Mediation in the context of extraordinary remedies in administrative proceedings
Mediation in administrative proceedings signifies a rapprochement between public administration authorities and society, facilitating the shaping of administrative-legal relations in a manner that enhances the parties’ influence over the resolution of their own matters. As a collaborative instrument for determining rights and obligations, mediation is typically associated with the ordinary course of administrative proceedings. Legal scholars note, however, that the application of mediation within extraordinary modes of administrative procedure is problematic, as these procedures differ fundamentally in nature and purpose from ordinary proceedings. Consequently, decisions rendered under extraordinary procedures diverge in substance from those issued in the ordinary course. Ordinary administrative proceedings are aimed at resolving a case on its merits, either in whole or in part, through the issuance of a decision. In contrast, extraordinary procedures primarily serve to review or invalidate decisions made in ordinary proceedings, often for reasons of expediency or legality, which appears to limit their potential for mediation. Nevertheless, an analysis of the normative prerequisites for initiating extraordinary procedures – some of which involve substantive determinations or incorporate general clauses – supports the hypothesis that mediation may, under certain conditions, be applicable within these frameworks as well. Should this hypothesis be confirmed, mediation would emerge as a versatile instrument, enabling parties to engage not only in ordinary proceedings but also to reach amicable resolutions within specific domains of extraordinary procedures – domains often characterized by a conflict between public and individual interests. Thus, mediation in administrative law could be viewed as a “flexible” mechanism with broad applicability, significantly enhancing participatory rights across various procedural modes and reflecting the adaptation of public administration to the evolving needs and challenges of a dynamic social reality.
Keywords: administrative proceedings, extraordinary modes of administrative procedure, mediation, alternative dispute resolution (ADR), the case’s potential for resolution through mediation
Słowa kluczowe: postępowanie administracyjne, tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego, mediacja, alternatywne sposoby rozwiązania sporów, potencjał mediacyjny sprawy
Wprowadzenie
Mediacja, jako partnerski instrument kształtowania praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym, jest zasadniczo kojarzona ze zwyczajnym trybem tego postępowania. Stosowanie mediacji w trybach nadzwyczajnych wydaje się problematyczne, bowiem mają one odmienny cel niż postępowanie zwyczajne. Postępowanie zwyczajne polega na załatwieniu (rozstrzygnięciu) sprawy co do jej istoty w całości lub w części przez wydanie decyzji, natomiast tryby nadzwyczajne zasadniczo zmierzają do weryfikacji rozstrzygnięć wydanych w trybie zwyczajnym albo do wzruszania decyzji ze względów celowościowych, co – prima facie – zdaje się je pozbawiać potencjału mediacyjnego.
Normatywnie wyznaczone przesłanki wdrażania trybów nadzwyczajnych, obejmujących w niektórych ich typach konstrukcje rozstrzygnięć merytorycznych lub zawierające klauzule generalne, pozwalają jednak postawić hipotezę o możliwości mediacji także w tych trybach postępowania.
W przypadku potwierdzenia tej hipotezy mediacja byłaby instrumentem o szerokim spektrum zastosowania, który stwarza stronie możliwość partnerskiego udziału nie tylko w postępowaniach zwyczajnych, ale również i polubowny sposób dojścia do rozstrzygnięcia, w określonych obszarach trybów nadzwyczajnych, na gruncie których nierzadko ma miejsce konflikt interesu publicznego z interesem indywidualnym.
Cel i zakres mediacji administracyjnej
W świetle art. 96a § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego[1] mediacja administracyjna obejmuje:
» wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych. Nie oznacza to przeprowadzania dowodów, lecz ewentualną ich ocenę w świetle przedmiotu postępowania[2] oraz zakomunikowanie różnic w ich ocenie, a także próbę wyjaśnienia rozbieżności w celu załagodzenia sporu;
» dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Ustalenia dokonane przez uczestników mediacji nie stanowią rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, lecz mogą być podstawą do wydania przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty albo zawarcia między stronami ugody, podlegającej następnie zatwierdzeniu przez organ[3].
Wydaje się, że mediacja możliwa jest w postępowaniu administracyjnym – w tym w trybach nadzwyczajnych – jeśli zostanie ustalona sytuacja prawna strony (decyzja wywoła skutek materialnoprawny) oraz powstały kwestie sporne mające istotne znaczenie dla załatwienia sprawy (sytuacja sporna, między stronami albo między stroną a organem, jest jedną z zasadniczych przesłanek mediacji). Kumulatywne zaistnienie tych okoliczności oznacza, że dana sprawa ma potencjał mediacyjny, bowiem w jej obszarze występują niezbędne przesłanki, które nie tylko pozwalają na wykorzystanie tej alternatywnej metody rozwiązywania sporów, jako okazji do wypowiedzenia się, wymiany poglądów, przedstawienia argumentów, zarzutów, ujawnienia faktów lub złożenia oświadczeń[4], co powinno przyczynić się do wzmocnienia zaufania do administracji i poprawy relacji między stroną postępowania a organem, ale przede wszystkim do zwiększenia efektywności postępowania (skrócenie czasu jego trwania) oraz akceptowalności decyzji.
Zasadniczo potencjału mediacyjnego nie mają sprawy załatwiane decyzją związaną[5], bowiem w takiej sytuacji przepis prawa wprost wskazuje jedną konsekwencję prawną, którą organ obowiązany jest zastosować przy rozstrzyganiu danej sprawy. Ustalenie konsekwencji prawnej dokonywane jest nie w oparciu o wybór organu, lecz jest zdeterminowane samym prawem. Czynności organu sprowadzają się przede wszystkim do ustalenia, czy stan rzeczywisty odpowiada stanowi przewidzianemu w normie prawnej. Zatem organ musi zastosować normatywnie określone rozstrzygnięcie zawsze w przypadku ziszczenia się okoliczności faktycznych przewidzianych w hipotezie normy prawnej[6].
Przytoczone powyżej okoliczności istotnie ograniczają przestrzeń do mediacji, co wszakże nie wyklucza zupełnie potencjału tej alternatywnej metody rozwiązywania sporów. Przykładem służy decyzja zawierająca dwa rodzaje elementów: obligatoryjne (które muszą wystąpić w decyzji) i fakultatywne (które mogą wystąpić w decyzji)[7]. Wydaje się, że mediacja znajdzie również zastosowanie w sprawie załatwianej decyzją związaną, jeśli strona nie zgadza się z mającym zapaść rozstrzygnięciem, w szczególności jeżeli zapowiada wniesienie środka prawnego. Wówczas wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych oraz dokonanie w ich świetle ustaleń dotyczących załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa może spełnić swoją rolę i w sposób polubowny doprowadzić do usunięcia różnic zapatrywań na sposób rozstrzygnięcia sprawy między stroną postępowania a organem administracji. W konsekwencji może to zapobiec wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego[8]. Mediacja w takich okolicznościach służy również jako instrument, za pomocą którego organ urzeczywistnia w szczególności zasady: prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej, informowania stron, przekonywania.
Odnośnie do trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego przedstawiciele doktryny prawa stoją na stanowisku, że mediacja dopuszczalna jest zasadniczo również w tego typu postępowaniach[9], pod warunkiem że organ może rozstrzygnąć sprawę co do istoty[10]. Eliminuje to możliwość przeprowadzenia mediacji w postępowaniach, w których następuje weryfikacja obejmująca badanie zaistnienia wad kwalifikowanych, tj. w trybie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego[11], bowiem zastosowanie tej alternatywnej metody rozwiązywania sporów jest sprzeczne z ich istotą, z uwagi na brak możliwości polubownego rozwiązania sporu w zakresie wadliwości aktu administracyjnego, „[…] czy tym bardziej ustalania ze stroną stopnia wadliwości aktu”[12].
Dodać należy, że w ramach powyższego stanowiska prezentowany jest słuszny pogląd, w myśl którego „w odniesieniu do wznowienia postępowania w zakresie ponownego rozstrzygania »zwyczajnej« sprawy administracyjnej w drodze odmiennego ukształtowania stosunku prawnego leżącego u jej podstaw istnieją ramy do mediowania. Uwaga ta dotyczy wznowienia postępowania przede wszystkim na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.”[13]
Tryby nadzwyczajnego postępowania administracyjnego
Do trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego należy wznowienie postępowania, a także postępowanie w celu stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia[14]. W doktrynie prawa zauważono, że zwrot „postępowania nadzwyczajne” przypisywany jest tylko do powyższych postępowań (tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego sensu stricto). Kodeks postępowania administracyjnego zawiera normy regulujące wzruszanie decyzji ostatecznych ze względów celowościowych[15] (tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego sensu largo), które zostały również poddane w niniejszym opracowaniu analizie pod względem wykazywania potencjału mediacyjnego.
Postępowanie wznowieniowe ma na celu ocenę, czy decyzja wydana w trybie zwykłym ma wadę określoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a., i w warunkach dopuszczających jej uchylenie, wyeliminowanie wadliwego aktu administracyjnego z obrotu prawnego oraz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną[16].
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu ocenę, czy decyzja wydana w trybie zwykłym ma wadę określoną w art. 156 § 1 k.p.a. i w razie jej stwierdzenia oraz braku przesłanek negatywnych wyeliminowanie aktu dotkniętego wadą lub wadami kwalifikowanymi z obrotu prawnego z mocą wsteczną[17].
Wspólnym celem zarówno wznowienia postępowania, jak i postępowania w celu stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest ocena, czy decyzja wydana w trybie zwykłym ma określoną wadę kwalifikowaną.
Istotą postępowania wznowieniowego jest ujawnienie wady kwalifikowanej, która powoduje nie tylko konieczność wykluczenia aktu administracyjnego z obrotu prawnego, lecz także rozstrzygnięcie na nowo rozpatrywanej sprawy w trybie zwyczajnym[18].
W ramach postępowania wznowieniowego wyróżnia się dwie fazy:
1) wstępną – w tej fazie w pierwszej kolejności bada się, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w k.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku. Organ bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, a także czy wniosek pochodzi od strony postępowania;
2) merytoryczną – oznaczającą postępowanie następujące po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ w tej fazie bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w postanowieniu o wznowieniu, dokonując następnie merytorycznej oceny prawidłowości dotychczasowej decyzji, i w przypadku jej uchylenia ponownie rozpoznaje sprawę[19].
Czynności dokonywane w ramach fazy wstępnej nie mają charakteru merytorycznego[20], a jedynie wewnętrzny. Na tym etapie badane jest jedynie spełnienie przesłanek warunkujących wdrożenie fazy merytorycznej. Czynności te pozbawione są całkowicie potencjału mediacyjnego, bowiem mają wyłącznie charakter formalny, ich celem jest sprawdzenie przez organ okoliczności, których zaistnienie warunkuje wdrożenie kolejnej fazy merytorycznej.
„Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, tj. jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej co do rozstrzygnięcia istoty sprawy”[21].
W ramach fazy merytorycznej występują dwa etapy:
» pierwszy – którego celem jest stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy[22];
» drugi – zmierzający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Mimo że oba etapy następują w postępowaniu rozpoznawczym[23], mają one odmienne cele. Etap pierwszy pozbawiony jest potencjału mediacyjnego, bowiem nie zmierza do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz oceny dokonywanej przez organ, czy zaistniała przyczyna wznowienia. Natomiast na drugim etapie fazy merytorycznej (po stwierdzeniu, że wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania), mającym wyraźny potencjał mediacyjny, następuje ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej uprzednio decyzją ostateczną[24], z zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie przed organem pierwszej instancji[25].
W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mediacja jest niedopuszczalna, przede wszystkim z uwagi na jego cel. Mimo że podlega ono takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, odmienny jest przedmiot obu postępowań. O ile w postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w przypadku zarzutu materialnych wad decyzji powstaje nowa sprawa administracyjna, w obszarze której nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną, lecz normami stosowanymi są tylko te określające przesłanki nieważności decyzji. Oznacza to, że jeżeli organ ustali w tym postępowaniu, że decyzja jest dotknięta wadą (wadami) wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., wówczas ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji (wykluczyć ją z obrotu prawnego), chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.[26] Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie dnia 22 maja 2019 r.: „w postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie jest potrzebne i dopuszczalne prowadzenie mediacji, bowiem postępowanie to dotyczy stwierdzenia, czy określona decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną […]. Żadne ustalenia w toku mediacji nie mogłyby oddziaływać na inne postrzeganie wady kwalifikowanej, jeżeli takowa by występowała (nie mogłyby jej złagodzić)”[27].
Odnosząc się do norm regulujących wzruszanie decyzji ostatecznych ze względów celowościowych zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przytoczone powyżej przepisy są podstawą do wykluczenia z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony (uchylenie) albo ich zmiany. Różnica między postępowaniem określonym w art. 154 a art. 155 k.p.a. odnosi się wprost do dwóch okoliczności:
a) charakteru decyzji – decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 § 1 k.p.a.), albo decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.),
b) zgody strony – wymaganej jedynie dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.).
Trzecią okolicznością powinien być brak występowania lex specialis – przepisów szczególnych – które sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Okoliczność ta jest wyrażona wprost w art. 155 k.p.a., natomiast brak jej na gruncie art. 154 k.p.a. Jednakże zdaniem Andrzeja Wróbla „artykuł 154 § 1 i 2 nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych”[28]. Janusz Borkowski i Barbara Adamiak podkreślili, że „zakazy wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych mogą być stanowione przepisami późniejszymi ustaw szczególnych, wprowadzających odrębne uregulowania obowiązujące w określonych rodzajach spraw”[29].
A zatem występowanie lex specialis nie stanowi w istocie różnicy między postępowaniem określonym w art. 154 a art. 155 k.p.a., bowiem w świetle przytoczonych wyżej poglądów zarówno pierwszy, jak i drugi przepis nie jest podstawą do wzruszania ostatecznych decyzji, jeżeli przepis szczególny się temu sprzeciwia.
Natomiast elementem zbieżnym postępowań prowadzonych zarówno na podstawie art. 154, jak i art. 155 k.p.a. jest uznanie administracyjne[30], które zasadniczo oznacza zdatność tego typu spraw do mediacji. Zagadnienie to wymaga jednak szerszej analizy. Jak trafnie zauważył Andrzej Wróbel, zakres znaczeniowy zwrotu „decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa” jest niejasny, bowiem powstaje wątpliwość, czy nabycie praw wiązane jest tylko z decyzjami merytorycznymi (rozstrzygającymi sprawę co do istoty, np. pozbawienie lub ograniczenie posiadanych przez stroną uprawnień, nałożenie obowiązku), czy również z procesowymi, które nie rozstrzygają sprawy co do istoty, jednak kończą postępowanie w danej instancji[31]. Wydaje się, że mediacja może znaleźć zastosowanie do postępowań (określonych w art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a.) wszczynanych w celu uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, takiej jak cofnięcie w całości przyznanego wcześniej uprawnienia albo nałożenie obowiązku[32], bowiem akty te nie tylko wywołują skutki proceduralne (kończą postępowanie w danej instancji), lecz przede wszystkim wywołują skutki materialnoprawne (ustalają sytuację prawną strony) – rozstrzygają sprawę co do istoty[33].
Powyższa konstatacja nie dotyczy decyzji odmownych dla wszystkich stron, decyzji o umorzeniu postępowania ani postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, ponieważ akty te nie konkretyzują przepisów prawa materialnego, wywołując jedynie skutki proceduralne, co pozbawia je potencjału mediacyjnego.
Mediacja może znaleźć również zastosowanie do postępowań (określonych w art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a.), wszczynanych w celu zmiany dotychczasowej decyzji, bowiem zmierzają one do modyfikacji dotychczasowej sytuacji prawnej strony, dokonywanej przez organ w nowym postępowaniu – w formie decyzji administracyjnej (w nowej sprawie)[34], treściowo odmiennej od tej, na mocy której, w myśl art. 154 § 1 k.p.a., żadna ze stron nie nabyła prawa albo, zgodnie z art. 155 k.p.a., nabyła prawo. Istotą zmiany jest zastąpienie czegoś czymś[35], co w świetle art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. oznacza „zastąpienie” decyzji ostatecznej „nowym” rozstrzygnięciem (decyzją), wydawanym po to, by wywołać skutki w sferze prawnej adresatów[36].
W świetle art. 161 § 1 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Zgodnie z art. 161 § 2 k.p.a. uprawnienia określone wyżej w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują również wojewodzie.
Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji, określone w art. 161 § 1 oraz § 2 k.p.a., może być wszczęte z urzędu albo na wniosek strony. Jest to postępowanie w nowej sprawie, a decyzja jest wydawana w pierwszej instancji. Stosowanie mediacji do postępowań określonych w art. 161 § 1 i § 2 k.p.a. jest dopuszczalne przede wszystkim z uwagi na skutki materialnoprawne decyzji, obejmujące sytuację prawną strony poprzez jej modyfikację, polegającą przykładowo na uchyleniu decyzji przyznającej stronie uprawnienia albo zmieniającej zakres (ograniczającej) przyznanego wcześniej uprawnienia. Przeprowadzona mediacja w postępowaniu, którego podstawą jest art. 161 § 1 lub § 2 k.p.a. (mediacja wertykalna), powinna przyczynić się do podjęcia przez organ „wyważonej” decyzji, która z jednej strony zrealizuje zasadniczy cel regulacji (usunięcie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa), a z drugiej uchylenie lub zmiana decyzji będą dokonane w wyniku wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, przy „partnerskim”, czynnym udziale strony.
W myśl art. 161 § 3 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję. Organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu. Sprawa odszkodowania ma charakter sprawy administracyjnej, załatwianej przez organ w toku instancji, i podlega kontroli sądu administracyjnego tylko co do zgodności z prawem wydanej w niej decyzji. Ustalenie odszkodowania następuje w wyniku czynności dowodowych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w przepisach o dowodach i zasadach postępowania dowodowego, bez obowiązku stosowania przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny[37]. Skoro postępowanie w sprawie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił decyzję, jest prowadzone przez organ, który dokonał tejże czynności, a jej rozstrzygnięcie ma formę decyzji administracyjnej, nie ma przeszkód, aby w ramach tego postępowania przeprowadzono mediację – niezależnie od tego, czy szkoda wynikła z uchylenia lub zmiany decyzji – ponieważ postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest w nowej sprawie, a decyzja wydawana w pierwszej instancji ma charakter merytoryczny.
Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Odnosząc się do sformułowanej w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki wygaśnięcia decyzji „z powodu jej bezprzedmiotowości”, zauważyć należy, że zachodzi ona wówczas, gdy niemożliwe okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana – wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację).
Bezprzedmiotowość zachodzi także wówczas, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji”[38]. Bezprzedmiotowość, o której mowa wyżej, „wynika z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej”[39]. A zatem w przypadku bezprzedmiotowości decyzji, niezależnie od tego, czy stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa[40], czy też leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, brak jest potencjału mediacyjnego, z uwagi na jej deklaratoryjny charakter.
Wyrażona w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka wygaśnięcia decyzji „strona nie dopełniła określonego warunku”, stanowiącego element decyzji[41], aktualizuje się, jeśli ów warunek nie został spełniony, co oznacza, że decyzja administracyjna nie wywoła skutków prawnych. „Należy przyjąć, że w tym trybie powinny być eliminowane z obrotu prawnego zarówno decyzje zawierające warunek rozwiązujący, jak i zawieszający”[42]. „Należy […] odróżnić wygaśnięcie zezwolenia jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, który powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego konkretne uprawnienie […], od wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, z której to uprawnienie wynikało […]”[43].
Również tego typu decyzje mają charakter deklaratoryjny, co pozbawia je potencjału mediacyjnego.
Zarówno decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1, jak i pkt 2 k.p.a. są decyzjami wydanymi w nowej sprawie[44]. Decyzje te mają charakter związany, co z założenia wyklucza mediację w tego typu postępowaniach, bowiem norma prawna w ustalonym stanie faktycznym wyznacza organowi tylko jeden sposób rozstrzygnięcia sprawy[45], i to ponadto o charakterze deklaratoryjnym, a nie kształtującym[46], co oznacza, że ów akt stwierdza jedynie skutki, które wcześniej nastąpiły.
Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2022 r. orzekł, że: „Mediacja może być prowadzona tylko w sprawach, których charakter pozwala na »mediowanie«. […] Wygaśnięcie […] jakiegokolwiek indywidualnego uprawnienia nie może być przedmiotem mediacji”[47].
Ostatnim z poruszonych w niniejszym opracowaniu trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego jest tryb określony w art. 162 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.
Artykuł 162 § 2 k.p.a. obejmuje decyzje wydane z tzw. zleceniem. Podstawa prawna nałożenia na stronę owych dodatkowych obowiązków musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Określony w zleceniu obowiązek nie ma wpływu na ważność decyzji, jest bowiem wyłącznie związany z jej wykonywaniem. A zatem obowiązek zastosowania się do treści zlecenia zaczyna się dopiero po przystąpieniu do wykonywania decyzji[48].
Zlecenie jest częścią składową aktu administracyjnego, kształtującą sytuację prawną strony[49]; może objąć zarówno czynności prawne, jak i faktyczne, polegające na działaniu lub powstrzymaniu się od określonego działania[50], jednakże wypływające z niego obowiązki wykraczają poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją[51].
Decyzje uchylające decyzje zawierające zlecenie są wydawane w nowej sprawie, w nowym postępowaniu – w pierwszej instancji, od których służy odwołanie. W postępowaniu, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., „niedopuszczalne jest zmienianie pierwotnej decyzji”[52].
Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. jest kontrola, czy adresat decyzji zrealizował określone czynności wynikające z zawartego w akcie administracyjnym zlecenia. Jeśli owe czynności nie zostały wykonane, decyzja, w której zawarto zlecenie, podlega uchyleniu[53]. Taka konstrukcja normatywna pozbawia postępowanie prowadzone na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. potencjału mediacyjnego, bowiem zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności zostało dokonane w decyzji, która zawiera zlecenie, natomiast decyzja uchylająca tę decyzję stanowi jedynie efekt kontroli, w wyniku której ustalono, że strona nie dopełniła czynności wynikających ze zlecenia.
Wnioski
Postawiona we wprowadzeniu do niniejszego artykułu hipoteza o możliwości mediacji administracyjnej w trybach nadzwyczajnych została częściowo potwierdzona. Mediacja jest możliwa w tych trybach nadzwyczajnych, w których spełnione zostaną minimalne przesłanki pozwalające na wdrożenie tej alternatywnej metody rozwiązywania sporów: zostanie ustalona sytuacja prawna strony oraz powstały kwestie sporne mające istotne znaczenie dla załatwienia sprawy. Klauzule generalne w przepisach regulujących tryby nadzwyczajne są jedynie pomocniczą przesłanką mediacji, bowiem w braku kwestii spornych w ramach danego postępowania nadzwyczajnego samo występowanie klauzuli generalnej nie jest samodzielną przesłanką do wdrożenia tej alternatywnej metody rozwiązywania sporów.
Mediacja nie znajdzie zastosowania do postępowań mających na celu: weryfikację aktów administracyjnych, badanie istnienia okoliczności warunkujących wywoływanie przez wydaną decyzję skutków prawnych, a także kontrolę wykonania przez stron określonych obowiązków, stanowiących część składową aktu administracyjnego, ponieważ w tego typu postępowaniach nie ma przestrzeni na kompromis. Organ nie prowadzi wówczas „dialogu” ze stroną, lecz jego czynności sprowadzają się do wyjaśnienia, czy będące przedmiotem postępowania okoliczności stanowią dyspozycję jednego z przepisów regulujących tryby nadzwyczajne postępowania. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ obowiązany jest wydać decyzję treściowo zgodną z tymi przepisami. Mediacja zakłada współpracę, co jest sprzeczne z istotą weryfikacji i kontroli, w obrębie których organ ma obowiązek reagować na nieprawidłowości, wydając mającą odpowiednią podstawę prawną decyzję związaną.
Bibliografia
Adamiak B., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2022.
Borkowski J., Adamiak B., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2022.
Broniewska-Kłosińska A., Wznowienie postępowania administracyjnego, [w:] Postępowania administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2022.
Jagielski J., Piecha J., Związanie administracyjne, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2019.
Jaśkowska M., [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, red. M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, 2025, LEX/el., komentarz do art. 149.
Kiełkowski T., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak--Sudyka, 2023, LEX/el.
Klonowski K., Charakter administracyjnej sprawy mediacyjnej, „Przegląd Prawa Publicznego” 2020, nr 6.
Klonowski K., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak--Sudyka, 2023, LEX/el.
Kmiecik Z.R., Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2019.
Przybysz P. M., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, red. P.M. Przybysz, 2024, LEX/el.
Romańska M., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak--Sudyka, 2023, LEX/el.
Sobieralski K., Kroplewski Ł., Majczak P., Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Wrocław 2018.
Wegner J., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, 2023, LEX/el.
Wilbrandt-Gotowicz M., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, red. M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, 2024, LEX/el.
Wróbel A., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Wróbel. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Warszawa 2020.
[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a.
[2] P.M. Przybysz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, red. P.M. Przybysz, 2024, LEX/el., komentarz do art. 96(a).
[3] M. Wilbrandt-Gotowicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, red. M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, 2024, LEX/el., komentarz do art. 96(a).
[4] J. Wegner, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, 2023, LEX/el., komentarz do art. 96(a).
[5] Ibidem, komentarz do art. 96(a); wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r., II SA/Kr 180/18, LEX nr 2475918; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2020 r., III SA/Łd 186/20, Legalis nr 2482041.
[6] Zob. J. Jagielski, J. Piecha, Związanie administracyjne, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 141.
[7] Zob. art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.; K. Gruszecki, [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2025, art. 82; B. Rakoczy, [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Warszawa 2010, art. 82.
[8] Zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk nr 1183.
[9] M. Wilbrandt-Gotowicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, komentarz do art. 96(a).
[10] Ibidem.
[11] K. Klonowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, 2023, LEX/el., komentarz do art. 96(a).
[12] K. Klonowski, Charakter administracyjnej sprawy mediacyjnej, „Przegląd Prawa Publicznego” 2020, nr 6, s. 68–82.
[13] Ibidem.
[14] Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2019, s. 219; A. Broniewska-Kłosińska, Wznowienie postępowania administracyjnego, [w:] Postępowania administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2022, s. 277 i 296.
[15] K. Sobieralski, Ł. Kroplewski, P. Majczak, Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Wrocław 2018, s. 159; Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne…, s. 219.
[16] A. Broniewska-Kłosińska, Wznowienie postępowania administracyjnego, [w:] Postępowania administracyjne…, s. 277; Z. R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne…, s. 220;
[17] T. Kiełkowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,red. H. Knysiak-Sudyka, 2023, LEX/el., komentarz do art. 151; Z. R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne…, s. 220.
[18] Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne…, s. 220.
[19] P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz do art. 149; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2025 r., III SA/Łd 20/25, LEX nr 3857344.
[20] Zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 91; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 999/16, LEX nr 2446963.
[21] Wyrok NSA w Katowicach z dnia 16 marca 1998 r., I SA/Ka 1414/96, LEX nr 33534.
[22] Wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2001 r., SA 420/01, LEX nr 77650.
[23] Wyrok NSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 1998 r., I SA/Lu 551/97, LEX nr 33395.
[24] Zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 marca 1999 r., IV SA 2172/97, LEX nr 47255; B. Adamiak, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2022, s. 968.
[25] Zob. M. Jaśkowska, [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, red. M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, 2025, LEX/el., komentarz do art. 149.
[26] Wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., I OSK 3012/23, LEX nr 3737950; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2024 r., IV SA/Po 795/23, LEX nr 3728517; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2025 r., II SA/Gd 1228/24, LEX nr 3862246.
[27] VII SA/Wa 2893/18, LEX nr 2691824.
[28] A. Wróbel, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Wróbel. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Warszawa 2020, s. 842.
[29] J. Borkowski, B. Adamiak, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2022, s. 984.
[30] Zob. P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 154.
[31] A. Wróbel, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, s. 842–843. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2025 r., II OSK 1542/22, LEX nr 3852852: „Pojęcie nabycia praw użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa”.
[32] P.M. Przybysz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, komentarz do art. 154, art. 155.
[33] A. Wróbel, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, s. 568.
[34] Zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 1998 r., I SA 380/98, LEX nr 45708.
[35] Zmiana, [hasło w:] https://sjp.pwn.pl/slowniki/zmiana.html (dostęp:11.12.2024).
[36] M. Romańska, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, 2023, LEX/el., komentarz do art. 104.
[37] B. Adamiak, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2022, s. 1077 i 1079; ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.).
[38] Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2024 r., IV SA/Po 610/24, LEX nr 3766918.
[39] Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2024 r., II SA/Sz 87/24, LEX nr 3721905.
[40] Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata.
[41] A. Wróbel, [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, 2025, LEX/el., komentarz do art. 162; K. Klonowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, komentarz do art. 162.
[42] Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2022 r., II SA/Po 211/22, LEX nr 3399703.
[43] Uchwała NSA (5n) w Warszawie z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 32/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 152.
[44] Zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., II SA 1676/87, Legalis nr 36349.
[45] J. Borkowski, B. Adamiak, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, s. 664; M. Wilbrandt-Gotowicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, komentarz do art. 96(a).
[46] K. Klonowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz do art. 162; P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz do art. 162; uchwała NSA (5n) w Warszawie z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 32/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 152; wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2003 r., II SA 3738/01, LEX nr 1694126.
[47] Wyrok NSA z dnia 17 października 2022 r., II GSK 1756/21, LEX nr 3442587.
[48] Wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 2004/06, LEX nr 327771.
[49] K. Klonowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, komentarz do art. 162.
[50] J. Wegner, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, komentarz do art. 162.
[51] Wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 2004/06, LEX nr 327771.
[52] K. Klonowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, art. 162.
[53] Zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r., II SA/Po 853/17, LEX nr 2422556; K. Klonowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego…, art. 162.
