Submission of an application for the resumption of administrative proceedings pursuant to the Article 145 § 1 item 2 of the Polish Code of Administrative Procedure in investment cases – selected practical aspects
The resumption of the administrative proceedings opens up the possibility of re-examining and resolving the case which has been concluded by a final administrative decision. One of the conditions for the initiation of this process is that the party is found not culpable for not participating in the administrative proceedings. In this case, administrative proceedings can only be initiated at the request of a party.
The institution of resumption of administrative proceedings is based on the assumption that if “there is a ground for resumption of proceedings, a party has a legal claim to resume proceedings”[1]. Therefore, they can legitimately request its initiation and the authority is obliged to initiate it.
One of the significant characteristics of the resumption of proceedings is that the admissibility of initiating this extraordinary procedure is not time restricted. This means that the procedure can be initiated regardless of when the contested administrative decision has been taken. However, it must be emphasized that the legislator has limited in time the possibility for a party to take the initiative to initiate this procedure. Pursuant to the Article 148 § 2 of the Polish Code of Administrative Procedure, an application should be submitted within one month of the day on which a party became aware of a decision terminating the proceedings under the ordinary procedure. In practice, this is a prerequisite that a party is not always aware of. The failure to comply with this condition precludes the possibility of effectively initiating the procedure for resuming administrative proceedings with reference to the premise of the Article 145 § 1 item 4 of the Polish Code of Administrative Procedure. This study focuses on the practical aspects of initiating a resumption of proceedings at the request of a party (Article 145 § 1 item 4 of the Polish Code of Administrative Procedure) in the context of the obligation to meet the deadline stipulated in the Article 148 § 2 of the Polish Code of Administrative Procedure in matters relating to construction and zoning law.
Keywords: resumption of administrative proceedings, condition of finding a party not culpable for not participating in the administrative proceedings, expiration of the deadline for filing a submission to resume proceedings, construction law, zoning law
Słowa kluczowe: wznowienie postępowania administracyjnego, przesłanka niezawinionego braku brania udziału w postępowaniu administracyjnym przez stronę, upływ terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, prawo budowlane, prawo zagospodarowania przestrzeni
Podstawa wznowienia postępowania
administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Instytucja wznowienia postępowania służy usuwaniu następstw ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogą mieć wpływ na treść decyzji administracyjnej i jej skutki prawne[2]. Jedną z przyczyn uzasadniających jej uruchomienie jest okoliczność wymieniona przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – a mianowicie sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym.
Podkreślenia wymaga, że mimo iż wznowienie postępowania możliwe jest w każdym czasie, niezależnie od tego, jak długi okres upłynął od wydania i doręczenia decyzji, to wystąpienie z inicjatywą jego uruchomienia, z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest podwójnie ograniczone. Po pierwsze jest ono ograniczone w czasie, gdyż – zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. – wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania powinno mieć miejsce nie później niż w ciągu miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Po drugie wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od inicjatywy strony, gdyż ustawodawca wyłączył w tym przypadku możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej. Co więcej inicjatywa prokuratora w tym zakresie także zależy od woli strony (art. 184 § 4 k.p.a.).
Wskazana podstawa wznowienia postępowania opiera się na dwóch przesłankach. Pierwsza z nich sprowadza się do niebrania udziału w postępowaniu przez stronę. Druga zaś do braku w tym winy strony. W doktrynie postępowania administracyjnego utrwalony jest pogląd, w myśl którego przez brak udziału w postępowaniu należy rozumieć zarówno ten brak w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego w danej sprawie, jak i tylko na określonym jej etapie – np. w toku czynności postępowania dowodowo-wyjaśniającego[3].
W praktyce, zwłaszcza w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego, powoływanie się przy okazji wznowienia postępowania na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wyjątkowo rozpowszechnione. W wielu przypadkach – w sprawach tego rodzaju – występuje tzw. wielość stron, a niekiedy nawet (ze względu na wyjątkowo dużą liczbę podmiotów) można te postępowania nazwać postępowaniami masowymi[4]. Jest to widoczne zwłaszcza w tych przypadkach, gdy planowana inwestycja o charakterze liniowym (np. gazociąg) przebiega przez wiele nieruchomości, a każdy z właścicieli, współwłaścicieli, użytkowników wieczystych potencjalnie może być stroną takiego postępowania administracyjnego. Wówczas nietrudno o popełnienie przez organ administracji błędu polegającego na pominięciu którejś ze stron. Oczywiście potencjalnie jest to możliwe również w prostszych z tego punktu widzenia sprawach i zdarza się w praktyce, że organ administracji architektoniczno-budowlanej bądź organ lokalizacyjny nie dostrzeże jednej z zaledwie dwóch stron danego postępowania.
Przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego z powodu niebrania w nim udziału przez stronę jest spełniona niezależnie od tego, czy ujawniła się już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, czy dopiero w postępowaniu odwoławczym. Ponadto jest ona spełniona również wtedy, gdy pominięto nie stronę, lecz ustanowionego przez nią pełnomocnika[5].
W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że z wnioskiem o wznowienie postępowania – w przypadku wielości stron – może wystąpić jedynie ta spośród nich, która de facto nie brała udziału w postępowaniu[6]. Mimo iż wprost nie wynika to z treści przepisów k.p.a., to wniosek ten uzasadniony jest tym, że uprawnienie do wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie. Nawet gdyby z wnioskiem opartym na tej podstawie zwrócił się prokurator, to w myśl art. 184 § 4 k.p.a. powinien na to uzyskać zgodę strony. Również podmiot na prawach strony nie byłby uprawniony do zgłoszenia wniosku na podstawie art. 145 § 4 k.p.a., jeśli wcześniej nie brałby on udziału w postępowaniu.
Przesłanki dopuszczalności wznowienia
postępowania administracyjnego
Dwie zasadnicze przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego to po pierwsze wynikająca z art. 145 § 1 k.p.a. okoliczność zakończenia sprawy decyzją ostateczną, po drugie brak przepisów szczególnych wyłączających w danej sprawie możliwość wznowienia postępowania administracyjnego.
Jeśli powyższe przesłanki są spełnione, wówczas postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może wejść w pierwszy z dwóch istotnych etapów. W ramach etapu wstępnego organ administracji publicznej bada kwestie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia wznowionego postępowania. W przypadku gdy wznowienie postępowania ma nastąpić na żądanie strony, wówczas podczas badania jego dopuszczalności należy brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności uzasadniającej zastosowanie omawianego trybu nadzwyczajnego[7]. Drugi etap, tzw. właściwy, obejmuje merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania[8]. Następuje on po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak oczywisty (widoczny już prima facie) legitymacji procesowej strony u osoby wnoszącej podanie w sprawie wznowienia postępowania skutkować powinien wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w danej sprawie. W takim przypadku więc postępowanie nie może przejść do fazy właściwej.
Podkreślenia wymaga, że w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. NSA w jednym ze swoich orzeczeń zwrócił uwagę na to, że „jeżeli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (…). Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Weryfikacja tych twierdzeń wnoszącego podanie powinna wtedy nastąpić po wznowieniu postępowania. Jeśli więc są wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje”[9].
W takiej sytuacji wyjaśnienie – zdaniem NSA – czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, od razu przechodzi do etapu właściwego. Jedynie w przypadku gdyby wnioskodawcy nie byli właścicielami nieruchomości sąsiednich, można byłoby wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Legitymacja procesowa strony
Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym przysługuje stronie i co do zasady tylko stronie[10]. Krąg stron postępowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym w sprawach indywidualnych ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu przesłanką decydującą o legitymacji procesowej strony jest interes prawny.
Niekiedy wyjątkowo ustawodawca odstępuje od kryterium interesu prawnego i wskazuje inne kryteria. W sprawach z zakresu prawa budowlanego przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stanowi, że „stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”[11]. Wskazana norma prawa budowlanego traktowana jest jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Znajduje ona zastosowanie do ustalania kręgu stron postępowań, których przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, oraz postępowań o zatwierdzenie projektów budowlanych[12]. Oprócz tego w prawie budowlanym – stosownie do art. 40 ust. 3 – „stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji”. Z kolei w myśl art. 59 ust. 7 prawa budowlanego „stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości”[13].
Z kolei w sprawach o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany powinien być w oparciu o kryterium interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[14] ani nie wyłącza stosowania przepisu art. 28 k.p.a., ani expressis verbis nie ustanawia żadnego innego kryterium, według którego należałoby ustalać krąg stron postępowania w tych sprawach. Należy jednak brać pod uwagę to, że w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego w judykaturze sądowoadministracyjnej utrwalił się pogląd, zgodnie z którym obowiązuje tu dodatkowo tzw. nieformalne kryterium geograficzne. Zgodnie z nim stronami postępowań administracyjnych w tych sprawach są właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w „obszarze oddziaływania inwestycji”, dla której ma zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy[15]. Taki bezpodstawny pogląd odwołuje się do przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor powinien dołączyć kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Powołany przepis nie wyłącza ani nie modyfikuje przepisu art. 28 k.p.a., dlatego określić go należy mianem przepisu formułującego nieformalne kryterium geograficzne. Oddziaływania te powinny uwzględniać jedynie prawnie relewantne immisje zaznaczające swój wpływ na nieruchomości położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że chodzi tu o prawnie relewantne immisje, a nie o jakiekolwiek/wszelkie immisje.
Oprócz tego w sytuacji przenoszenia decyzji – zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.
Sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego nazywane są sprawami „konfliktowymi z natury”. Niemalże w każdej sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zainicjowanej przez inwestora pojawia się podmiot, który kontestuje ewentualność przyzwolenia przez administrację publiczną na realizację wnioskowanej inwestycji budowlanej. Dotyczy to również osób domagających się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W praktyce wnioskodawcy, domagając się wznowienia postępowania, często powołują się na okoliczność, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje zbytnie natężenie ruchu w danej ulicy. Kwestią bezsporną w tego rodzaju sprawach najczęściej jest to, że ulica, przy której planowana jest inwestycja, ma status drogi publicznej. Z tego względu – zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – możliwość korzystania z niej ma każdy i nikogo takiej możliwości nie można pozbawić[16]. Przepis ten stanowi: „drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych”. Zarządca drogi publicznej obowiązany jest zapewnić możliwość korzystania z niej każdemu w takim samym zakresie. W obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnej takiej normy prawnej, która uprawniałaby kogokolwiek do żądania, aby natężenie ruchu drogowego w ulicy, przy której położona jest czyjaś nieruchomość, nie przekroczyło poziomu, który byłby przez ten czy inny podmiot oczekiwany lub akceptowany. Jako takiej nie można traktować normy zakodowanej w art. 144 Kodeksu cywilnego, ta bowiem zaliczana jest do instytucji prawa sąsiedzkiego. Tu natomiast chodzi o relację pomiędzy podmiotem administrującym i podmiotem administrowanym. Podstawy takiej nie mogą również stanowić przepis § 150 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), zgodnie z którym „w projekcie nowej albo przebudowywanej konstrukcji nawierzchni jezdni powinna być uwzględniona prognoza natężenia ruchu”. Powyższy przepis również nie zawiera żadnej normy prawnej o charakterze materialnym, na podstawie której jakikolwiek podmiot administrowany mógłby żądać przyjęcia we wspomnianej prognozie takiego czy innego założenia dotyczącego intensywności natężenia ruchu. Jak wskazuje M. Woźniak, konstruowanie prawa osobistego do środowiska nieskażonego przez hałas jest wątpliwe[17]. W związku z tym argumenty związane z natężeniem ruchu w danej ulicy oraz z trudnościami wiążącymi się z włączaniem do ruchu na tej ulicy, spalinami czy hałasem podnoszone częstokroć przez wnioskodawców są w sensie prawnym bezzasadne, gdyż ze względu na treść art. 1 ustawy o drogach publicznych nie mogą stanowić podstawy traktowania podnoszących te zarzuty jako podmiotów uprawnionych do żądania zachowania na dotychczasowym poziomie ruchu drogowego na danej ulicy. Drogi publicznej nie można bowiem mieć „dla siebie”. Nie można też żądać ograniczenia jednych podmiotów w zakresie korzystania z drogi publicznej dla wygody czy komfortu innych (w tym przypadku dotychczasowych mieszkańców, którzy mieliby mieć swego rodzaju pierwszeństwo w korzystaniu z niej).
Z powyższych względów nie ulega wątpliwości, że żądania tego rodzaju należy traktować jako przejaw artykułowania interesów faktycznych. Te zaś w świetle obowiązujących przepisów nie uprawniają do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym.
Termin do wniesienia podania
o wznowienie postępowania administracyjnego
W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (i w wielu przypadkach – pomijając sytuacje, gdy strona nie brała udziału w czynnościach tylko jakiegoś etapu postępowania – w czasie jego trwania w ogóle nie miała świadomości, że było ono prowadzone), „termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (…) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji” (art. 148 § 2 k.p.a.). Ów miesięczny termin wydaje się dość krótki, jednak we wcześniejszych uregulowaniach wynosił on zaledwie dwa tygodnie[18].
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że termin ten ma charakter procesowy i jako taki podlega przywróceniu na podstawie art. 58–60 k.p.a.[19] Strona, która uchybiła terminowi z art. 148 § 2, może więc złożyć wniosek o jego przywrócenie lub zwrócić się do prokuratora, któremu przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu nieograniczone żadnym terminem[20].
W przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania składa podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony, kwestie dotyczące dotrzymania terminu do jego wniesienia pozostają bez znaczenia. Brak przymiotu strony bowiem wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Badanie przez organ administracji publicznej
z urzędu dotrzymania terminu do złożenia
wniosku o wznowienie postępowania
W judykaturze zwraca się uwagę na to, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe jest badanie z urzędu kwestii dotrzymania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. „Skoro wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, zatem wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych”[21].
Zwrot normatywny: „strona dowiedziała się o decyzji”
Sądy administracyjne wyraziły pogląd również co do tego, jak należy rozumieć zwrot, którym ustawodawca posłużył się w art. 148 § 2 k.p.a., „strona dowiedziała się o decyzji”. A mianowicie WSA w Gdańsku w wyroku z 19 czerwca 2019 r. stanął na stanowisku, że zwrot „strona dowiedziała się o decyzji” należy rozumieć w ten sposób, iż „strona uzyskała informacje pozwalające jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania (…), bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji”[22].
Co więcej sądy administracyjne wyraźnie wskazują, jak należy traktować moment/dzień, w którym strona powzięła wiadomość o decyzji stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. „Przez »dowiedzenie się przez stronę o decyzji« uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy – niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi – jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jest to zatem dzień, w którym strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania… Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy”[23].
Należy też zwrócić uwagę na to, że jeśli wnioskodawca nie podaje daty dowiedzenia się o decyzji, organ powinien wezwać stronę do wskazania tej daty. Nadto, jeżeli w ocenie organu wyjaśnienia wnioskodawcy w tym zakresie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, organ uprawniony jest wezwać wnioskodawcę do przedstawienia dowodów na tę okoliczność, a także przeprowadzenia stosownego postępowania z urzędu – jako że jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczy zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co warunkuje wznowienie postępowania.
Według WSA w Rzeszowie: „Wykazanie zachowania terminów, o jakich mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., powinno sprowadzać się do przedstawienia takich dowodów, z których będzie niezbicie wynikało z jednej strony w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, a z drugiej strony że wskazana w podaniu data nie jest dowolna”[24].
Z orzecznictwa wynika, że rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę można uznać za okoliczność ujawniającą – zwłaszcza wobec najbliższych sąsiadów – że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ujawnienie tych okoliczności uzasadnia złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż okoliczności te wprost wskazują, iż w sprawie została wydana decyzja, której nie doręczono stronie[25]. Natomiast w przypadku gdy w miejscu prowadzenia robót budowlanych nie została umieszczona tablica informacyjna, dowiedzenie się o prowadzeniu robót budowlanych nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót[26]. Nie ma przy tym znaczenia, od kogo strona powzięła wiadomość o treści decyzji. Informacja ta może więc pochodzić od organu, który decyzję wydał, jak również z jakiegokolwiek innego źródła, jeśli tylko wskazuje ona na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie[27].
Ciężar dowodu dochowania terminu
w sprawie o wznowienie postępowania
Od ponad pół wieku w literaturze przedmiotu obowiązuje pogląd, w myśl którego „strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okoliczności … lub decyzji … stanowiących podstawę do wznowienia postępowania… Należy więc przyjąć, że zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę”[28].
Również w judykaturze nie ma wątpliwości co do tego, że „ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia”[29].
„To strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) powzięła wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia”[30].
Ponadto „ze względu na szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania ustalenia organu administracji publicznej dotyczące zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania muszą być jednoznaczne”[31].
Skutki niezachowania ustawowego terminu
do złożenia wniosku o wznowienie postępowania
Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Gdańsku wyrażonym w wyroku z 13 czerwca 2019 r. „wobec stwierdzenia w toku wznowionego postępowania, że wniosek o wznowienie nie został złożony w ustawowym terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., organ umarza postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.”[32].
Natomiast wszczęcie postępowania wznowieniowego i zakończenie go wydaniem decyzji mimo uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., powoduje, że decyzja kończąca takie postępowanie dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jak bowiem wskazał WSA w Lublinie, „zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych”[33].
Podsumowanie
Mimo iż okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter formalny, gdyż wystarczający do wznowienia postępowania jest już sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy, niezależnie od tego, czy ów brak spowodował jakąkolwiek szkodę dla strony i niezależnie od przypuszczenia, że z udziałem strony zakończenie postępowania i rozstrzygnięcie mogłoby być inne – skuteczne doprowadzenie w praktyce do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w tym przepisie nie jest łatwe. Istotną barierę ustawodawca przewidział w art. 148 § 2, wprowadzając ograniczenie skorzystania z tej możliwości w czasie jednego miesiąca od dnia, w którym strona, która nie brała udziału w postępowaniu, dowiedziała się o decyzji. Uwzględniwszy zaś fakt, że strona powołująca się na tę przesłankę musi udowodnić w sposób niezbity i niebudzący wątpliwości, że termin ten został przez nią dotrzymany (zaś w przypadku wniosku kilku stron dotrzymanie terminu przez każdą z nich z osobna), wznowienie postępowania – które co do zasady może mieć miejsce w każdym czasie niezależnie od tego, jak długi okres upłynął od wydania i doręczenia decyzji – tym bardziej jawi się jako tryb nadzwyczajny, którego uruchomienie w omawianym przypadku wymaga szczególnej dyscypliny.
Bibliografia
Adamiak B., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003.
Borkowski J., [w:] J. Borkowski J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989.
Chróścielewski W., [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016.
Chróścielewski W., [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, A. Krawczyk, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019.
Iserzon E., Starościak J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1965.
Iserzon E., Prawo administracyjne, Warszawa 1968.
Krawczyk A., Ziemski K., Postępowanie z udziałem znacznej liczby osób (art. 163a – 163f), [w:] Raport Zespołu Eksperckiego w latach 2012 – 2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Z. Kmieciak (red.), Warszawa 2017.
Kiełkowski T., [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, A. Golęba, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017.
Mzyk E., Wznowienie postępowania administracyjnego, Zielona Góra 1994.
Szewczyk E., Szewczyk M., Ochrona interesu prawnego w prawie budowlanym, [w:] Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołeczniania interesu prawnego, Z. Kmieciak (red.), Warszawa 2017.
Szewczyk E., Szewczyk M., Strona w postępowaniu administracyjnym, [w:] Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, t. II, cz. 1, G. Łaszczyca, A. Matan (red.), W. Chróścielewski (red. nauk.), Warszawa 2018.
Szubiakowski M., [w:] M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2007.
Woźniak M., Naruszenie dóbr osobistych hałasem, „Przegląd Sądowy” 2015, nr 6.
[1] E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1968, s. 236.
[2] J. Borkowski, [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235.
[3] B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 631.
[4] Szerzej na temat postępowań masowych zob. A. Krawczyk, K. Ziemski, Postępowanie z udziałem znacznej liczby osób (art. 163a – 163f), [w:] Raport Zespołu Eksperckiego w latach 2012–2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Z. Kmieciak (red.), Warszawa 2017, s. 188–197.
[5] W. Chróścielewski, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 187.
[6] W. Chróścielewski, [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, A. Krawczyk, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 799.
[7] T. Kiełkowski, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, A. Golęba, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 530.
[8] M. Szubiakowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2007, s. 213.
[9] Wyrok NSA z 18 września 2019 r., II OSK 1833/19, CBOSA.
[10] Na marginesie rozważań niniejszego postępowania pozostawia się kwestię uczestniczenia w postępowaniu podmiotów na prawach strony.
[11] T.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1186.
[12] Por. szerzej E. Szewczyk, M. Szewczyk, Ochrona interesu prawnego w prawie budowlanym, [w:] Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołeczniania interesu prawnego, Z. Kmieciak (red.), Warszawa 2017, s. 133 i n.
[13] E. Szewczyk, M., Szewczyk, Strona w postępowaniu administracyjnym, [w:] Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, t. II, cz. 1, G. Łaszczyca, A. Matan (red.), W. Chróścielewski (red. nauk.), Warszawa 2018, s. 296–298.
[14] T.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293.
[15] Wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2017 r., II SA/d 738/16, LEX 2201988.
[16] T.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470.
[17] M. Woźniak, Naruszenie dóbr osobistych hałasem, „Przegląd Sądowy” 2015, nr 6, s. 33 i n.
[18] Przepis art. 96 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 22 marca 1928 r. (Dz.U. nr 36, poz. 341): „Podanie o wznowienie postępowania należy wnieść (…) w ciągu dwu tygodni od dnia, w którym strona domagająca się wznowienia otrzymała w sposób, dający się udowodnić, wiadomość o przyczynie uzasadniającej wznowienie”.
[19] E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Zielona Góra 1994, s. 35.
[20] E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2006, nr 16, s. 125.
[21] Wyrok WSA w Opolu z 24 listopada 2015 r., II SA/Op 423/15, LEX 1946935.
[22] II SA/Gd 160/19, LEX 2695710.
[23] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18, LEX nr 253688.
[24] Wyrok WSA w Rzeszowie z 6 czerwca 2017 r., II SA/Rz 44/17.
[25] Teza pierwsza wyroku NSA z 7 października 1999 r., IV SA 1600/96, LEX nr 47922.
[26] Teza pierwsza wyroku NSA z 17 czerwca 1999 r., IV SA 957/97, LEX nr 47861 – P. Przybysz, KPA Komentarz, LEX 2019.
[27] Wyrok NSA z 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136.
[28] E. Iserzon, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1965, s. 200.
[29] Wyrok NSA z 19 maja 2019 r., II OSK 1333/18, LEX 2703800.
[30] Wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., VII SA/Wa 2624/18, LEX 2699564.
[31] Wyrok WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2018 r., III SA/Kr 518/18.
[32] II SA/Gd 318/19, LEX 2695753; Komentarz, art. 148 KPA, M. Wierzbowski (red.), Legalis 2019.
[33] Wyrok z 24 września 2019 r., II SA/Lu 264/19 (orzeczenie nieprawomocne).