Drought and water use –
comments on the need for changes in the law

The aim of this publication is to review national legislation concerning drought. Since water use is regulated by water law, the article focuses on presenting the provisions of the aforementioned act that concern drought prevention and minimizing its effects. The publication presents the criteria for admissibility and forms of water use restrictions during droughts. Reference is made to the prevention of the effects of drought as an objective of water resource management. It also shows how drought, or the possibility of its occurrence, affects the admissibility of granting a water permit and the possibility of modifying the rights under the permit and revoking them. It refers to sources defining the concept of ‘drought’ and its stages. It indicates the direction in which legislative work in this area should proceed first and what should be the determinant of changes in the law.

Keywords: drought, water law, hydrology, permit, retention

Słowa kluczowe: susza, prawo wodne, hydrologia, pozwolenie, retencja

Wprowadzenie

Susza jest zjawiskiem, które w coraz większym stopniu oddziałuje na różne sfery życia, w tym możliwość i warunki korzystania z zasobów wodnych[1]. „Negatywny wpływ suszy dotyczy wielu dziedzin gospodarczych i społecznych. Straty ponosi gospodarka komunalna, przemysł, energetyka i żegluga turystyczna. Uważa się, że nawet środowisko naturalne, w tym obszary chronione, również odczuwają negatywne skutki naturalnej zmienności opadów. Największe jednak straty ponosi rolnictwo, ponieważ następuje ograniczenie wzrostu roślin i ulegają zmniejszeniu plony”[2].

Susza to nie tylko brak lub znikoma ilość opadów atmosferycznych. Susza oznacza deficyt wody w glebie, będący zagrożeniem dla upraw. Znamieniem suszy hydrologicznej jest zmniejszanie się powierzchni lustra wody jezior i innych zbiorników wodnych czy wysychanie rzek. Prowadzić to może do problemów z zapewnieniem wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Susza to także zmniejszanie zasobów wód podziemnych (m.in. wysychanie studni)[3]. Pojawia się pytanie, czy w aktualnym stanie prawnym – zważywszy na dotkliwe skutki suszy – zjawisku temu poświęcono wystarczająco dużo uwagi, czy też zasadne byłoby rozbudowanie (uzupełnienie/modyfikacja) regulacji prawnych w celu minimalizowania skutków tego zjawiska. Analizie poddano krajowe przepisy prawne obowiązujące w Polsce.

Czym jest susza

Choć w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne[4] zawarta jest definicja powodzi, definicji suszy w tej ustawie nie znajdziemy. Susza to katastrofa naturalna w rozumieniu ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej[5]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (który to przepis zawiera objaśnienie pojęć użytych w tej ustawie), ilekroć w ustawie jest mowa o „katastrofie naturalnej – rozumie się przez to zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu”. Według słownika opracowanego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej susza to „Zjawisko o charakterze naturalnym, związane z ograniczoną dostępnością wody. Susza ma charakter rozwijającego się procesu – wyróżnia się następujące fazy: susza meteorologiczna (atmosferyczna), susza glebowa (rolnicza), susza hydrologiczna, niżówka hydrogeologiczna”[6]. IMGW[7] wskazuje na cztery następujące po sobie fazy suszy, tj. suszę atmosferyczną rozumianą jako brak lub znaczny niedobór opadów na danym terenie, suszę glebową, która jest bezpośrednim następstwem wydłużającej się suszy atmosferycznej (wilgotność gleby jest niewystarczająca do zaspokojenia potrzeb np. roślin i prowadzenia normalnej gospodarki w rolnictwie), suszę hydrologiczną rozumianą jako niedobór wody w rzekach i jeziorach (niewystarczające przepływy), suszę hydrogeologiczną (niedobór wody w zasobach podziemnych)[8]. W ustawie – Prawo wodne ustawodawca posługuje się pojęciem suszy hydrologicznej i z jej wystąpieniem wiąże określone skutki, tj. m.in. wprowadza dodatkowe obowiązki wobec podmiotów korzystających z wód.

Susza a stan klęski żywiołowej

Jak wskazano powyżej, susza jest katastrofą naturalną. Zgodnie z art. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrofy naturalnej. Na podstawie przepisu art. 31 ust. 5 ustawy – Prawo wodne „w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w celu zapobieżenia skutkom powodzi lub suszy, wojewoda może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wód lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a także zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych”. Wojewoda wydaje w takim przypadku prawo miejscowe w rozumieniu ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie[9]. W oparciu o przepis art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy[10] „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części”. W konsekwencji w razie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej spowodowanego zjawiskiem suszy może dojść do ograniczenia uprawnień do korzystania z wód, w tym ich poboru oraz odprowadzania ścieków. Ograniczenie to dokonywane jest w formie aktu prawa miejscowego wojewody. Gdy mimo suszy nie dojdzie do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, wojewoda nie będzie uprawniony do wydania wspomnianego aktu prawa miejscowego.

W związku z powyższym zasadne jest pytanie o możliwość wprowadzenia na okres suszy ograniczeń w korzystaniu z wód w drodze przepisu porządkowego wydawanego przez radę gminy w trybie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym[11]. Na podstawie przywołanego przepisu „w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”. W wyroku z dnia 13 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny[12] uznał, że w takiej właśnie sytuacji, tj. wystąpienia suszy (katastrofy naturalnej), gdy na danym obszarze nie został wprowadzony stan klęski żywiołowej, gmina może – na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. – ustanowić zakaz podlewania m.in. ogródków przydomowych czy trawników wodą z gminnego wodociągu. Jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku, stanowienie przepisów porządkowych w oparciu o powołaną podstawę prawną jest dopuszczalne w razie łącznego spełnienia trzech przesłanek. Pierwsza z nich to przesłanka obiektywna, która sprowadza się do zbadania i ustalenia oraz stwierdzenia, że nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, który regulowałby przedmiotową materię. Druga przesłanka – subiektywna – odnosi się do oceny dokonanej przez organ stanowiący prawo co do tego, że wymienione w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone oraz że dobra te wymagają ochrony. Trzecia przesłanka – terytorialna, czyli ustalenie, że zagrożenie występuje na obszarze właściwości działania organu wydającego akt.

Spełnienie pierwszej przesłanki wymaga ustalenia istnienia luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących rozumianej jako brak w innych przepisach kompleksowej regulacji danego zagadnienia. W uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA uznał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalony przez radę gminy, w oparciu o przepis art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków[13], nie stanowi kompleksowej regulacji omawianej materii.

Spełnienie drugiej przesłanki wymaga ustalenia, że stopień zagrożenia dóbr jest na tyle wysoki i poważny, że w celu ich ochrony konieczne jest wydanie przepisu porządkowego. Według NSA: „W niniejszej sprawie istnienie przesłanki faktycznej organ gminy uzasadnia tym, że w okresie letnim, tj. w lipcu 2015 r., gdy przez długi czas wystę­powała wysoka temperatura (ponad 30°C), jakiekolwiek ograniczenia bądź przerwy w dostawie wody, stwarzały realne zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia, a w skrajnych przypadkach dla życia mieszkańców Gminy […]. Należy również podkreślić, że z uwagi na występującą wtedy suszę, potencjalnie zwiększone były potrzeby korzystania z wodociągu gminnego w celach przeciwpożarowych. Zwiększone zatem byłoby potencjalne zagrożenie (tj. zagrożenie pożarowe) dóbr wymienionych przez art. 40 ust. 3 u.s.g. Podlewanie ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw rolnych stwarzało pośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Podkreślić też trzeba, że zachowanie bezpieczeństwa publicznego polega na utrzymaniu nienaruszalności życia, zdrowia, wolności, majątku prawnego wspólnych dóbr, jak np. publicznych urządzeń do zaopatrywania w wodę. Nie ulega wątpliwości, że dostęp do wody, w szczególności w okresie długotrwałej suszy, jest niezbędny dla ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Jak wskazuje Gmina w okresie suszy wzrost poboru wody spowodował znaczne spadki ciśnienia wody. Ponadto zwiększone pobory wody w celu podlewania roślin doprowadziły do sytuacji, że Gmina nie była w stanie zapewnić prawidłowych dostaw dla wszystkich mieszkańców na potrzeby socjalo-bytowe. Wydając zarządzenie organ gminy podjął zatem prawidłowe rozstrzygnięcie porządkowe w celu eliminacji powstałego zagrożenia”.

Ochrona przed suszą jako cel zarządzania zasobami wodnymi

Ochrona przed suszą jest celem zarządzania zasobami wodnymi. Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy – Prawo wodne „zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki oraz ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie:

1) zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności;

2) ochrony przed powodzią oraz suszą;

3) ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją;

4) utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i zależnych od wód;

5) zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu;

6) tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód;

7) zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją”.

Z przywołanego przepisu wynika zatem, że ochrona przed suszą ma służyć zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki oraz ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami. Pojęcie zarządzania zasobami wodnymi jest elementem szerszego terminu „gospodarowanie wodami”. Artykuł 1 ustawy – Prawo wodne przewiduje, że „ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi”. Według Jana Szachułowicza gospodarowanie jest pojęciem właściwym ekonomii i rozumie się przez nie „[…] ciągłą i systematyczną dbałość o racjonalne zarządzanie, w rozważanej sytuacji zasobami wody, w sposób przynoszący pożądany pożytek społeczny, z wyłączeniem wszelkich przejawów marnotrawstwa”[14]. Według tego autora gospodarowanie i zarządzanie to dwa różne pojęcia. Gospodarowanie może być bowiem odnoszone do każdego dobra majątkowego i różnych obszarów działalności, podczas gdy na zarządzanie składają się elementy gospodarcze, jak i prawno-organizacyjne. Do zarządzania konieczne jest posiadanie uprawnień do jego wykonywania, co może nastąpić ex lege lub z woli właściciela[15]. Z kolei Jerzy Rotko uważa, że pojęcia zarządzania zasobami wodnymi i gospodarki wodnej są pojęciami zamiennymi[16].

Realizacja celów zarządzania zasobami wodnymi jest dokonywana poprzez instrumenty tego zarządzania, tj. planowanie w gospodarowaniu wodami, zgody wodnoprawne, opłaty za usługi wodne oraz inne należności, kontrolę gospodarowania wodami oraz system informacyjny gospodarowania wodami (art. 11 ustawy – Prawo wodne). Z punktu widzenia omawianej tematyki najistotniejsze wydają się być instrumenty takie, jak: planowanie w gospodarowaniu wodami, zgody wodnoprawne oraz kontrola gospodarowania wodami.

Pozwolenie wodnoprawne, jako „administracyjnoprawna forma dysponowania przez właściwe organy zasobami wód”[17], przyznaje określone uprawnienia do korzystania z wód. W pozwoleniu wodnoprawnym nakłada się również na zakład, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, pewne obowiązki, tak w zakresie dbałości o stan wód, jak i obowiązki wobec innych podmiotów (w tym użytkowników wód). Biorąc pod uwagę treść art. 403 ustawy – Prawo wodne, można wskazać, że obowiązki te mogą czy też mają być nakładane w celu ochrony zasobów środowiska, ludności i gospodarki (w zakresie niezbędnym do zapewnienia tej ochrony). Udzielając pozwolenia wodnoprawnego, organ powinien więc dążyć do zapewnienia równowagi między potrzebami zakładu ubiegającego się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego a ochroną zasobów środowiska, ludności i gospodarki. Obowiązki te mogą dotyczyć m.in. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom czy realizacji przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko. Co istotne, pozwolenie wodnoprawne musi być zgodne z doku­mentami planistycznymi, o których mowa w art. 396 ustawy – Prawo wodne, w tym z ustaleniami planu przeciwdziałania skutkom suszy, zaś przesłanką odmowy wydania tej decyzji jest właśnie niezgodność planowanego sposobu korzystania z wód z przywołanym dokumentem planistycznym (art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne). W odniesieniu do zjawiska suszy zmniejszenie zasobów wód podziemnych w sposób naturalny jest przesłanką umożliwiającą cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 415 pkt 4 ustawy – Prawo wodne. W ocenie autorki publikacji z uwagi na daleko idące skutki decyzji o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, tzn. pozbawienie zakładu uprawnień z tego pozwolenia[18], do dokonywania takich modyfikacji decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego należałoby podchodzić ostrożnie. Najistotniejsze będzie oczywiście ustalenie, że zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny, przy czym samo zmniejszenie zasobów wód podziemnych oznacza, że ich pobór związany z zaopatrzeniem w wodę jej beneficjentów (ludności, przemysłu, rolnictwa), a także z odwodnieniem kopalń i budownictwem jest większy niż naturalne lub sztuczne zasilanie[19]. Druga istotna kwestia to samo zdecydowanie, czy na skutek owego zmniejszenia zasobów wód podziemnych rzeczywiście zasadne i celowe jest ograniczenie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Należy bowiem mieć na uwadze, że ze względu na użycie w art. 415 sformułowania „można” nawet ustalenie, że zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny, nie obliguje organu do jego cofnięcia lub ograniczenia. Jak słusznie zauważa Karolina Szuma, organ powinien wskazać, z jakich powodów nie należy wydawać decyzji o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia[20]. Dowiedzenie, że zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny, może okazać się trudne. Sam fakt zmniejszenia zasobów wód podziemnych może zostać zgłoszony przez uprawniony zakład, ale może także wyniknąć w związku z dokonywanym przeglądem pozwoleń wodnoprawnych. Ustalenie, z jakiego powodu stan zasobów podziemnych uległ zmniejszeniu, wymaga szczegółowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Może być tak, że zmniejszenie to jest wynikiem działalności uprawnionego zakładu (np. pobór wód w ilości większej, niż wynika z pozwolenia wodnoprawnego) czy też podmiotów trzecich (np. korzystanie z wód podziemnych tej samej warstwy wodonośnej na podstawie później wydanych pozwoleń).

Dodatkowo wskazać należy na uregulowane ustawowo pierwszeństwo w uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy stan zasobów wodnych nie pozwala na równoległe jego udzielenie kilku zakładom. Zgodnie z art. 393 ust. 1 ustawy – Prawo wodne pierwszeństwo będą miały zakłady pobierające wodę w celu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Jeżeli w związku z wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej wojewoda – w drodze aktu prawa miejscowego – wprowadzi czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód z zamiarem zapobieżenia skutkom suszy, dochodzi do zawieszenia wykonywania uprawnień wynikających z pozwoleń wodnoprawnych (art. 31 ust. 6 ustawy – Prawo wodne). W art. 31 ust. 7 ustawy – Prawo wodne przewidziano natomiast, że za szkody powstałe na skutek czasowego ograniczenia w korzystaniu z wód oraz powstałe na skutek zawieszenia uprawnień wynikających z pozwoleń wodnoprawnych zakładom nie przysługuje odszkodowanie. Jak wskazuje Krzysztof Gruszecki, z powodu wyłączenia ex lege w takiej sytuacji możliwości dochodzenia naprawienia szkody podmioty narażone na taką szkodę powinny rozważyć weryfikację rozwiązań wprowadzanych przez wojewodów w trybie skargi wywiedzionej w oparciu o przepis art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie[21].

Rola planu przeciwdziałania skutkom suszy

Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy – Prawo wodne przeciwdziałanie skutkom suszy prowadzi się zgodnie z planem przeciwdziałania skutkom suszy. Według Waldemara Mioduszewskiego plany te obejmują działania bieżące – możliwe do zastosowania w czasie suszy – oraz działania długookresowe[22]. Autor ten podaje, że „działania bieżące i krótkookresowe to przede wszystkim wprowadzanie ograniczeń w poborach wody dla mniej wrażliwych konsumentów, wydawanie czasowej zgody na zwiększenie poboru wód podziemnych z wykorzystaniem istniejących urządzeń lub budowy nowych, w tym dla potrzeb nawodnień rolniczych, wprowadzanie okresowych, zwiększonych opłat za pobór wody. Bardziej efektywne jest podejmowanie działań długookresowych, a w pierwszym rzędzie zwiększanie potencjalnych możliwości retencjonowania wody. Coraz większą uwagę zwraca się na odbudowę naturalnej retencyjności zlewni rzecznych […], która często została zniszczona w wyniku nieprawidłowych działań człowieka. Do działań długookresowych zaliczyć również można przebudowę systemów melioracyjnych w kierunku ograniczania szybkiego odpływu wody z terenów rolnych, ograniczanie strat wody w sieci wodociągowej, tworzenie warunków dla powtórnego wykorzystania wód zużytych”[23].

W ust. 2 wskazano elementy takiego planu, zaliczając do nich analizę możliwości powiększenia dyspozycyjnych zasobów wodnych, propozycje budowy lub przebudowy urządzeń wodnych, propozycje niezbędnych zmian w zakresie korzystania z zasobów wodnych oraz zmian naturalnej i sztucznej retencji, działania służące przeciwdziałaniu skutkom suszy. Plan przeciwdziałania skutkom suszy przyjmowany jest w formie rozporządzenia. Aktualnie obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2021 r.[24] Plan jest dokumentem dość obszernym i zawiera/omawia elementy wskazane art. 184 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Jego rolą jest właśnie opisanie aktualnej i prognozowanej sytuacji związanej z suszą, wskazanie możliwych działań, w tym w zakresie zwiększenia retencji, propozycji zmian w tym obszarze. W oparciu o ten dokument w wymiarze jednostkowym dokonuje się oceny dopuszczalności korzystania z wód. Jak możemy przeczytać na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury[25], „głównym elementem PPSS jest katalog działań, których wdrożenie przyczyni się do minimalizowania skutków suszy. Wśród proponowanych działań znajdują się działania związane ze zwiększeniem retencji (zarówno sztucznej, jak i naturalnej), działania formalne, a takżedziałania edukacyjne”. Jego celem jest zaś „zapewnienie odpowiedniej ilości i co najmniej dobrej jakości wód, użytecznych dla społeczeństwa, środowiska i wszystkich sektorów gospodarki narodowej”. Praktyczne wdrażanie planu trzeba jednak oceniać krytycznie. W ocenie autorki artykułu, zważywszy, że Plan przeciwdziałania skutkom suszy obowiązuje od 2021 r., skutków podejmowanych działań, w tym w celu zwiększenia retencji, nie widać[26].

Zmiany w prawie na przestrzeni ostatnich lat

Na przestrzeni ostatnich lat dokonano pewnych zmian legislacyjnych w omawianej kwestii. Ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry[27] wprowadzono pewne obowiązki i zakazy odnoszące się do suszy hydrologicznej, m.in. w zakresie wstrzymania wprowadzania przez zakład posiadający system retencyjno-dozujący ścieków do wód oraz zwiększenia zdolności retencyjnej tego systemu po zakończeniu okresu suszy (art. 101a ustawy – Prawo wodne).

Pojawia się jednak pytanie, czy w obliczu postępujących zmian klimatycznych potrzebne albo konieczne są dalsze zmiany w obrębie prawa administracyjnego, które odnosiłyby się do korzystania z wód, a związane byłyby z ochroną zasobów wodnych podczas i w związku z suszą.

Podsumowanie

Za Bartoszem Rakoczym można wskazać, że „współcześnie nie ma możliwości egzystowania bez wykorzystywania środowiska i oddziaływania na nie. Stąd też konieczne jest koncentrowanie się nie tylko na funkcjach ochronnych prawa, ale także, a może przede wszystkim, na funkcjach reglamentujących dostęp do zasobów środowiska i regulujących korzystanie z nich”[28]. Według Mirosława Kałużnego „ocena zagrożenia suszą wymaga podejścia wielokryterialnego uwzględniającego elementy nie tylko meteorologiczne i hydrologiczne, lecz także społeczne i gospodarcze”[29]. Zgadzając się z zaprezentowanymi poglądami, można wskazać, że w istocie, analizując przepisy prawne odnoszące się do zjawiska suszy, widoczne jest poszukiwanie równowagi pomiędzy koniecznością ochrony środowiska a potrzebami człowieka, a inaczej mówiąc, pomiędzy celami zarządzania zasobami wodnymi. Odnosząc się do tematyki niniejszej publikacji, warto zwrócić uwagę na trzy kwestie: po pierwsze przepisy prawne regulują materię związaną z przeciwdziałaniem suszy oraz minimalizacją jej skutków na wielu płaszczyznach (od możliwości ograniczania korzystania z wód w drodze przepisów porządkowych przez kwestie odmowy czy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego po instrumenty ekonomiczne – wpływ istnienia urządzeń do retencjonowania na wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej). Po drugie to, czy i w jakim kierunku powinny zmierzać zmiany w prawie, wymaga głębszej refleksji nad tym, czy w dobie zmian klimatu i rosnącego ryzyka suszy należy dokonywać hierarchizacji celów zarządzania zasobami wodnymi oraz czy któryś z nich powinien mieć priorytet nad pozostałymi. Na chwilę obecną można jednak wskazać na potrzebę uszczelnienia procedury wydawania pozwoleń wodnoprawnych, aby wymóc szczegółową i rzetelną analizę zgodności zamierzonego korzystania z wód z celami zarządzania zasobami wodnymi oraz zgodnością z planem przeciwdziałania suszy, przez np. wymóg szczegółowego uzasadniania w treści operatu wodnoprawnego, dlaczego zamierzone korzystanie z wód jest zgodne z tym dokumentem. Po trzecie zaś zmiany w prawie powinny podążać za wyznacznikami zawartymi w prawodawstwie organów organizacji międzynarodowych, których Polska jest członkiem, w tym Unii Europejskiej. Istotne znaczenie w tym zakresie będą miały regulacje odnoszące się do gospodarki obiegu zamkniętego. Tematyki tej dotyczy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/741 w sprawie minimalnych wymogów dotyczących ponownego wykorzystania wody[30]. W preambule (pkt 2) wskazano m.in. na zasadność upowszechniania ponownego wykorzystywania oczyszczonych ścieków, ograniczenie eksploatacji jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych, ograniczenie skutków uwalniania oczyszczonych ścieków do wód powierzchniowych i propagowanie oszczędzania wody poprzez wielokrotne wykorzystywanie ścieków komunalnych, przy zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska. W preambule zwrócono także uwagę na to, że wykorzystanie odpowiednio oczyszczonych ścieków, na przykład z oczyszczalni ścieków komunalnych, ma mniejszy wpływ na środowisko niż inne alternatywne źródła zaopatrzenia w wodę, takie jak przerzuty wody lub odsalanie (pkt 9), a także, że ponowne wykorzystanie wody do nawadniania w rolnictwie może się również przyczynić do propagowania gospodarki o obiegu zamkniętym dzięki odzyskiwaniu składników odżywczych z odzyskanej wody i wykorzystywaniu ich w uprawach z użyciem technik fertygacji (pkt 11). W odniesieniu do przywołanego rozporządzenia decyzją Ministra Infrastruktury[31] wstrzymano jego stosowanie we wszystkich dziewięciu dorzeczach na terenie Polski. Uzasadniając decyzję, wskazano na wysokie koszty, zarówno środowiskowe, jak i ekonomiczne i jako korzystniejszy wariant określono inwestycje z wykorzystaniem alternatywnego źródła wody – ujęcia wody podzielnej wraz z modernizacją wodoszczędnego systemu irygacyjnego.

Bibliografia

Gruszecki K., Prawo wodne Komentarz, LEX 2024.

Florczak-Wątor M., [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, LEX 2023.

Kałużny M., Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2016.

Kleczkowski A.S., Czynniki powodujące zubożenie zasobów wód podziemnych. Co zagraża ilości wód podziemnych?,[w:] Ochrona wód podziemnych, red. A.S. Kleczkowski, Warszawa 1984.

Korzeniowski P., Zgoda wodnoprawna, Warszawa 2021.

Mioduszewski W., Ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków suszy w rolnictwie, [w:] Ochrona i kształtowanie zasobów wodnych na terenach wiejskich, red. K. Jóźwiakowski, W. Siuda, Warszawa 2017.

Rakoczy B., Pojęcie gospodarowania zasobami środowiska,[w:] Prawne aspekty gospodarowania zasobami środowiska, red. B. Rakoczy, M. Szalewska, K. Karpus, Toruń 2014.

Rotko J., Podstawy prawne gospodarki wodnej, Wrocław 2006.

Szachułowicz J., Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2007.

Szuma K., [w:] Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2013

Tokarczyk T., Andynkiewicz-Piragas M., Krasowski W., Otop I., W. Szalińska, Niżówki, susze i ich skutki w hydromorfologii rzek Polski, [w:] Gospodarka Wodna w Polsce, red.A. Magnuszewski, Warszawa 2024.

[1]    Jedną z przyczyn zjawiska suszy jest globalne ocieplenie; jak podają T. Tokarczyk, M. Andynkiewicz-­-Piragas, W. Krasowski, I. Otop, W. Szalińska: „Z punktu widzenia kształtowania się zasobów wodnych istotna jest informacja o temperaturach ekstremalnych. Wzrost rocznej maksymalnej temperatury powietrza na przeważającym obszarze Polski wynosi 0,2-0,3oC/10 lat. W ujęciu sezonowym największym wzrostem charakteryzuje się wiosna 0,4-0,5oC/10 lat. Nieznacznie mniejsze jest tempo wzrostu latem, które w południowej części Polski wynosi 0,4oC/10 lat. W sezonie zimowym na przeważającym obszarze Polski wzrost temperatury maksymalnej przekracza 0,2oC/10 lat (Ustrnul i in. 2021). Podobnie kształtuje się trend zmian średniej rocznej minimalnej temperatury powietrza, który na znacznym obszarze Polski wynosi 0,2-0,3oC/10 lat. Największy wzrost jest wiosną i zimą, kiedy na obszarze Polski północnej i wschodniej przekracza 0,4oC/10 lat (Ustrnul i in. 2021). Wraz ze wzrostem temperatury powietrza obserwowany jest wzrost częstości występowania, intensywności oraz czasu trwania fal upałów i fal ciepła, zarówno w skali globalnej (Perkins i in. 2012), jak i w skali regionalnej w Europie Środkowej (Wibig i in. 2009; Tomczyk, Bednorz 2019; Wibig 2021)”.T. Tokarczyk et al., Niżówki, susze i ich skutki w hydromorfologii rzek Polski, [w:] Gospodarka wodna w Polsce, red. A. Magnuszewski, Warszawa 2024, s. 107.

[2]    W. Mioduszewski, Ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków suszy w rolnictwie, [w:] Ochrona i kształtowanie zasobów wodnych na terenach wiejskich, red. K. Jóźwiakowski, W. Siuda, Warszawa 2017, s. 25.

[3]    Informacje pochodzą ze strony internetowej: https://www.gov.pl/web/susza/susza (dostęp: 27.05.2025).

[4]    T.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087; zgodnie z przepisem art. 16 pkt 43 powołanej ustawy jako „powódź” należy rozumieć: „czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, w szczególności wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, z wyłączeniem pokrycia przez wodę terenu wywołanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych”.

[5]    T.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 112.T.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 112.

[6]    Słownik dla mediów. Najważniejsze pojęcia i zwroty w hydrologii, METEO IMGW – PIB, https://imgw.pl/wp-content/uploads/2024/10/slownik-dla-mediow_chok.pdf (dostęp: 27.05.2025).

[7]    Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej.

[8]    SUSZA – najważniejsze pytania i odpowiedzi, https://www.imgw.pl/wydarzenia/susza-najwazniejsze-­pytania-i-odpowiedzi (dostęp: 27.05.2025).

[9]    K. Gruszecki, Prawo wodne. Gospodarowanie wodami. Komentarz, LEX 2024, komentarz do art. 31, pkt 6.

[10]   Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 428).

[11]   Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), dalej: u.s.g.

[12]   II OSK 994/16, ONSAiWSA 2019, nr 5, poz. 79.

[13]   Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 757).

[14]   J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2007, s. 12.

[15]   Ibidem.

[16]   J. Rotko, Podstawy prawne gospodarki wodnej, Wrocław 2006, s. 11.

[17]   P. Korzeniowski, Zgoda wodnoprawna, Warszawa 2021, s. 281.

[18]   Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 31 marca 2016 r., II FSK 90/14: „Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Ochrona praw nabytych nie oznacza jednak nienaruszalności tych praw i nie ma ona charakteru absolutnego. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna”; poszukując – w odniesieniu do omawianego zagadnienia – owej prokonstytucyjnej zasady, można wskazać, że podstawą ograniczenia praw będzie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 783 ze zm. (tak: M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, LEX 2023, komentarz do art. 74, pkt 1).

[19]   A.S. Kleczkowski, Czynniki powodujące zubożenie zasobów wód podziemnych. Co zagraża ilości wód podziemnych?, [w:] Ochrona wód podziemnych, red. A.S. Kleczkowski, Warszawa 1984, s. 32.

[20]   K. Szuma, [w:] Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2013, s. 619.

[21]   K. Gruszecki, Prawo wodne…, komentarz do art. 31, pkt 8.

[22]   W. Mioduszewski, Ochrona przeciwpowodziowa…, s. 25.

[23]   Ibidem, s. 26.

[24]   Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie przyjęcia planu przeciwdziałania skutkom suszy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1615).

[25]   Plan przeciwdziałania skutkom suszy, https://www.gov.pl/web/infrastruktura/plan-przeciwdzialania-skutkom-suszy (dostęp: 2.09.2025).

[26]   Zastrzec należy, że celem publikacji i zamiarem autorki nie jest weryfikacja, czy poszczególne działania przewidziane w dokumencie zostały zrealizowane, czy też nie.

[27]   Ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz.U. poz. 1963).

[28]   B. Rakoczy, Pojęcie gospodarowania zasobami środowiska, [w:] Prawne aspekty gospodarowania zasobami środowiska, red.B. Rakoczy, M. Szalewska, K. Karpus, Toruń 2014, s. 20.

[29]   M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2016, s. 491.

[30]   Dz.U. UE L 2020.177.32;

[31]   Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2023 r., znak: DGWiŻŚ-7.704.3.2023 (https://www.gov.pl/web/infrastruktura/decyzja-ministerstwa-infrastruktury-z-dnia-22-czerwca-2023-r).

PODOBNE ARTYKUŁYWIĘCEJ OD AUTORA