The Shaping of Article 4 of the Act on Legal Advisers in the Years 1992-1997 in Light of the Resolutions of the National Symposia of Legal Advisers and the National Council of Legal Advisers
Abstract:
The article is of historical nature, connected with the thirty-fifth anniversary of the founding of the professional self-government of legal advisers, and concerns the years 1990-1994. This period was marked by intense efforts by the bodies of the self-government to carve out a new model for providing legal aid by legal advisers, and, in particular, to formulate the content of the key provision of the Act on Legal Advisers, i.e. Article 4, which governs the subjective and objective scope of the legal assistance rendered. Legal literature contains different accounts of its history. The article points out the author of the provision, the circumstances and the date of drafting the so-called negative definition of Article 4, and the significance of this definition. The author accomplishes this predominantly on the basis of the resolutions of the highest bodies of the professional self-government of the period, and her own reflections as a participant in the events.
Keywords:
National Council of Legal Advisers, National Symposium of Legal Advisers, amendment, resolution, statute, self-government.
Słowa kluczowe
Krajowa Rada Radców Prawnych, Krajowy Zjazd Radców Prawnych, nowelizacja, uchwała, ustawa, samorząd.
Aktualna treść ustawy o radcach prawnych regulująca wykonywanie zawodu i działalność samorządu radców prawnych, jest efektem ewolucyjnych, legislacyjnych zmian inspirowanych przez samorząd radców prawnych i w wyniku, zbiorowego intelektualnego wysiłku środowiska radcowskiego zarówno: szeregowych członków samorządu jak i organów tego samorządu na przestrzeni XXXV lat. Zmiany te zarówno, co do koncepcji ogólnych rozwiązań, jak też treści kluczowych przepisów ustawy, poprzedzane były szeroką dyskusją w środowisku, ostrymi nieraz sporami i konsekwentną wolą realizacji podjętych demokratycznie uchwał. Wynika to jednoznacznie z analizy archiwalnych aktów prawnych najwyższych organów samorządu: uchwał Krajowy Zjazd Radów Prawnych[1] i Krajowa Rada Radców Prawnych[2]. Uchwały te obrazują także, jak kształtowały się w latach 1992-1997 w wyniku ścierających się dwóch różnych koncepcji zmiany modelu wykonywania zawodu radcy prawnego i sytuacji politycznej w kraju, poglądy środowiska radcowskiego . Konieczność głębokiej i pilnej zmiany modelu obsługi prawnej uregulowanej ustawą z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, zawarta była już w uchwale Nr. 3 z 9 grudnia 1989 Nadzwyczajnego III Krajowego Zjazd Radców Prawnych w sprawie kierunków działalności samorządu radców prawnych w latach 1990- 1991,. W pkt 3 tej uchwały czytamy: Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Radców Prawnych stwierdza , że w sytuacji zasadniczej zmiany stosunków społeczno-politycznych i gospodarczych wprowadzone ostatnio zmiany w ustawie o radcach prawnych są niewystarczające . Wymagają zmian modelowych zasady obsługi prawnej podmiotów gospodarczych i organów administracji państwowej oraz istnieje potrzeba dalszego wzmocnienia pozycji samorządu radców prawnych … Doprowadzenie do uchwalenia zmiany ustawy o radcach prawnych Nadzwyczajny Zjazd uważa za pierwszoplanowe zadanie KRRP[3].
Problem polegał na tym, że zmiana ta mogła dokonać się poprzez unifikację – połączenie zawodów radcy prawnego i adwokata w jeden zawód adwokacki (w kilku krajach środkowo-europejskich przechodzących proces transformacji ustrojowej tak uczyniono) – lub poprzez gruntowną nowelizację ustawy. Wybór metody zmiany modelu rodził dyskusje wśród radców prawnych, jak też ostre spory obu prawniczych samorządów adwokatów i radców prawnych na tle zakresu podmiotowego i przedmiotowego świadczenia pomocy prawnej przez radców prawnych, określony dziś treścią art. 4 ustawy. Tak rozpoczęła się wieloletnia, trudna batalia o nowe uregulowanie statusu radcy prawnego i przekształcenia go w nowoczesne formy jego wykonywania, adekwatne do nowych warunków społeczno- politycznych. Obejmowała swym zasięgiem całe środowisko radcowskie: wszystkie okręgowe izby, KRRP, a szczególnie jej Prezydium i Komisję Legislacyjną, wymagała maksymalnego zaangażowania w tą sprawę wszystkich kolejnych prezesów KRRP, przejmujących, jak w sztafecie, pałeczkę od poprzednika. Proces ten, trwał od 1990 r., przez 3 kadencje sejmu – i został uwieńczony w I etapie: tak zwaną „Wielką Nowelizacją Ustawy” w 1997 r., która dała ustawę o ustroju zawodu radcy prawnego. Pełne uwieńczenie i zakończenie tego długoletniego wysiłku czyli II etapu batalii, była ostatecznie nowelizacja w 2015 r. kluczowego dla ustawy i zawodu art. 4, określającego zakres świadczonej pomocy prawnej przez radcę prawnego, tak jak adwokata.
Przedmiotem niniejszego opracowania jest ten burzliwy okres lat 1990-1994 r., w którym ścierały się w środowisku radcowskim koncepcje nowego modelu świadczenia pomocy prawnej przez radców prawnych i trwały prace organów samorządu radców prawnych nad kolejnymi projektami ustaw w tej sprawie. Opracowanie opiera się wyłącznie na analizie uchwał organów samorządu dotyczących tej kwestii, uzupełnianych, jedynie w niezbędnym zakresie, o osobiste wspomnienia autorki, jako uczestniczki tych zdarzeń. Wszelkie propozycje zmian w ustawie zawodowej zarówno adwokackiej, jak też radcowskiej w okresie 1990-1997, były inspirowane przez te samorządy prawnicze i wnoszone do Sejmu jako projekty poselskie. Pierwszy poselski projekt ustawy zmiany ustawy – prawo o adwokaturze wniesiony do Sejmu 10 października 1990 r. dzięki staraniom KRRP II kadencji. Zakładał połączenie zawodów adwokata i radcy prawnego w jeden zawód adwokacki. Od nazwiska posłanki Teresy Liszcz reprezentującej posłów wnioskodawców projekt zwano „Lex Liszcz”[4]. Wobec skrócenia X kadencji Sejmu, spoczął w materiałach studialnych Sejmu. Projekt zapoczątkował trwający lata spór adwokatów i radców. Radcowie prawni domagali się rozszerzenia podmiotowego i przedmiotowego świadczonej pomocy prawnej (przede wszystkim o osoby fizyczne) adwokaci sprzeciwiali się temu wywodząc, że radcowie prawni nie są dostatecznie przygotowani do obsługi osób fizycznych, ci z kolei ripostowali zrzutem, iż adwokaci nie mają żadnego doświadczenia w sprawach gospodarczych. Stąd niezrozumiała dziś, dla młodego pokolenia radców prawnych, znaczna ilość, zwolenników połączenia zawodów w środowisku radcowskim tamtego okresu. Zdaniem zwolenników, połączenie kończyło spory i przyśpieszało proces integracji, (mimo licznych mankamentów legislacyjnych pośpiesznie redagowanych projektów ustaw), a przez pewne gremia było postrzegane jako skuteczna metoda przetargowa w negocjacjach, w przypadku wybrania, wariantu nowelizacji ustawy. Teza ta znajduje potwierdzenie w treści uchwał kolejnych KZRP: IV i V w których konsekwentnie eksponowano postulat kontynuacji działań zmierzających do połączenia zawodów radcy prawnego i adwokata i integrację obu środowisk[5]. Uchwała nr 7/95, już jednak alternatywnie postulowała jako docelowe świadczenie pomocy prawnej w Polsce przez jeden zawód, a przypadku: ”kiedy osiągnięcie tych celów nie byłoby możliwe w rozsądnym czasie KRRP winna udzielić poparcia projektowi „autonomicznemu” (zmiana tylko ustawy o radcach prawnych i niektórych innych ustaw). W 1992 r. z inicjatywy NRA został opracowany projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych i innych ustaw, którego założenia przekazano wcześniej do konsultacji KRRP w celu zawarcia porozumienia obu samorządów. KRRP podczas burzliwych obrad w dniach 21 i 22 lutego 1992 r. oceniła projekt z wyraźną rezerwą przyjmując, że jest to: „niezbędne minimum nowelizacji ustawy o radcach prawnych” Brano też zapewne pod uwagę korzystne dla samorządu adwokackiego w tym czasie uwarunkowania polityczne – kluczowe stanowiska w rządzie piastowały osoby wywodzące się z adwokatury. Przewidywano zatem szybki proces legislacyjny, a pilna zmiana ustawy choćby w niewielkim zakresie, była konieczna. Ten argument, podnoszony w dyskusji zapewne przeważył .Przyjęta została większością głosów uchwała Nr 50/III/92z dnia 22 lutego 1992 r. KRRP (przeciwna była niewielka ilość członków Komisji Legislacyjnej w większości młodych osób do których również osobiście należałam) w której KRRP udzielała: Prezesowi i członkom funkcyjnym Prezydium KRRP upoważnienia do bieżącego prowadzenia w imieniu samorządu radców prawnych prac przygotowawczych związanych z koniecznością nowelizacji ustawy o radcach prawnych i … negocjacji z samorządem adwokackim w sprawie uwzględnienia w proponowanej przez NRA noweli zapisów niezbędnego minimum nowelizacyjnego ustawy o radcach prawnych. W tej sprawie KRRP podjęła jeszcze dodatkową uchwałę nr 54/III/92 z 24 maja 1992 r. doprecyzowującą poprzednią. Projekt oparty na tych ustaleniach, jako projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych i innych ustaw – druk sejmowy nr 377, wpłynął do laski marszałkowskiej 4 lipca 1992 r. Przewidywał nowelizację obu ustaw. Jednak nowelizacja ustawy o radcach prawnych, uwzględniała w ograniczonym zakresie postulaty samorządu radcowskiego – niezwykle skromny zakres przedmiotowy świadczonej pomocy prawnej osobom fizycznym – nie zaspakajało to oczekiwań i aspiracji środowiska radcowskiego. Ustąpienie rządu Jana Olszewskiego w 1992 r., a następnie rozwiązaniu Sejmu w czerwcu 1993 r skutkowało dezaktualizacją tego projektu. Tym samym, podjęte Uchwały KRRP dotyczące rozwiązań ustawowych zawartych w druku sejmowym Nr. 377 straciły swoją moc wiążącą . Na tle okoliczności uchwalenia opisanych Uchwał KRRP, w środowisku radcowskim, jak tez w późniejszych opracowaniach dotyczących tego okresu ,pojawiały się sugestie ( w części podnoszone i obecnie ) o „opcji adwokackiej w organach samorządu radcowskiego ” oraz stałe od lat zarzuty ze strony władz NRA przy kolejnych, próbach nowelizacji obu ustaw, o złamaniu przez samorząd radcowski zawartych porozumień w 1992 r. Zarzuty były i są o tyle bezpodstawne, że wszelkie ustalenia i porozumienia dotyczyły jedynie konkretnego projektu nowelizacji ustawy zawartych w druku nr 377[6]. W zaistniałej sytuacji po rozwianiu kolejnego sejmu ,problem zmiany ustawy , ożył ponownie i wymagał rozwiązania. Taki wniosek zawierała miedzy innymi uchwała Zgromadzenia Delegatów OIRP w Warszawie z dnia 17 czerwca 1993 r., obligująca KRRP do rozpoczęcia prac nad nowym rozwiązaniem legislacyjnym dotyczącym radców prawnych, zgodną z uchwałami IV i V KZRP, czyli próbę opracowania projektu unifikacyjnego. Uwzględniając to Komisja Legislacyjna KRRP, której przewodniczyłam, z udziałem sekretarz KRRP Elżbiety Kwiatkowskiej-Falęckiej, na posiedzeniu w czerwcu 1993 r. podjęła decyzję o przystąpieniu do prac nad opracowaniem projektu unifikacyjnego – łączącym oba zawody (na tym posiedzeniu rozdzielono też zadania członkom Komisji dotyczące prac nad projektem).
W dniu 22 listopada 1993 r. przyjęto po wielogodzinnych obradach Komisji, projekt ustawy, oparty w znacznej mierze na materiałach studialnych Sejmu (Lex Liszcz), uzupełnionych o nowe propozycje, traktując go, jako projekt wyjściowy do ewentualnej szerokiej dyskusji środowiskowej w celu uzupełnień i dopracowania. Mimo różnicy zdań, między Prezesem Jackiem Żuławskim, a przewodnicząca Komisji co do celowości projektu unifikacyjnego, został on na posiedzeniu plenarnym KRRP w Łodzi 18 października 1993 r. zaprezentowany, a KRRP podjęła uchwałę nr 364/III/93 zobowiązującą Biuro KRRP do doręczenia projektu członkom KRRP oraz radom OIRP, zobowiązując jednocześnie adresatów do przedstawienia uwag i stanowiska w ciągu miesiąca. Komisję Legislacyjną zobowiązano do uwzględnienia w projekcie zgłaszanych uwag, opinii i przedłożenia poprawionego projektu ustawy „Prawo o adwokaturze” na najbliższym posiedzeniu KRRP. W związku ze znacznym zakresem prac Komisji Legislacyjnej, KRRP dokooptowała do jej składu cztery osoby: kol. Dariusza Sałajewskiego, Andrzeja Skotnickiego, Krzysztofa Wilskiego i Zbigniewa Radczaka. To odwołanie się do całego środowiska radcowskiego w żywotnej dla samorządu sprawie, było niezwykle trafnym posunięciem, które zaowocowało bogatym materiałem zawierającym różne stanowiska od poparcia samego pomysłu połączenia obu zawodów lub nowelizacji, do obszernych opracowań wskazujących na konieczność uwzględnienia w projekcie szeregu pominiętych zagadnień z propozycją ich treści włącznie. Przysyłano też indywidualne opinie, opracowane przez zainteresowanych tematyką radców prawnych na adres Komisji lub do Prezesa KRRP. Opinie napływały jeszcze w kwietniu 1994 r. co opóźniło ostateczne opracowanie projektu połączeniowego przez Komisję.
W mojej 35-letniej działalności w samorządzie, nie spotkałam się już później, z tak powszechnym i licznym odzewem na apel KRRP o wyrażenie opinii, w istotnej dla środowiska sprawie. Materiały te zostały przekazane do archiwum KRRP. W międzyczasie, w dniu 18 lutego 1994 r., do Sejmu został złożony kolejny projekt poselski (z inicjatywy NRA) druk sejmowy nr 289 nowelizujący obie ustawy. Komisja Legislacyjna pracująca nad projektem połączeniowym (odbyła w tej sprawie cztery posiedzenia, w tym dwudniowe w Katowicach), otrzymała dodatkowe zadanie opracowania także opinii i projektu stanowiska dla Prezydium KRRP odnośnie tego projektu nowelizacyjnego. To właśnie tam na posiedzeniu Komisji Legislacyjnej w dniu 9 kwietnia 1994 r. w Katowicach oceniając projekt nowelizacji ( druk sejmowy nr 289), przy analizie proponowanej treści art. 4 określającej zakres przedmiotowy świadczonej pomocy prawnej przez radców prawnych, kol. Dariusz Sałajewski zaproponował przeredagowanie treści art. 4 ust. 2 na tzw. „definicję negatywną”. Zgodnie z jego propozycją art. 4 ust. 1 miał mieć następującą treść: ”radca prawny świadczy pomoc prawną podmiotom gospodarczym, jednostkom organizacyjnym, a także osobom fizycznym z wyłączeniem o którym mowa w ust. 2, zaś ust. 2: ”radca prawny nie może świadczyć pomocy prawnej osobom fizycznym w sprawach karnych oraz z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego”[7]. Ta propozycja zwiększała w stosunku do projektu nie tylko znacznie zakres świadczonej pomocy prawnej przez radców prawnych ,ale miała istotne znaczenie interpretacyjne. Czyniła bowiem z faktu uprawnienia radcy prawnego do świadczenia pomocy prawnej ZASADĘ od której wskazywała jedynie pewne wyłączenia jako WYJĄTKI od zasady. Miało to ogromne znaczenie psychologiczne w komunikacji ze społeczeństwem – potencjalnymi klientami. Propozycja została przyjęta większością głosów Komisji (w tym 1 votum speratum) i zyskała błyskawicznie aprobatę w środowisku.
KRRP w dniu 17 czerwca 1994 r. uchwałą nr. 389/III/94 KRRP w sprawie projektu zmiany ustawy o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych i innych ustaw[8] przyjęła stanowisko zawarte w tej opinii. W uchwale tej miedzy innymi, w pkt 2, podkreślono: „jako kwestie wymagającą szczególnej uwagi uznaje się zmianę art. 4 ust. 1 i 2 projektu ustawy o radcach prawnych poprzez nadanie mu formuły definicji negatywnej w ten sposób, że treść winna brzmieć … (jw. w stanowisku Komisji Legislacyjnej) .. a w pkt 3 tej uchwały stwierdzono: „niniejszą uchwałę należy: ”traktować jako jednolite i pełne stanowisko KRRP w sprawie obsługi prawnej wykonywanej przez radców prawnych podsumowującej wszystkie wcześniejsze uchwały w tej sprawie podjęte w III kadencji”. Jednocześnie KRRP zobowiązała Prezydium do doręczenia tej uchwały posłom sygnatariuszom projektu ustawy, oraz dziekanom OIRP z zaleceniem upowszechnienia w środowisku, oraz wykorzystania jako oficjalnego dokumentu w kontaktach z instytucjami i osobami zewnętrznymi w tym szczególnie z parlamentarzystami. Uchwała ta (i poprzedzająca ją opinia Komisji Legislacyjnej z 9.kwietnia 1994 r.) oraz późniejsze uchwały KRRP – nr 395/III/94 i nr 566/III/95 – konsekwentnie domagały się takiego sformułowania w projektach nowelizacyjnych, zakresu świadczonej pomocy prawnej przez radców prawnych i są bezspornym dowodem, iż to trafne rozwiązanie legislacyjne kluczowego art. 4 w formie definicji negatywnej, zostało wypracowane przez właściwe organy samorządu (a nie przez osoby z poza członków samorządu) i było akceptowane jednoznacznie już w czerwcu 1994 r. w uchwale KRRP podpisanej przez ówczesnego prezesa KRRP – Jacka Żuławskiego. Kwestionowały ją ze zrozumiałych względów, tylko środowiska adwokatów[9]. Rozwiązanie to było konsekwentnie prezentowane w następnych latach przez przedstawicieli samorządu, w czasie kolejnych prób nowelizacji ustawy, a także przez tych posłów, którzy popierali te argumenty radców prawnych, dzięki skutecznej akcji popularyzatorskiej prowadzonej przez organa samorządu radców prawnych wszystkich szczebli, zwłaszcza w terenie. Batalia o nowe uregulowanie zawodu radcy prawnego trwała dalej przez kolejne lata, a sprawa treści art. 4 ustawy, była przez cały czas jednym z jej kluczowych przedmiotów sporu miedzy radcami prawnymi a adwokatami. Nigdy jednak reprezentujące samorząd radców osoby, nie odstąpiły od koncepcji „definicji negatywnej” tego przepisu, uważając ją za optymalne rozwiązanie legislacyjne: syntetyczne, jednoznaczne i, jak potwierdziły następne lata zabiegów o ewolucyjne rozszerzanie zakresu przedmiotowego świadczonej pomocy prawnej przez radców prawnych, trafne z punktu widzenia psychologicznego.
Z opisanego tu, jedynie fragmentu historii wieloletnich zabiegów o uregulowanie ustawy o radcach prawnych, płyną określone wnioski praktyczne dla wspólnoty, jaką jest samorząd radcowski. Trafne rozwiązania legislacyjne, wymagają zaangażowania i czasu wielu osób, ale przede wszystkim, stworzenia nieskrępowanej, demokratycznej, wolnej atmosfery do swobodnego wyrażania poglądów przez każdego członka zespołu zajmującego się danym problemem. Tylko w takich warunkach można wyłonić wiele alternatywnych rozwiązań i wybrać te najlepsze. Takie warunki panowały w opisywanym czasie w samorządzie radcowskim, a potwierdza to treść wskazanych dokumentów, i przekaz żyjących uczestników. Spory, nieraz bardzo ostre, toczyły się wewnątrz struktur samorządu, a po przyjęciu rozwiązania, było ono na zewnątrz prezentowane zgodnie z podjętą decyzją jednolicie. I co najważniejsze: nigdy nie ulegaliśmy: ”syndromowi grupowego myślenia” – tj. zagrożeniu jakie spotyka niekiedy kolektywy i zespoły pracujące nad rozwiązaniem trudnego zagadnienia. Zdarza się bowiem, iż członkowie tego zespołu dotknięci zostają iluzją nieomylności i nadmiernej pewności siebie, co skutkuje błędnymi decyzjami, mimo zaangażowania w zespołową pracę wybitnych specjalistów.
Bibliografia
Barańska – Głowacka J., Z kart historii samorządu radców prawnych, OIRP w Warszawie, 2012.
Kalwas A., Wprowadziłem radców prawnych do Europy, Wolter Kluwer, 2016.
[1] Dalej: KZRP.
[2] Dalej: KRRP.
[3] Uchwała Nr.3 III Krajowego Zjazdu Radców Prawnych.
[4] Druk sejmowy Nr 566 – X kadencja.
[5] Uchwała nr 10/91 i KZRP nr.7/95.
[6] Uchwały Nr. 50/III/92 KRRP i uchwała Nr.54/III/92 – trzecia kadencja, ”Z kart historii samorządu radców prawnych „ Joanna Barańska – Głowacka OIRP w Warszawie 2012 str. 79, Andrzej Kalwas „Wprowadziłem radców prawnych do Europy” Wolter Kluwer 2016 str. 90
[7] Treść art.4 zawarta w druku nr 289 stanowiła: radca prawny może świadczyć pomoc osobom fizycznym jedynie w sprawach ze stosunku pracy, ubezpieczeń społecznych, w sprawach administracyjnych oraz związanych z rozpoczęciem działalności gospodarczej i jej zakończeniem.
[8] Druk sejmowy nr 289.
[9] Patrz – uchwała KRRP nr 389/III/94, oryginał opinii: Uwagi Komisji Legislacyjnej z dn.8 i 9 kwietnia 1994 r. „do projektu ustawy o zmianie ustawy prawo o adwokaturze , ustawy o radcach prawnych i innych ustaw – druk nr 289 , Sprawozdanie kadencyjne z działalności Komisji Legislacyjnej za okres 1991-1995 z dnia 15 lipca 1995 r.
