Abstract
Council of Europe standards for provisional protection granted in administrative cases
The subject of the article is the analysis of standards of the Council of Europe in the field of provisional protection in administrative cases from the perspective of the Polish legal system. The considerations indicate adopted models of legal solutions for member states of the Council of Europe. They are a result of the recommendation of the Committee of Ministers, handbooks developed under the auspices of the Project Group on Administrative Law (CJ-DA), as well as case law of the European Court of Human Rights. These publications represent certain „minimum common standards” of provisional protection for member states. In this context, the Polish legislation – although undoubtedly meeting these standards – creates a number of legal institutions that are, in a way, “competitive” to the aforementioned legal solutions. This, in turn, may consequently lead to a delay in settling administrative court cases.
Keywords: Council of Europe, standards, administrative cases, provisional protection, court
Słowa kluczowe: Rada Europy, standardy, sprawy administracyjne, ochrona tymczasowa, sąd
Choć od wielu lat sukcesywnie osłabia się faktyczna „operatywność” aktów administracyjnych oraz innych władczych czynności i działań administracji publicznej, jej sprawność i efektywność dalej pozostaje jednym z głównych pryncypiów ogólnych prawa administracyjnego[1]. Albowiem – używając języka europejskiego prawa administracyjnego – wzbudzanie (pokładanie, ochrona, pogłębianie) „prawowitego zaufania” (uzasadnionego prawnie zaufania – legitimate trust)[2] do aparatu administracyjnego jest warunkowane m.in. jego skutecznością w załatwianiu spraw indywidualnych i rozwiązywaniu problemów zbiorowych. Niezależnie od faktycznego osłabiania tzw. potencjału egzekucyjnego administracji publicznej zasadą dalej pozostaje zatem „wykonawczy” charakter aktów administracyjnych. Mają one realnie zmieniać rzeczywistość. Administracja publiczna nie utraciła zatem tzw. przywileju egzekucji administracyjnej i bez pośrednictwa sądu może samodzielnie wydane przez siebie akty przymusowo wprowadzać w życie. Obok możliwości zagrożenia i stosowania przepisanych środków przymusu fizycznego (środków egzekucji administracyjnej, środków przymusu policyjnego) pojawia się coraz częściej w administracji publicznej perspektywa wykorzystywania przewidzianego prawem przymusu psychicznego w postaci nakładania lub wymierzania kar administracyjnych. Stosowanie jakiegokolwiek przymusu ze strony administracji publicznej, choćby w formach nieostatecznych (nieprawomocnych), budzi poczucie niepewności, a czasem strachu.
Z drugiej strony powolność postępowania sądowego we wszystkich państwach powoduje, że ostateczne orzeczenia sądowe nie mogą już zagwarantować pełni praw i interesów stron, ponieważ rozstrzygnięcia tego typu zapadają zbyt późno. Niezależnie od przyjętego modelu sądowa kontrola aktów administracyjnych oraz innych działań i czynności administracji publicznej sama w sobie nie realizuje już podstawowego prawa człowieka do skutecznego środka prawnego, albowiem przed wyrokowaniem w sprawie mogą pojawić się nieodwracalne skutki powstałe w wyniku obowiązywania aktu (czynności, działania), którego kontrola jest w toku. Do tego dochodzą jeszcze trudności wynikające z kasatoryjnego zazwyczaj orzecznictwa sądów administracyjnych.
Pomiędzy zasadę „wykonawczego” charakteru aktów administracyjnych a zasadę efektywnej ochrony prawnej wpisuje się zatem konieczność stworzenia instytucji prawnych, które równoważyłyby te dwa wymiary: prakseologii i aksjologii, a także łagodziły konsekwencje aktów administracyjnych lub czynności bądź działań administracji publicznej i zawieszały ich wykonalność (skuteczność i egzekwowalność) na czas procesu sądowego.
Stąd też kwestia tymczasowej – wstępnej i prowizorycznej – ochrony prawnej w sporach jednostek z administracją publiczną na tle wydanych przez tę ostatnią aktów (decyzji) oraz podejmowanych przez nią innych czynności i działań jest jednym z kluczowych problemów współczesnego wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych. Duży dorobek standaryzacyjny w tym zakresie ma Rada Europy, a jej aktywność wcale nie ustaje, lecz w dalszym ciągu dynamicznie się rozwija. Warto zatem pochylić się nad wynikami prac tej organizacji międzynarodowej. Celem artykułu jest zatem charakterystyka standardów Rady Europy w zakresie tymczasowej ochrony prawnej udzielanej przez sąd administracyjny na tle możliwych rozwiązań ustrojowo-prawnych, ze szczególnym uwzględnieniem perspektywy polskiej. W takim ujęciu problem nie był szeroko omawiany w krajowej literaturze prawniczej. Jest też wiele kwestii praktycznych, wynikających ze stosowania konkretnych regulacji prawnych, w których kontekst europejski schodzi na dalszy plan. Temat warty jest podjęcia i analizy.
Owe rozwiązania ustrojowo-prawne mogą być przy tym różne. Po pierwsze może tu być działający z mocy prawa tzw. efekt suspensywny skargi na akt administracyjny lub czynność bądź działanie albo powództwa do sądu powszechnego od decyzji administracyjnej. Samo wniesienie środka zaskarżenia w terminie wywołuje zatem skutek zawieszający, tzn. wstrzymuje wykonanie aktu (czynności, działania). Suspensywność miałaby tu charakter bezwzględny i nie jest obwarowana żadnymi warunkami. Złożenie skargi lub wytoczenie powództwa samo w sobie powoduje bowiem zawieszenie skutku. Ilustracją może być tu przepis art. 169 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych[3], w którym czytamy: na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowania stronom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi wstrzymuje wykonanie prawomocnego orzeczenia w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Po drugie może tu być stworzony mechanizm wstrzymania wykonania aktu (czynności, działania) przez działający z urzędu organ, który go wydał (podjął), albo inny organ, który jest zobowiązany ten akt (czynność, działanie) faktycznie wprowadzić w życie. Wstrzymanie wykonania ma tu charakter obligatoryjny, choć zapadać będzie w drodze osobnego aktu incydentalnego. De facto tu także występuje suspensywność, która choć przyjmuje postać niewłaściwą, wywołuje skutki podobne do suspensywności bezwzględnej. Jednakże skutki te nie następują ex lege, ale z mocy aktu konstytutywnego. Przykładem może być treść art. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[4], w świetle którego w sprawach dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości zasadniczo wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie 30-dniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, jednakże w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.
Po trzecie może tu być rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który wydał akt lub podjął czynność bądź działanie, albo rozstrzygnięcie innego organu, który jest zobowiązany ten akt (czynność, działanie) wykonać, z tym że rozstrzygnięcia te zapadają na wniosek zainteresowanego podmiotu. Wstrzymanie wykonania ma tu również charakter obligatoryjny, choć zapadać też będzie w drodze osobnego aktu incydentalnego. Tu również występuje suspensywność, która przyjmuje postać niewłaściwą, choć wywołuje skutki podobne do suspensywności bezwzględnej. Egzemplifikacją może być tu dyspozycja art. 239f § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ‒ Ordynacja podatkowa[5], zgodnie z którą organ podatkowy pierwszej instancji wstrzymuje wykonanie decyzji ostatecznej w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego do momentu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego na wniosek – po przyjęciu zabezpieczenia wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji wraz z odsetkami za zwłokę – do wysokości zabezpieczenia i na czas jego trwania.
Po czwarte może tu być fakultatywne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który wydał akt lub podjął czynność bądź działanie, albo fakultatywne rozstrzygnięcie innego organu, który jest zobowiązany ten akt (czynność, działanie) wykonać, z tym że rozstrzygnięcia te zapadają bądź z urzędu, bądź na wniosek zainteresowanego podmiotu. Tu także występuje suspensywność, która przyjmuje postać niewłaściwą, choć wywołuje skutki podobne do suspensywności bezwzględnej. Wzorem może tu być treść art. 61 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[6], który stanowi, że w razie wniesienia skargi: 1) na decyzję lub postanowienie – organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania; 2) na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie aktu lub czynności w całości lub w części; 3) na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej – właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.
Po piąte może to być też suspensywność względna, w ramach której sąd może fakultatywnie wstrzymać na wniosek skarżącego w trybie pilnym (bez konieczności przeprowadzania rozprawy sądowej i prowadzenia dowodów w sprawie) wykonanie zaskarżonego aktu administracyjnego (czynności lub działania) potencjalnie naruszającego prawa obywatela, jak i innego orzeczenia, którego wykonanie zależy od rozstrzygnięcia skargi lub powództwa. Chodzi tu o zachowanie status quo do momentu, gdy sąd będzie mógł swobodnie wypowiedzieć się w sporze, wydając stosowny wyrok. Sąd stosuje zatem prowizoryczne środki bezpieczeństwa prawnego, które mają za zadanie wyeliminowanie luk w systemie wsparcia prawnego dla skarżącego w oczekiwaniu na wynik postępowania. Udziela zatem specyficznego zabezpieczenia środka zaskarżenia. Może to być także swoiste wyłączenie piastuna organu i pracownika organu czy innych osób, które zostały zobowiązane do wykonania zaskarżonego aktu, albowiem treścią czynności sądu może być także zarządzanie powstrzymania się od określonych czynności. Nie można tego jednak mylić z prewencyjną ochroną prawną udzielaną w procesie cywilnym, która ma zapobiec niepowetowanej szkodzie. Nawet jeśli na tym etapie wstępnym sąd stwierdzi oczywistą bezzasadność skargi albo rażącą wadę kwalifikowaną aktu, to nie zwalnia to go od rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Sąd nie jest jednak związany wnioskiem, ale może dyskrecjonalnie stosować władzę sędziowską. Dopuszczalność jest warunkowana jednak litispendencją. Sąd może także zarządzić restitutio in integrum albo nałożyć na organ administracji określone zobowiązania. Tak właśnie zarysowany model nazywa się tymczasową ochroną prawną udzielaną przez sąd, a zwłaszcza sąd administracyjny[7].
Ma to miejsce w tych systemach sądownictwa administracyjnego, w których przyjęto zasadę, że wniesienie skargi na akt administracyjny lub czynność bądź działanie albo powództwa do sądu powszechnego od decyzji administracyjnej nie wstrzymuje ich wykonania. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, w myśl § 3 powołanego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, tzn. w ramach tzw. głębokości orzekania.
Model tymczasowej ochrony prawnej udzielanej przez sąd, a zwłaszcza sąd administracyjny, jest postulowanym rozwiązaniem w systemie Rady Europy. Można tu przywołać rekomendację Komitetu Ministrów nr R (89) 8 z 13 września 1989 r. w sprawie tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych[8]. Uznano tam, że pożądane jest zagwarantowanie osobom – w razie potrzeby – tymczasowej ochrony sądowej, ale mając również na względzie potrzebę skutecznych działań administracyjnych. Rekomendacja zawiera cztery zasady: 1) określające okoliczności, w których można złożyć wniosek o tymczasową ochronę przed sądem rozpatrującym środek zaskarżenia lub innym właściwym sądem, a przede wszystkim zakres podmiotowy i warunki; 2) czynniki, które powinien uwzględnić sąd przy podejmowaniu decyzji, czy wnioskodawca powinien otrzymać tymczasową ochronę, w tym wszystkie istotne okoliczności i interesy, albowiem środki tymczasowej ochrony mogą w szczególności zostać przyznane, jeżeli wykonanie aktu administracyjnego może spowodować poważne szkody i jeśli wystąpi prawdopodobieństwo uchylenia aktu; 3) rodzaje dostępnych środków tymczasowych, które mogą przyjąć formę zawieszenia wykonania aktu administracyjnego w całości lub w części, nakazanie przywrócenia w całości lub w części stanu istniejącego w chwili podjęcia aktu administracyjnego lub w późniejszym terminie, nałożenie na organ administracji innych obowiązków zgodnie z uprawnieniami sądu, z tym że środki ochrony tymczasowej przyznaje się na okres, jaki sąd uzna za właściwy, mogą być one w przyszłości zmienione i w żaden sposób nie mogą przesądzać o rozstrzygnięciu sądu, do którego wniesiono środek zaskarżenia; 4) procedurę, którą należy zastosować, a która ma być szybka, i z wyjątkiem przypadków niecierpiących zwłoki powinna umożliwiać skorzystanie z gwarancji procesowych.
Rozwinięcie tych zasad znajdujemy w późniejszym podręczniku pt. Administracja i Ty: Zasady prawa administracyjnego dotyczące stosunków między władzami administracyjnymi a osobami prywatnymi z 1996 r.[9] Czytamy tam, żeskarżący ma prawo domagać się od sądu przyznania ochrony tymczasowej, jeśli akt administracyjny podlega kontroli sądu. Sąd może przyznać taką ochronę tam, gdzie interesy osoby prywatnej związane z uzyskaniem takiej ochrony przeważają nad interesem publicznym oraz interesami innych osób zainteresowanych. Może się tak zdarzyć tam, gdzie podważany akt administracyjny spowodowałby (bądź mógłby spowodować) dla osoby prywatnej poważną szkodę, która miałaby charakter nieodwracalny bądź trudny do naprawienia w toku dalszego podważania. Prawo krajowe może jednak wymagać, by główne zaskarżenie było dopuszczalne, a zarzuty prima facie uzasadnione. Zarządzenia sądowe dotyczące ochrony tymczasowej mogą: 1) zawiesić wykonanie aktu administracyjnego; 2) przywrócić sytuację faktyczną i prawną, jaka by istniała w przypadku braku aktu administracyjnego; 3) nałożyć na władze administracyjne stosowne obowiązki. Postępowanie w sprawie uzyskania ochrony tymczasowej powinno być szybkie i powinno zapewniać dostęp osobom zainteresowanym. W przypadkach naglących sąd może przyznać ochronę tymczasową bez wysłuchania innych osób zainteresowanych, które w takim przypadku mają tytuł do ponownego zbadania tego w krótkim czasie na rozprawie[10]. W opracowaniu tym są zawarte także cenne komentarze, a jedna myśl odzwierciedla ratio legis: „Ochrona tymczasowa nie tylko jest pożądanym uzupełnieniem systemu środków przeciwko aktom administracyjnym; jest ona istotnym składnikiem samego takiego systemu”.
Odniesienie do tymczasowej ochrony prawnej udzielanej przez sąd administracyjny odnajdujemy także w rekomendacji Komitetu Ministrów Rec(2003)16 w sprawie wykonywania decyzji administracyjnych i sądowych w dziedzinie prawa administracyjnego[11]. Stanowi ona, że w przypadku, gdy prawo nie przewiduje, iż wniesienie środka prawnego od decyzji pociąga za sobą automatyczne zawieszenia wykonania aktu, osoby prywatne powinny mieć możliwość zwrócenia się do organu administracyjnego lub sądowego o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji w celu zapewnienia ochrony ich praw i interesów[12].
W kolejnej rekomendacji Komitetu Ministrów Rec(2004)20 o sądowej kontroli aktów administracyjnych[13] w treści zasady 5d wskazuje się, że to sąd administracyjny (a nie organ administracyjny) powinien być właściwy do przyznania tymczasowych środków ochrony w oczekiwaniu na wynik postępowania[14].
Natomiast w rekomendacji Komitetu Ministrów Rec(2007)7 w sprawie dobrej administracji[15] jest mowa tylko o wykonywaniu aktów, bez odwoływania się do tymczasowej ochrony sądowej. Nie ulega jednak wątpliwości, że zagadnienie tymczasowej ochrony prawnej udzielanej przez sąd administracyjny dopełnia zasady dobrej administracji. W swym założeniu jest to jednak instytucja ze sfery wymiaru sprawiedliwości, a nie administracji publicznej.
Swoistym podsumowaniem „standard setting” Rady Europy w tytułowym zakresie jest podręcznik pt. Administracja i Ty. Zasady prawa administracyjnego dotyczące stosunków między jednostkami a władzami publicznymi z 2018 r.[16] Dwudziesta zasada dotyczy właśnie ochrony tymczasowej lub prowizorycznej. Zgodnie z jej treścią sądy i trybunały administracyjne powinny dysponować kompetencją przyznawania ochrony tymczasowej lub prowizorycznej do czasu rozstrzygnięcia skargi przeciwko decyzji administracyjnej[17]. Znaczenie standaryzacyjne ma także komentarz wyjaśniający, stanowiący immanentną część podręcznika. „Ochrona tymczasowa lub prowizoryczna jest jednym z najważniejszych środków, którymi jednostce można zagwarantować skuteczny środek przeciwko władzy publicznej, ponieważ zachowuje on (bądź przywraca) status quo na jego czy jej korzyść do czasu rozstrzygnięcia skargi. Jest to istotne, ponieważ – nawet w najbardziej wydolnych systemach sądowych – złożoność wielu spraw owocuje znaczącymi zwłokami, zanim skarga zostanie rozstrzygnięta. Zawieszenie decyzji administracyjnej bądź zarządzenie ograniczające jej wykonanie do czasu załatwienia skargi jest zatem istotne dla systemu środków skutecznych. Ochrona taka może przyjąć formę zawieszenia wykonania decyzji administracyjnej (w całości lub w części), zarządzenia przywrócenia sytuacji wcześniejszej sprzed decyzji administracyjnej (w całości lub w części) bądź też innego zarządzenia właściwego dla okoliczności danej sprawy i w granicach kompetencji sadu czy trybunału administracyjnego. Zasada ochrony tymczasowej lub prowizorycznej znajduje zastosowanie zwłaszcza w okolicznościach, w których jednostka doznałaby poważnej szkody czy straty, którą trudno byłoby władzy publicznej zrekompensować w razie powodzenia skargi. Ochrona tymczasowa czy prowizoryczna powstaje w tych przypadkach, w których decyzja administracyjna ma rygor natychmiastowej wykonalności bądź już została wykonana. Zatem wszelki wniosek o zawieszenie jej wykonania, ograniczenie czy zmodyfikowanie w stosunku do jednostki, która ją kwestionuje, musi być badany niezwłocznie. Oznacza to, że standardowe terminy proceduralne i ramy czasowe muszą podlegać znaczącemu skróceniu oraz że pełne rozprawy mogą podlegać ograniczeniu. Postępowanie musi jednak pozostawać kontradyktoryjne w celu rozsądzania, choćby prowizorycznie, między różnymi rywalizującymi interesami. Postępowanie powinno dotyczyć skarżącego i przedstawiciela władzy publicznej, jak też każdej innej strony bezpośrednio dotkniętej sporną decyzją administracyjną. Innym osobom, bezpośrednio niedotkniętym sporną decyzją administracyjną, można zezwolić na przedstawienie ich poglądów, ale nie muszą one być wzywane. Gdy nagłość wymaga, by wniosek był rozpatrywany ex parte (tj. tylko ze skarżącym lub jego przedstawicielem), a sąd postanawia podjąć zarządzenie w sprawie ochrony tymczasowej, będzie to jedynie zarządzenie tymczasowe do czasu rozprawy, z udziałem wszystkich zaangażowanych stron, możliwie najszybciej potem zorganizowanej. Decydując, czy zarządzić tymczasową ochronę, czy też nie, sąd musi zważyć interesy jednostki w zachowaniu sytuacji wcześniejszej oraz interes publiczny i interesy stron trzecich co do wykonania decyzji administracyjnej. Relewantne czynniki będą obejmować stopień doznanej szkody czy straty, możliwość zrekompensowania jakiejkolwiek doznanej szkody czy straty oraz szanse powodzenia skargi (np. wymagając od jednostki przedstawienia dowodów prima facie bądź należycie uzasadnionych, bez przesądzania wyników skargi). Sąd może też nałożyć warunki do zapewnienia ochrony tymczasowej i może później zarządzenie zmodyfikować”[18].
Obok powyższych zalecanych standardów można wskazać na dość liczne case-law. Reprezentatywnym przykładem jest sprawa Čonka przeciwko Belgii[19], w której Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu uznał poniekąd nieudzielenie ochrony tymczasowej za praktykę państwa naruszającą prawo do bezpieczeństwa osobistego z art. 5 Europejskiej konwencji praw człowieka[20].
Nawet w krajach, które posiadają od dawna sądownictwo administracyjne, tymczasowa ochrona prawna udzielana przez sąd administracyjny ewoluowała przez blisko 50 lat. W chwili obecnej nie ma już państwa członkowskiego Unii Europejskiej, w którym do postępowania sądowoadministracyjnego nie wprowadzono tego typu konstrukcji prawnej. Mimo że standardy Rady Europy w zakresie tymczasowej ochrony prawnej udzielanej w sprawach administracyjnych stanowią swoiste „minimalne wspólne rozwiązania” dla państw członkowskich, polskie ustawodawstwo – choć niewątpliwie zgodne z tymi standardami – tworzy obok zalecanego rozwiązania prawnego wiele konkurencyjnych instytucji prawnych, co widać po przykładach charakteryzowanych modeli tymczasowej ochrony prawnej. Zachodzi pytanie: czy tak wiele rozwiązań jest potrzebnych, albowiem mogą się one w konkretnych sprawach nawarstwiać i krzyżować, a co za tym idzie opóźniać załatwienie sprawy sądowoadministracyjnej, wszakże poszczególne wnioski w przedmiocie zastosowania poszczególnych instytucji zazwyczaj trzeba merytorycznie rozpoznać. Inna kwestia dotyczy zachowania odpowiedniego balansu w stosowaniu ochrony tymczasowej w perspektywie prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny w rozsądnym terminie, mimo że sądy udzielające tymczasowej ochrony prawnej nie działają z urzędu. W wielu bowiem przypadkach szybkie załatwienie sprawy sądowoadministracyjnej powodowałoby niecelowe udzielenie ochrony tymczasowej, co wzmacniałaby niewątpliwie kompetencja merytoryczna sądów administracyjnych. Europejski standard ochrony tymczasowej udzielanej przez sąd administracyjny ma być pewnym remedium na obiektywne słabości sądownictwa administracyjnego, a zwłaszcza w tych państwach, w których przyjmuje się model kasacyjny, gdzie oczekiwanie na załatwienie sprawy administracyjnej jest obiektywnie długie. W odniesieniu do polskiego sądownictwa administracyjnego de lege ferenda postulować można także skrócenie terminu na przesyłanie przez organ administracji publicznej akt sprawy administracyjnej wraz ze skargą i odpowiedzią na nią w sytuacji, gdy w skardze zawarty jest wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności albo zobowiązanie do rozpatrzenia takiego wniosku w pierwszej kolejności przez organ administracji publicznej, a dopiero w przypadku jego nieuwzględnienia we własnym zakresie przesyłanie akt sprawy administracyjnej wraz ze skargą i odpowiedzią na nią. Można też rozważać ściślejsze powiązanie żądania ochrony tymczasowej z systemem środków przeciwdziałających bezczynności organu administracji publicznej, tak aby nie dochodziło do zdarzającej się czasem przewlekłości z przekazywaniem akt sprawy administracyjnej wraz ze skargą i odpowiedzią na nią w sytuacji, gdy w skardze zawarty jest wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności.
Powyższe rozważania z pewnością nie wyczerpują tematu, ale pokazują, jak dużą wagę przywiązuje się w przestrzeni prawnej Rady Europy do tymczasowej ochrony prawnej udzielanej w sprawach administracyjnych. Standardy tej organizacji powinny rodzić nie tylko oczekiwania, lecz także rodzić określone „poczucie prawne piastunów organów administracji publicznej” czy kształtować poziom „dyskrecjonalności sędziowskiej” w zakresie stosowania poszczególnych rozwiązań krajowych, zgodnych z ogólną ideą tymczasowej ochrony prawnej.
Bibliografia
de la Sierra Susana, Provisional Court Protection in Administrative Disputes in Europe: The Constitutional Status of Interim Measures deriving from the right to Effective Court Protection. A Comparative Approach, „European Law Journal”, Vol. 10 (2004), nr 1.
Europejskie zasady administracji publicznej OECD, Paryż 1998.
Hoehl S., Vorläufiger Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren unter besonderer Berücksichtigung des Europarechts, Wien 1999.
Kmieciak Z., Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym,„PiP”2003, nr 5.
Kmieciak Z., Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym,[w:] Wielka encyklopedia prawa, Warszawa 2005.
Kmieciak Z., Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000.
Oniszczuk J., Demokratyczne państwo prawne i zaufanie, [w:] Współczesne państwo w teorii i praktyce. Wybrane elementy, J. Oniszczuk (red.), Warszawa 2011.
The administration and you – Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons: a Handbook, Strasbourg 1996.
The administration and you ‒ A handbook. Principles of administrative law concerning relations between individuals and public authorities, Strasbourg 2018.
Jasudowicz T., Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich, Toruń 2019.
[1] Europejskie zasady administracji publicznej OECD, Paryż 1998, s. 8 i n.
[2] Por. J. Oniszczuk, Demokratyczne państwo prawne i zaufanie, [w:] Współczesne państwo w teorii i praktyce. Wybrane elementy, J. Oniszczuk (red.), Warszawa 2011, s. 350, a także Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 77.
[3] Tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1440, z późn. zm.
[4] Tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 65, z późn. zm.
[5] Tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1325, z późn. zm.
[6] Tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325.
[7] Por. Susana de la Sierra, Provisional Court Protection in Administrative Disputes in Europe: The Constitutional Status of Interim Measures deriving from the right to Effective Court Protection. A Comparative Approach, „European Law Journal”, Vol. 10 (2004), nr 1, s. 42‒60; S. Hoehl, Vorläufiger Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren unter besonderer Berücksichtigung des Europarechts, Wien 1999, s. 87 i n.
[8] Recommendation No. R (89) 8 of the Committee of Ministers to member on provisional court protection in administrative matters (adopted by the Committee of Ministers on 13 September 1989 at the 428th meeting of the Ministers’ Deputies).
[9] The administration and you – Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons: a Handbook, Strasbourg 1996, s. 536.
[10] Ibidem, s. 41 i n.
[11] Recommendation Rec(2003)16 of the Committee of Ministers to member states on the execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law (adopted by the Committee of Ministers on 9 September 2003 at the 851st meeting of the Ministers’ Deputies).
[12] Szerzej: Por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „PiP”2003, nr 5, s. 18 i n.
[13] Recommendation Rec(2004)20 of the Committee of Ministers to member states on judicial review of administrative acts. (adopted by the Committee of Ministers on 15 December 2004 at the 909th meeting of the Ministers’ Deputies).
[14] Por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym,[w:] Wielka encyklopedia prawa, Warszawa 2005, s. 532.
[15] Recommendation Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration (adopted by the Committee of Ministers on 20 June 2007 at the 999bis meeting of the Ministers’ Deputies).
[16] The administration and you ‒ A handbook. Principles of administrative law concerning relations between individuals and public authorities, Strasbourg 2018, s. 68.
[17] Ibidem, s. 53.
[18] Tadeusz Jasudowicz, Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich, Toruń 2019, s. 136 i n.
[19] Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 5 lutego 2002 r. w sprawie Čonka v. Belgium, 51564/99, Information Note on the Court’s case-law No. 39 February 2002.
[20] Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona protokołem nr 2 (Dz.U. nr 61, poz. 284).