagrożeń dla niezależności członków prawniczych samorządów zawodowych występuje zatem w sferze zewnętrznej. W tym kontekście warto wspomnieć o takich obszarach sfery zewnętrznej, jak: 1) dopuszczanie do wykonywania zawodu; 2) doskonalenie zawodowe / kształcenie ustawiczne; 3) etyka zawodowa; 4) postępowania dyscyplinarne; 5) usuwanie z zawodu[19].
Nie można jednak wykluczyć ryzyk dla niezależności członków samorządów prawniczych, jakie mogą zagrażać również w sferze wewnętrznej, w takich obszarach, jak: administracja świadcząca (wypłata zapomóg, dofinansowania do organizacji samorządowych spotkań integracyjnych, wsparcie finansowe dla klubu seniora itp.) czy w ogóle wydatkowanie środków samorządowych na cele korporacyjne.
Sygnalizowane w środowisku prawniczym zagrożenia związane z wykonywaniem kompetencji z wyżej wymienionych obszarów zadań to m.in.: 1) niezadowalający poziom merytoryczny i brak bezstronności rzeczników dyscyplinarnych i sędziów sądów dyscyplinarnych; 2) kierowanie się przez władze niemerytorycznymi przesłankami przy ocenie wykonującego zawód (wizytacje, postępowania sprawdzające, postępowania dyscyplinarne); 3) wywieranie nacisków politycznych czy ekonomicznych na członków samorządu w sferze realizowanych przez nich czynności zawodowych; 4) niezadowalający poziom szkoleń zawodowych organizowanych przez dany samorząd; 5) niewystarczający poziom przygotowania aplikantów do wykonywania zawodów prawniczych; 6) nieprzejrzyste zasady wyłaniania osób do pełnienia dodatkowych funkcji (patronat, opieka nad praktykami, nieodpłatna pomoc prawna, sądowa pomoc prawna – tak zwane urzędówki, prowadzenie zajęć na aplikacji i korporacyjnych szkoleń dla wykonujących zawód); 7) brak pełnej przejrzystości w dostępie do zawodów prawniczych (dotyczy osób nieodbywających aplikacji); 8) brak obiektywnych uzasadnień dla obranych kierunków administracji świadczącej; 9) brak transparentności w wydatkowaniu środków samorządowych.
Przechodząc do analizy wyżej wymienionych zagrożeń, warto podkreślić, że rzecznicy dyscyplinarni czy sędziowie sądów dyscyplinarnych wykonują powierzoną im władzę na podobnym poziomie dyskrecjonalności jak prokuratorzy czy sędziowie w sądach karnych. Poziom ich przygotowania merytorycznego do pełnienia tego rodzaju ról, jak i ich postawa etyczna, zwłaszcza w zakresie podejścia do kwestii bezstronności, przekłada się zatem bezpośrednio na sytuację prawną obwinianych członków danego samorządu prawniczego. To samo dotyczy wizytacji, które jeśli są przeprowadzane przez niedoświadczonych członków samorządu względem tych sędziwych tudzież przez wrogo nastawionych do wizytowanego, będą ograniczały jego niezależność w stopniu nieakceptowalnym w demokratycznym państwie prawa. O ocenie wizytowanego będą bowiem przesądzać nie merytoryczne przesłanki, lecz osobiste animozje. Tym samym niezadowalający poziom merytoryczny, nieumiejętność obrony przed różnymi wpływami (może dotyczyć zwłaszcza młodszych, mniej doświadczonych i często mniej niezależnych finansowo członków organów władz samorządu) tudzież brak bezstronności wizytatorów, rzeczników dyscyplinarnych i sędziów sądów dyscyplinarnych może zaowocować w zależności od okoliczności bądź to niesprawiedliwą pobłażliwością[20] dla zachowań patologicznych, bądź niesprawiedliwym obwinieniem, a nawet skazaniem. W przedmiotowej kwestii członkowie samorządów z jednej strony zwracają uwagę na niepokojące zjawiska, takie jak na przykład „utrzymywanie stanu obwinienia bez rozstrzygnięcia”[21] czy tzw. sterowane dyscyplinarki, kierowane przeciwko członkom samorządowej opozycji. Z drugiej strony osoby spoza danego samorządu zawodowego formułują zarzuty dotyczące kunktatorstwa czy opieszałości w rozstrzyganiu tego rodzaju spraw. Warto tu wspomnieć o obowiązującej często w samorządach prawniczych regule, iż sąd dyscyplinarny może odstąpić od wymierzenia kary dyscyplinarnej, jeżeli przewinienie jest mniejszej wagi[22]. U radców prawnych można z kolei w takich sytuacjach poprzestać na udzieleniu ostrzeżenia dziekańskiego[23]. Od interpretacji pojęcia niedookreślonego „przewinienie mniejszej wagi” zależy zatem los i dobre imię obwinionego członka samorządu. Wykładnia musi być zatem przeprowadzana przez niezależnych, kompetentnych, bezstronnych i doświadczonych członków samorządu prawniczego. Podobnie należy odnieść się do prerogatywy określonej w art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze[24], zgodnie z którym okręgowa rada adwokacka może odmówić skreślenia z listy adwokatów z powodu wystąpienia z adwokatury lub przeniesienia siedziby zawodowej do innej izby adwokackiej, jeżeli przeciwko adwokatowi toczy się postępowanie dyscyplinarne. Prerogatywa ta została stworzona z myślą o sytuacjach, w których obwiniony adwokat mógłby próbować uciec przed odpowiedzialnością dyscyplinarną, skreślając się z listy adwokatów i przechodząc do samorządu radców prawnych. Obwiniony adwokat mógłby również próbować przenieść swoją siedzibę do obszaru innej okręgowej rady adwokackiej po to, aby spowolnić tok danego postępowania dyscyplinarnego i doprowadzić w ten sposób do przedawnienia karalności czynu objętego tym postępowaniem. Tym niemniej prerogatywa ta została pozostawiona dyskrecjonalnej władzy okręgowej rady adwokackiej, przez co w odniesieniu do jednych adwokatów zostanie zastosowana, w odniesieniu do innych już zaś nie, a dobór argumentów za jednym bądź drugim rozwiązaniem pozostawiono właśnie niedookreślonej dyskrecjonalności owej władzy.
Wywieranie nacisków politycznych czy ekonomicznych na członków samorządu w sferze realizowanych przez nich czynności zawodowych jawi się jako zjawisko realne i coraz częściej sygnalizowane. Należy założyć, że tylko niezależny pełnomocnik / obrońca daje rękojmię prawidłowej reprezentacji. Prawidłowa reprezentacja to natomiast reprezentacja merytoryczna, odważna i autonomiczna od jakichkolwiek wpływów[25]. Uzależnianie się od pracodawcy tudzież zleceniodawcy wyłącznością zatrudnienia (na przykład prawnicy in-house tudzież radcowie prawni zatrudnieni na pełny etat w danym urzędzie) stymuluje presję ekonomiczną i tym samym ogranicza niezależność. Prawnik in-house każde inne zlecenie będzie zatem traktował jako mniej ważne od tego, od którego zależy de facto jego sytuacja bytowa. Radca prawny zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w urzędzie, otrzymawszy polecenie wydania opinii prawnej, będzie obawiał się zaopiniować dane zagadnienie niezgodnie z oczekiwaniami pracodawcy[26]. Z kolei prawnicy wykonujący swe profesje na styku z polityką będą podatni na wpływy osób z konkretnej opcji politycznej.
Innym zagrożeniem jest niezadowalający poziom szkoleń zawodowych organizowanych przez dany samorząd i to zarówno na etapie przygotowania aplikantów do wykonywania zawodu, jak i na etapie szkoleń skierowanych do członków prawniczych samorządów zawodowych. Niewystarczający poziom przygotowania aplikantów do wykonywania zawodów prawniczych jest potwierdzany wysokim zainteresowaniem aplikantów kursami przygotowującymi do egzaminów zawodowych, które to kursy są organizowane nie przez samorządy zawodowe, lecz przez zewnętrzne podmioty gospodarcze. Zasadne jest zatem pytanie o sensowność odbywania aplikacji prawniczych, które to pytanie coraz częściej wybrzmiewa z ust polityków, a które rodzi zagrożenie pozbawienia samorządów prawniczych tej prerogatywy. Należy się jednak zastanowić nad ideą szkolenia aplikantów w obrębie izb zawodowych, której przyświecało przecież dążenie nie tylko do fachowego ich przygotowania do egzaminów zawodowych, ale również kształtowanie pewnych postaw etycznych, jakie mogą być czerpane jedynie od doświadczonych i niezależnych członków samorządu o nieposzlakowanej opinii. Tymczasem nieprzejrzyste zasady wyłaniania osób do pełnienia dodatkowych funkcji, takich jak patronat, opieka nad praktykami czy wreszcie prowadzenie zajęć na aplikacji i korporacyjnych szkoleń dla wykonujących zawód, nie sprzyjają podnoszeniu poziomu kształcenia w ramach aplikacji zawodowych, jak i w ramach kształcenia ustawicznego. W rezultacie nowo wpisani na listę adepci mogą nie być w odpowiednim stopniu przygotowani do strzeżenia własnej niezależności w podejmowanych czynnościach prawnych.
Zbyt daleko określona dyskrecjonalność czy nawet dowolność jest dostrzegalna także na poziomie oceny podnoszenia kwalifikacji przez członka danego samorządu zawodowego w danym okresie ewaluacji, jak i na poziomie określania programów kształcenia i dokształcania w danym zawodzie. To ostatnie sprowadza się do określenia reguł przyznawania punktów i ich wysokości za odbyte szkolenia, kursy, uzyskane certyfikaty, wygłoszone referaty czy wydane publikacje. Z kolei dyskrecjonalność na poziomie formułowania oceny podnoszenia kwalifikacji dotyczy zarówno kwestii uwzględnienia danej formy uzupełnienia wiedzy lub zdobycia nowych umiejętności i przyznania za nie określonej liczby punktów, jak i w pewnym zakresie dyscyplinarnego ustalenia konsekwencji nieuzyskania minimalnego poziomu punktów. To samorząd zawodowy decyduje, które szkolenia i publikacje są punktowane. W niektórych prawniczych samorządach zawodowych zdarzają się sytuacje, że pracownicy naukowi danej uczelni publikujący z afiliacją tej uczelni, a nie danego samorządu zawodowego, do którego też przynależą, nie mają przyznawanych punktów za te publikacje z uwagi bądź to na regułę zakazu podwójnej afiliacji, bądź braku wskazania w przypisie, że autor publikacji jest również członkiem danego samorządu zawodowego. Wydaje się, że przyczyną rozwiązania, w ramach którego samorząd zawodowy dysponuje swobodą w kształtowaniu wymogów w zakresie kształcenia ustawicznego jego członków oraz w zakresie klasyfikowania ich osiągnięć poprzez przyznawanie za nie określonej liczby punktów, jest założenie ustawodawcy, iż to samorząd zawodowy ma najlepszą wiedzę na temat tego, jakie kompetencje merytoryczne powinien mieć przedstawiciel danego zawodu zrzeszonego w tym samorządzie. Problem może jednak polegać na tym, że często w organach samorządów zawodowych zasiadają członkowie o znacznie niższych kompetencjach, stopniach i tytułach naukowych oraz doświadczeniu niż ci, którzy są przez nich szkoleni, co wzbudza pewien wewnętrzny sprzeciw zwłaszcza w sytuacjach, gdy prezentowana przez szkolącego wiedza jest przekazywana w sposób nieznoszący sprzeciwu. Ponadto wątpliwości mogą wzbudzać również reguły oceniania i klasyfikacja przyznawanych punktów określona w regulaminach doskonalenia zawodowego, gdzie premiowane jest na przykład odbycie ośmiogodzinnego szkolenia prowadzonego przez osobę o nieudokumentowanych kompetencjach, zdobycie zaś wyższego stopnia lub tytułu naukowego albo opublikowanie artykułu w wysoko punktowanym czasopiśmie w ogóle nie jest ujęte w klasyfikacji bądź jest oceniane nieproporcjonalnie niżej niż udział w owym szkoleniu.
Należy również zwrócić uwagę na zagrożenie braku pełnej przejrzystości w dostępie do zawodów prawniczych, co odnosić się może głównie do osób nieodbywających aplikacji i niepodchodzących do egzaminów zawodowych, które chcą się wpisać na odpowiednią listę. Reglamentacja dostępu do zawodu powinna być w pełni transparentna, gdyż już sama w sobie kształtuje postawy nowo przyjętych do danego samorządu osób[27]. Można w tym aspekcie odwołać się do przykładu samorządu zrzeszającego radców prawnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Użycie owych pojęć nieostrych przysparza problemów radom okręgowych izb radców prawnych w ich interpretacji, co implikuje postępowania przed sądami administracyjnymi w tym zakresie[28]. Jeszcze mocniej przedmiotowa kwestia jest widoczna w odniesieniu do notariuszy. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie[29] Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11–13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Z kolei zgodnie z art. 11 pkt 2 u.p.n. notariuszem może być powołany ten, kto […] jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Użycie w wyżej wymienionym przepisie zwrotów niedookreślonych posługujących się tego typu aksjomatami, jak: rzetelność czy uczciwość, wyposaża w tym wypadku naczelny organ administracji rządowej (a nie organ samorządu zawodowego czy też niezawisły sąd) we władzę o sporej dozie trudnej do zmierzenia dyskrecjonalności ograniczającej w ten sposób niezależność zarówno samego adepta, jak i samorządu notarialnego. Z jednej strony nie sposób odnaleźć jednolitych definicji takich niedookreślonych pojęć, zaś z drugiej strony ostatni kryzys praworządności doprowadził do anomii podstawowych aksjomatów, do których odwoływał i nadal odwołuje się prawodawca, licząc na ich dookreślanie przez podmioty stosujące prawo, zgodnie z duchem prawa. Wypada zatem postawić pytanie: czy tak daleko idąca niedookreśloność pojęć nie prowadzi aktualnie do arbitralności władzy w tym zakresie? Oczywiście zamysł ustawodawcy był zapewne taki, aby osobom o szemranej reputacji, osobom nieterminowym, nierzetelnym, głoszącym skrajnie niepopularne poglądy lub utożsamiającym się z określoną, wzbudzającą podejrzenia grupą społeczną zamknąć dostęp do prawniczych zawodów zaufania publicznego. Tego rodzaju okoliczności mogłyby bowiem spowodować, że dany notariusz, adwokat lub radca prawny mógłby nie wzbudzać zaufania społecznego, niezbędnego do wykonywania tych zawodów, obciążając swoim zszarganym wizerunkiem cały samorząd prawniczy. Należy jednak zastanowić się i odróżnić zaufanie społeczne od zaufania publicznego. Notariusz, adwokat czy radca prawny to zawód zaufania publicznego, a nie społecznego. Rozwiązanie zastosowane w wyżej wymienionych przepisach stwarza z kolei pole do nadużyć i blokowania dostępu do zawodu notariusza czy radcy prawnego choćby tym, których dobre imię zostało bezprawnie zszargane, albo tym, którzy sympatyzują z poglądami lub grupami społecznymi antagonizującymi z poglądami danego piastuna funkcji Ministra Sprawiedliwości, co w dużym stopniu wpływa na niezależność adepta już na etapie dopuszczania go do zawodu.
Skutki niewłaściwej postawy
władz prawniczych samorządów zawodowych wobec ich członków
Sygnalizowane zagrożenia nie pozostają bez echa. Przenikają one bowiem do społeczeństwa, a także do struktur politycznego aparatu władzy państwowej, co powoduje określone reakcje, czasami ukierunkowane na ograniczenie, a czasem nawet na pozbawienie prawniczych samorządów zawodowych niezależności w sprawowaniu powierzonej funkcji z zakresu administracji publicznej. Widocznym tego przejawem jest na przykład poddanie nadzorowi Sądu Najwyższego orzeczeń sądów dyscyplinarnych w większości samorządów prawniczych czy też nawet podporządkowanie sądów dyscyplinarnych w samorządach kuratorów sądowych sądownictwu powszechnemu (sądom okręgowym). Efekty owych niewłaściwych postaw widać również w reakcjach samych członków tychże samorządów. Coraz częściej są spotykane na rynku tak zwane kancelarie prawne prowadzone w formie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, których właścicielami i członkami zarządu nie są prawnicy profesjonalnie wykonujący zawód, lecz osoby niebędące prawnikami. Spółki te zatrudniają jednak profesjonalnych prawników i wykonują działalność prawniczą na znacznie luźniejszych zasadach, niż powinni to robić owi profesjonaliści zrzeszeni w samorządach, co rodzi często sytuacje wątpliwe w kontekście ich oceny z perspektywy zachowania reguł deontologii zawodowej. Można również dostrzec zjawisko, w ramach którego prawnicy ze szkoleń korzystają tylko dla uzyskania niezbędnych punktów, nie uczestnicząc w nich aktywnie, ograniczywszy często swój udział do wpisania się na listę uczestników. Widoczna jest również tak zwana turystyka przynależności do określonej korporacji, w ramach której członkowie samorządu poszukują spokojniejszej, wolnej od negatywnego stosunku władz samorządowych przystani dla realizacji swojej aktywności zawodowej bądź też próbują uciec przed odpowiedzialnością dyscyplinarną. Rezultaty zauważyć można również wśród aplikantów przygotowujących się do egzaminów zawodowych, którzy zmuszeni są opłacić kosztowne kursy przygotowujące do egzaminów prowadzone przez prywatne przedsiębiorstwa. Wszystko to może zmierzać w niepokojącym kierunku ograniczania lub pozbawiania samorządów prawniczych atrybutów zawodu zaufania publicznego przez państwo, w tym zwłaszcza ich niezależności.
Podsumowanie
Podsumowując, niezależność samorządów prawniczych może stać się zagrożeniem dla niezależności ich członków zwłaszcza w sytuacji nadużywania przez te samorządy władzy dyskrecjonalnej. W rezultacie na skutek postępujących nieprawidłowych zjawisk powstać może zagrożenie dla niezależności samych samorządów prawniczych, których kompetencje mogą być przejmowane przez państwo. Ryzyko to jest tym większe, że już dziś można zaobserwować w niektórych samorządach zrzeszających przedstawicieli zawodów zaufania publicznego skutki ograniczenia niezależności tegoż samorządu przez jego upolitycznienie, w tym przez przejęcie władzy w danym samorządzie przez grupę jego członków ewidentnie związanych z daną opcją polityczną. Ograniczenie niezależności samorządu zawodowego prowadzi do erozji zasady państwa prawa, osłabienia etosu zawodu zaufania publicznego oraz do podporządkowania mechanizmów samokontroli interesom politycznym.
Niezależność powinna być zatem ograniczona transparentnością działań władz samorządowych, przejrzystością norm regulujących wykonywanie władzy samorządowej, a także apolitycznością osób wyłonionych do wykonywania władzy w danym samorządzie. Niezależność samorządów prawniczych daje bowiem możliwość utrzymania wysokiej jakości usług prawniczych i wpływania na zachowanie idei demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego sprawiedliwość społeczną. Pytanie, czy samorządy prawnicze tę możliwość właściwie wykorzystują.
Niezależne samorządy zrzeszające przedstawicieli prawniczych zawodów zaufania publicznego otrzymały od państwa różnorodne funkcje z zakresu administracji publicznej, które samorządy te realizują na etapie dopuszczania do wykonywania zawodów prawniczych, kształcenia ustawicznego, oceniania wizytacyjnego, dyscyplinarnego, wreszcie na etapie pozbawiania prawa do wykonywania tegoż zawodu.
Dyskrecjonalność w wykonywaniu funkcji administracji publicznej przez organy prawniczych samorządów zawodowych bywa niezbędna, ale może też być nadużywana. Istotne jest, aby dyskrecjonalność w prawniczych samorządach zawodowych nie przeistaczała się w arbitralność. Jak wskazuje Krystian Ziemski: „Skuteczna ochrona sytuacji prawnej obywatela przed nadmierną ingerencją władzy publicznej jest wyznacznikiem prawidłowej realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego. […] Dyskrecjonalność umożliwia bowiem organom administracji publicznej szeroki zakres ingerencji w sytuację prawną jednostki, co pogłębia akcentowaną w doktrynie nierównorzędność stron stosunku administracyjnoprawnego. […] Władza dyskrecjonalna nie może zatem cechować się arbitralnością, a jej dysponent czyniąc z niej użytek powinien dążyć do realizacji interesu publicznego bądź innego prawem wskazanego niejednokrotnie nakazując ich ważenie z uwzględnieniem podstawowych, wyrażonych w formie zasad, wartości. W odróżnieniu od władzy dyskrecjonalnej, władza arbitralna jest działaniem pozaprawnym charakteryzującym się nadmierną bądź wręcz całkowitą swobodą organu rozstrzygającego sprawę”[30].
Dyskrecjonalność w samorządach zawodowych nie powinna w żadnym wypadku godzić w niezależność członków tych samorządów. Dyskrecjonalność, choć jest wyrazem niezależności prawniczych samorządów zawodowych, to jednak nie może prowadzić do środowiskowego „sobiepaństwa” ograniczającego niezależność ich członków. Systematycznie powinny być eliminowane zagrożenia, w których jedni, współpracujący z władzą samorządową, mogliby cieszyć się arbitralnie przyznawanymi przywilejami, inni karani byliby zaś za niesympatyzowanie z tą władzą arbitralnie orzekanymi reperkusjami.
Dlatego de lege ferenda zakres dyskrecjonalności w prawniczych samorządach zawodowych w odniesieniu do obszarów ze sfery administracji reglamentacyjno-porządkowej powinien być maksymalnie zminimalizowany. Mimo że samorządy zawodowe są formą decentralizacji władzy publicznej, a ich celem jest samodzielne czuwanie nad jakością wykonywania zawodu, ograniczenie dyskrecjonalności w zewnętrznej sferze reglamentacyjno--porządkowej nie doprowadzi do podważenia roli samorządu jako samokształtującego podmiotu administracji zdecentralizowanej. Pozwoliłoby to znacząco wyeliminować sytuacje, w których członkowie prawniczych samorządów zawodowych mogliby zostać potraktowani przez organy tych samorządów już nie dyskrecjonalnie, lecz arbitralnie ze szkodą dla poczucia ich niezależności, tak ważnego w realizowaniu misji, dla której członkowie ci zostali powołani. Samorządom tym powinien zostać natomiast pozostawiony szeroki zakres dyskrecjonalności w wewnętrznej sferze organizacyjnej[31] tak zwanej administracji świadczącej (na przykład integracja zawodowa, wsparcie finansowe dla członków samorządu w trudnej sytuacji losowej, projekty aktywizacyjne w ramach samorządowych klubów seniora, akcje promocyjne danego samorządu, projekty edukacyjne skierowane do podmiotów spoza danego samorządu).
Bibliografia
Bigo T., Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928.
Cherka M., Organizacja wewnętrzna samorządów zawodowych, [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. drowi hab. Jackowi M. Langowi, Warszawa 2009.
Dąbrowski K., Zawody zaufania publicznego na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2022.
Frey R., Samorząd specjalny, [w:] Ustrojowe prawo administracyjne, red. L. Bielecki, P. Ruczkowski, Warszawa 2011.
Granat M., Uwagi o statusie samorządów zawodowych – reprezentantów osób wykonujących zawody zaufania publicznego, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, t. XII.
Izdebski H., Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002.
Karcz-Kaczmarek M., Wykonywanie funkcji administracji publicznej przez samorząd radców prawnych, Warszawa 2017.
Kasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Warszawa 1943.
Klatka Z., Ciupa S., Stoga K., Zasady etyki zawodowej, [w:] Zawód radcy prawnego. Historia zawodu i zasady jego wykonywania, red. A. Bereza, Warszawa 2015.
Michoud L., Étude sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration, „Extrait des Annales de l’Université de Grenoble” 1913, nr 25 (3).
Pakuła A., Korporacje prawa publicznego, [w:] Administracja. Prawo administracyjne. Część ogólna, red. J. Blicharz, L. Zacharko, Katowice 2018.
Pietrzykowski T., Etyka i deontologia zawodowa, [w:] Zawód radcy prawnego. Historia zawodu i zasady jego wykonywania, red. A Bereza, Warszawa 2015.
Skowrońska M., Wykonywanie zawodu radcy prawnego w urzędzie państwowym, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2016, nr 4 (9).
Stahl M., Samorządy zawodowe i gospodarcze, [w:] System prawa administracyjnego, t. 6. Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011.
Tabernacka M., Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Wrocław 2007.
Zdyb M., Działalność gospodarcza i publiczne prawo gospodarcze, Zakamycze 2001.
Ziemski K., Władza dyskrecjonalna czy arbitralna?, [w:] Władza w przestrzeni administracji publicznej, red. Z. Duniewska, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa-Łódź 2020.
[1] Zdaniem Z. Klatki, S. Ciupy i K. Stogi „zaufanie to przekonanie klienta, że może on liczyć na radcę prawnego, który ma obowiązek lojalnego i profesjonalnego działania w interesie klienta przy przestrzeganiu właściwych wartości i motywacji, dobrej woli, należytej staranności i zasad etyki zawodowej” – Z. Klatka, S. Ciupa, K. Stoga, Zasady etyki zawodowej, [w:] Zawód radcy prawnego. Historia zawodu i zasady jego wykonywania, red. A. Bereza, Warszawa 2015, s. 428–429.
[2] Zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2024 r., II ZK 29/24, Legalis nr 3104502, w którym traktując o zawodach zaufania publicznego, wskazano: „Wspomniane uprzednio zaufanie określić natomiast należy jako szczególny rodzaj oczekiwania oparty na założeniu, że innych członków danej społeczności cechuje uczciwe i kooperatywne zachowanie oparte na wyznawanych normach”. Podobnie wypowiedział się K. Dąbrowski: „Prawodawca zabezpiecza nie tylko interesy korporacji, która dzięki przestrzeganiu tej przesłanki zmniejsza ryzyko dopuszczenia do zawodu osób mogących szkodzić jej funkcjonowaniu oraz reputacji, lecz nadaje też ochronę dobra powierzonego takim zawodom zaufania publicznego, gdyż w przypadku zawodów zaufania publicznego nieetyczne zachowanie wywierałoby bowiem znacznie głębsze negatywne skutki niż w innych zawodach. Naruszałyby one nie tylko interesy konkretnej jednostki, lecz – ograniczając zaufanie do danej profesji – zagrażałyby ochronie również innych dóbr i wartości. W konsekwencji takiego uzasadnienia regulacja tej przesłanki nie powinna nawiązywać do określonych postaw światopoglądowych, lecz powinna odnosić się tylko do powszechnie akceptowanych standardów etyczno-moralnych. Osoby wykonujące zawody zaufania publicznego winny zatem charakteryzować się odpowiednio „mocnym kręgosłupem moralnym”, który utożsamia się przede wszystkim z posiadaniem pewnych postaw perfekcjonistycznych”– K. Dąbrowski, Zawody zaufania publicznego na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2022, s. 134.
[3] Autor nie zalicza do omawianej kategorii prawniczych zawodów zaufania publicznego sędziów i prokuratorów, mimo iż do wykonywania obu tych zawodów z przyczyn oczywistych niezbędne jest zaufanie państwa i społeczeństwa. Tym niemniej samorządy, w których zrzeszeni są przedstawiciele tych zawodów, nie zostały wyposażone w samodzielne funkcje władcze, lecz samorządy te zostały usytuowane w strukturach instytucji państwowych (władzy sądowniczej). Niewydzielenie samorządów z tych struktur powoduje, że nie są one podmiotami zdecentralizowanymi, a w konsekwencji również korporacjami prawa publicznego. Nie można zatem w odniesieniu do nich mówić o wykonywaniu funkcji z zakresu administracji publicznej, jakie leżą w gestii samorządu zawodowego powołanego na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, jak np. reglamentacja działalności zawodowej, sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego czy ustalanie zasad etyki zawodowej. W odniesieniu do tych dwóch zawodów nie sposób również mówić o świadczeniu usług prawniczych, których nie można mylić z wykonywaniem kompetencji w ramach władzy sądowniczej (sędziowie) czy wykonawczej (prokuratorzy).
[4] Zdaniem A. Pakuły „korporacje prawa publicznego w literaturze przedmiotu uznawane są za formę decentralizacji administracji publicznej, której podstawową postać stanowi samorząd, tj. zrzeszenie osób powstałe na bazie zamieszkiwania określonego terytorium lub wykonywania określonego zawodu” – A. Pakuła, Korporacje prawa publicznego, [w:] Administracja. Prawo administracyjne. Część ogólna, red. J. Blicharz, L. Zacharko, Katowice 2018, s. 23.
[5] M. Karcz-Kaczmarek, Wykonywanie funkcji administracji publicznej przez samorząd radców prawnych, Warszawa 2017, s. 6. T. Bigo pisał natomiast, że istnienie samorządów zawodowych i gospodarczych jest urzeczywistnieniem nie tylko decentralizacji władzy, ale również wyrazem demokratyzacji ustroju państwa oraz sposobem na jego odciążenie – T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 219.
[6] S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Warszawa 1943, s. 78.
[7] Zwraca na to uwagę M. Cherka, wskazując: „Z jednej strony, stanowi on [samorząd zawodowy – przypis odautorski] gwarancję efektywnego administrowania, z drugiej zaś musi być ukształtowany w sposób zapewniający niezbędną dla decentralizacji niezależność. […] Ważne jest zatem, by w obliczu braku konstytucyjnych gwarancji dla strukturalnej niezależności samorządów zawodowych ustawodawca nie tworzył rozwiązań ograniczających ich samodzielność ustrojową” – M. Cherka, Organizacja wewnętrzna samorządów zawodowych, [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. drowi hab. Jackowi M. Langowi, Warszawa 2009, s. 55. M. Tabernacka również wskazuje, że immanentną cechą samorządu zawodowego niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania jest jego samodzielność – M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Wrocław 2007, s. 23. Podobnie M. Stahl podkreśla, że „samodzielność w zakresie organizacji wykonywania zawodu jest uznawana za istotę samorządu zawodowego” – M. Stahl, Samorządy zawodowe i gospodarcze, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6. Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 509.
[8] Co ciekawe i warte zaznaczenia, sędziowie, komornicy sądowi i notariusze w swoich rotach ślubowania odwołują się właśnie m.in. do sumienia. Jednakże w przypadku prokuratorów, adwokatów i radców prawnych takiego odwołania brak.
[9] T.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 499, dalej: u.r.p.
[10] Zob. M. Stahl, Samorządy zawodowe i gospodarcze, s. 511.
[11] Można tu również przywołać przykłady nieprawniczych zawodów zaufania publicznego, jak np. samorząd maklerów utworzony na mocy ustawy z dnia 22 marca 1991 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych (Dz.U. Nr 35 poz. 155) jako Związek Maklerów Papierów Wartościowych i Doradców w Zakresie Publicznego Obrotu Papierami Wartościowymi, który następnie po sześciu latach został na mocy art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz.U. z 1997 r. Nr 118, poz. 754) przekształcony w stowarzyszenie, przynależność do niego przestała być zaś obowiązkowa. Podobnie zniesiony został samorząd zawodowy urbanistów na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz.U. z 2014 r. poz. 768) utworzony wcześniej na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42).
[12] K. Ziemski, Władza dyskrecjonalna czy arbitralna?, [w:] Władza w przestrzeni administracji publicznej, red. Z. Duniewska, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa-Łódź 2020, s. 162 i przywołany tam pogląd prezentowany na początku XX w. przez przedstawiciela francuskiej nauki prawa administracyjnego L. Michoud, Étude sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration, „Extrait des Annales de l’Université de Grenoble” 1913, nr 25 (3), s. 443.
[13] R. Frey, Samorząd specjalny, [w:] Ustrojowe prawo administracyjne, red. L. Bielecki, P. Ruczkowski, Warszawa 2011, s. 329.
[14] Zasadniczo zadania te nie są tylko uprawnieniami samorządu, lecz stają się one kompetencjami, w ramach których mieści się już nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek określonego działania samorządu zawodowego, i które podlegają nadzorowi i kontroli państwa, w tym kontroli instancyjnej w ramach struktury organizacyjnej danego samorządu zawodowego oraz kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r., III SZ 1/99, Legalis nr 48167).
[15] O podziale zadań samorządów zawodowych na wykonywane w sferze wewnętrznej i zewnętrznej zwrócił uwagę M. Granat, Uwagi o statusie samorządów zawodowych – reprezentantów osób wykonujących zawody zaufania publicznego, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, t. XII, s. 99.
[16] O podziale zadań samorządu zawodowego na zadania wykonywane w ramach władztwa publicznego i władztwa organizacyjnego zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny – korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 37.
[17] Zob. M. Zdyb, Działalność gospodarcza i publiczne prawo gospodarcze, Zakamycze 2001, s. 135.
[18] Sformułowanie użyte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1991 r., II SA 773/91, Legalis nr 37022.
[19] W literaturze przedmiotu obszary te są różnie egzemplifikowane. Przykładowo R. Frey, Samorząd specjalny…, s. 329; M. Karcz-Kaczmarek, Wykonywanie funkcji administracji…, s. 82.
[20] Między innymi z tego powodu sądy dyscyplinarne bywają nazywane sądami braci (zob. np. postanowienie SN z dnia 8 stycznia 2025, II ZO 107/24, Legalis nr 3201666) – to bowiem pobratymcy z samorządu zawodowego dokonują oceny postawy zawodowej jednego z jego członków. Tym bardziej zatem powinny być przestrzegane standardy w zakresie bezstronności.
[21] Zob. np. K. Kurosz, Bezbronni radcy wobec rzeczników dyscyplinarnych, https://www.rp.pl/zawody-prawnicze/art38915881-krzysztof-kurosz-bezbronni-radcy-wobec-rzecznikow-dyscyplinarnych [dostęp: 31 grudnia 2024 r.] oraz S. Cydzik, N. Senkowska, Radcowie prawni bez gwarancji w postępowaniach dyscyplinarnych, https://www.rp.pl/zawody-prawnicze/art38915951-radcowie-prawni-bez-gwarancji-w-postepowaniach-dyscyplinarnych [dostęp: 31 grudnia 2024 r.].
[22] Tak np. u rzeczników patentowych w art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 749 – dalej: u.rz.p.).
[23] Zob. art. 66 ust. 1 u.r.p.
[24] T.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1564.
[25] Jak wskazuje T. Pietrzykowski, „przedstawiciele zawodów zaufania publicznego odpowiadają za najbardziej żywotne interesy ich klientów, którzy w tym celu powierzają im najbardziej newralgiczne i poufne informacje na swój temat, nie będąc przy tym często w stanie samodzielnie ocenić, czy otrzymali usługę należytej jakości” – T. Pietrzykowski, Etyka i deontologia zawodowa, [w:] Zawód radcy prawnego. Historia zawodu i zasady jego wykonywania, red. A. Bereza, Warszawa 2015, s. 268. Ogranicza to w dużym stopniu formułowanie ocen, czy dana reprezentacja była reprezentacją prawidłową, w tym niezależną.
[26] W ślad za T. Pietrzykowskim należy wskazać, że „radca prawny powinien zachować zdolność do pełnienia roli autentycznego doradcy klienta, a nie tylko powolnego jego wszelkim oczekiwaniom tzw. cyngla (hired gun)” – T. Pietrzykowski, Etyka i deontologia zawodowa…, s. 283. Z kolei M. Skowrońska wskazuje, że „rolą radcy prawnego nie może być przytakiwanie każdemu pomysłowi klienta, czy jedynie spisywanie jego koncepcji bez jakiejkolwiek refleksji (radca prawny nie jest protokolantem czy sekretarzem klienta)” – M. Skowrońska, Wykonywanie zawodu radcy prawnego w urzędzie państwowym, „Radca Prawny. Zeszyty Naukowe” 2016, nr 4 (9), s. 51.
[27] Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1991 r., II SA 773/91, Legalis nr 37022.
[28] Zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2089/06, Legalis nr 841092.
[29] T.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1001, dalej: u.p.n.
[30] K. Ziemski, Władza dyskrecjonalna czy arbitralna?, s. 159.
[31] M. Granat, Uwagi o statusie…, s. 99; H. Izdebski, Sprawowanie pieczy…, s. 37.
Piotr Świerczyński
Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach
Okręgowa Izba Radców Prawnych w Opolu