General plans of municipalities vs. provisions of protection plans for national parks, landscape parks, and nature reserves
The Act of July 7, 2023, amending the Act on Spatial Planning and Development and certain other acts (Journal of Laws 2023, item 1688) introduced the general municipal plan into the Polish spatial planning system. Pursuant to Article 13a(7) of the Act of March 27, 2003, on Spatial Planning and Development (Journal of Laws 2024, item 1130, as amended), these plans constitute acts of local law. Consequently, the solutions they establish will determine the entire spatial management process within a municipality. They will also be of significant importance for environmental protection, which cannot be effectively implemented in isolation from the spatial context in which the protected environmental components are located. An important role in this regard is played by the provisions of protection plans developed for national parks, landscape parks, and nature reserves – forms of nature protection referred to in Article 6 of the Act of April 16, 2004, on Nature Protection (Journal of Laws 2024, item 1478, as amended). Against this background, this article discusses the role of protection plans in the environmental protection system, their legal nature, and the manner in which the restrictions they impose should be incorporated into the development of general plans.
Keywords: general plan, protection plan, nature protection, national park, landscape park, nature reserve
Słowa kluczowe: plan ogólny, plan ochrony, ochrona przyrody, park narodowy, park krajobrazowy, rezerwat przyrody
Wprowadzenie
Ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw[1] wprowadzono do polskiego systemu gospodarowania przestrzenią instrument w postaci planów ogólnych gmin. Zgodnie z postanowieniami art. 13a ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[2] mają one status prawa miejscowego. W związku z tym wynikające z nich rozwiązania będą determinować cały proces gospodarowania przestrzenią na terenie gminy. Będą więc miały istotne znaczenie również z punktu widzenia ochrony środowiska, która nie może być skutecznie realizowana w oderwaniu od przestrzeni, w której występują składniki środowiska podlegające ochronie. Jednocześnie jednak postanowienia planów ogólnych będą determinowane uwarunkowaniami wynikającymi z innych aktów prawnych, w tym tych będących podstawą ochrony przyrody. Istotną rolę w tym zakresie odgrywają postanowienia planów ochrony, opracowywanych dla parków narodowych, parków krajobrazowych czy rezerwatów przyrody będących formą ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody[3]. Dlatego też z punktu widzenia teorii i praktyki stosowania prawa warto przeanalizować, jakie są relacje prawne między postanowieniami planów ochrony a planami ogólnymi, a także w jaki sposób rozwiązania wynikające z tych pierwszych muszą być implementowane w planach ogólnych. Jak już wspomniano, z jednej strony obecnie gminy znajdują się na etapie tworzenia planów ogólnych, z drugiej natomiast plany ochrony wprowadzone dla form ochrony przyrody opracowywane są przez inne organy, w innych postępowaniach. W związku z tym efekty tych prac nie zawsze muszą być kompatybilne. W związku z tym w celu osiągnięcia spójności obowiązujących przepisów prawa, a przez to poprawy bezpieczeństwa obrotu prawnego, warto przeanalizować, jaki wpływ postanowienia planów ochrony będą miały na rozwiązania wynikające z planów ogólnych.
1. Charakter prawny planów ogólnych gminy oraz ich postanowienia
Zgodnie z postanowieniami art. 13a ust. 7 u.p.z.p. „plan ogólny jest aktem prawa miejscowego”. Plan ogólny gminy jest zatem aktem należącym do katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego. Pozwala to na wyeliminowanie wcześniej występującego problemu związanego z ustaleniem, jaki charakter ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które wielokrotnie było określane jako akt o charakterze tylko wewnętrznym[4].
Zakres postanowień planu ogólnego określono w art. 13a ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z przywołanym przepisem w planie ogólnym określane są treści obowiązkowe oraz fakultatywne. Do obowiązkowych treści należą: strefy planistyczne, które muszą być uwzględniane przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, oraz gminne standardy urbanistyczne, które również muszą być uwzględniane przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy[5].
W myśl zaś art. 13b pkt 3 lit. a u.p.z.p. „ustalenia planu ogólnego określa się, uwzględniając uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy, w szczególności występujące na terenie gminy formy ochrony przyrody oraz ich otuliny”. W związku z tym w prawidłowym procesie opracowywania planów ogólnych muszą być uwzględnione ograniczenia wynikające z konieczności ochrony przyrody. W tym zakresie szczególną rolę odgrywać będą te ściśle związane z powierzchniowymi formami ochrony przyrody, dla których opracowywane są plany ochrony, pozwalające na skuteczniejszą i bardziej zindywidualizowaną ochronę konkretnych obiektów przyrodniczych.
2. Charakter prawny planów ochrony
Przed rozwiązaniem problemów będących przedmiotem prowadzonych rozważań należy odpowiedzieć na pytanie, jaki charakter prawny mają plany ochrony przyjmowane na podstawie art. 20 ustawy o ochronie przyrody dla parków narodowych, parków krajobrazowych oraz rezerwatów przyrody. Pozwoli to bowiem na udzielenie odpowiedzi, jaki wpływ ich postanowienia mają na plany ogólne. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że „plany i zadania są jednym z rodzajów aktów planowania (dokumentów planistycznych), których opracowanie przewidują obowiązujące przepisy[6]. Ustalając charakter prawny planów ochrony, w orzecznictwie natomiast wskazuje się, że „plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w nich ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy”[7]. Zwraca się jednak również uwagę, że „plan ochrony parku krajobrazowego stanowi akt prawa miejscowego jedynie w części dotyczącej ustaleń wymienionych w art. 20 ust. 4a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i w tym zakresie wywiera bezpośredni wpływ na wykonywanie prawa własności, ograniczając to prawo co do możliwości zabudowy działek zlokalizowanych w obszarze, w jakim plan obowiązuje. W pozostałym zakresie adresowany jest do organów uchwalających studia i plany i nie może być uznany za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Nie ma wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy”[8].
W związku z tym w doktrynie zasadnie przyjmuje się, że o charakterze planów ochrony nie powinna przesądzać ich forma, lecz charakter zawartych w nich postanowień[9]. Te zaś w zasadniczej mierze nie będą mieć charakteru normatywnego i dlatego należy uznać je za akty prawa wewnętrznego będące formą stosowania prawa[10]. Dlatego też w postanowieniach planów ochrony wykształcił się swoisty dualizm zawartych w nich rozwiązań. Częściowo są one bowiem przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, zawierają postanowienia informacyjno-inwentaryzacyjne, a częściowo rozwiązaniami o charakterze wewnętrznym. Nie budzi jednak najmniejszej wątpliwości, że w zakresie wskazanym w art. 20 ust. 4a u.o.p. plany ochrony są przepisami prawa miejscowego, gdyż przywołany przepis wyraźnie tak stanowi. Z tego tytułu mogą zaś wynikać poważne ograniczenia m.in. w wykonywaniu prawa własności.
Bez względu jednak na charakter konkretnych postanowień planu ochrony należy pamiętać, że postępowanie, w którym jest on przyjmowany, musi odpowiadać standardom wynikającym z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[11]. Plany ochrony są bowiem aktami planowania, o których mowa w art. 46 tego aktu prawnego. Nie to jednak jest przedmiotem prowadzonych rozważań.
3. Postanowienia planów ochrony
Zasadne jest szczegółowe wskazanie, jakie założenia powinien uwzględniać każdy plan ochrony, jak powinny przebiegać od strony technicznej prace nad opracowaniem jego projektu oraz jakie elementy powinien zawierać plan ochrony dla poszczególnych form ochrony przyrody, dla których jego opracowanie ma charakter obowiązkowy. Kierując się takimi założeniami, ustawodawca w art. 20 u.o.p. określił szczegółowy przebieg prac nad projektem planu ochrony, założenia, jakie powinien uwzględniać, oraz jego elementy składowe[12]. W literaturze przedmiotu w planach ochrony opracowywanych dla obszarów Natura 2000 wyróżnia się części:
» będące przedmiotem (treścią) planów ochrony i zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000;
» opisowo-identyfikacyjne (np. identyfikacja występujących na terenie chronionym zagrożeń);
» integrujące, obejmujące uwarunkowania przyrodnicze, społeczne i gospodarcze;
» ochronno-monitorujące (działania ochronne czy monitorowanie stanu zasobów przyrody);
» „relacyjne”, które definiuje jako oddziaływanie planu ochrony albo zadań ochronnych na akty planowania[13].
Nie ma żadnych przeszkód formalnych przeciwko pomocniczemu stosowaniu tego podziału w przypadku planów ochrony opracowywanych dla pozostałych form ochrony przyrody. Rola wszystkich planów ochrony, bez względu na formę ochrony przyrody, dla której zostały opracowane, jest bowiem taka sama. Przeprowadzony podział ułatwia praktyczną ocenę, w jakim zakresie postanowienia planów ochrony są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które muszą znajdować bezpośrednie zastosowanie w procesie tworzenia planów ogólnych, a w jakim zakresie muszą one zostać jedynie uwzględnione w procesie tworzenia planów ogólnych.
W orzecznictwie, oceniając postanowienia planów ochrony, zwraca się uwagę, że „plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, jak i nie mają wiążącego charakteru w sprawach pozwolenia na budowę. A zatem treść § 14 ust. 9 pkt 10 załącznika Nr 1 do ww. uchwały rozważana w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie może normatywnie stanowić przeszkody do uzyskania pozwolenia na budowę”[14]. Przytoczony pogląd mimo zmiany stanu prawnego nie uległ dezaktualizacji, gdyż plan ogólny ma spełniać podobną rolę jak dotychczas studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W związku z tym w praktyce postanowienia planów ochrony nie zawsze muszą być precyzyjne. Organy odpowiedzialne za opracowywanie aktów planowania w procesie tworzenia, które muszą być uwzględnione, odpowiadają natomiast za to, aby proces uwzględnienia ograniczeń wynikających z planów ochrony był właściwy i skuteczny. Na taką konieczność wskazuje pośrednio pogląd przyjmujący, że „plan urządzenia lasu, poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Wskazane działania, wynikające z planu urządzenia lasu, są jednoznacznie nakierowane na ochronę środowiska, a zatem wpływ na stan środowiska, którego elementem jest las”[15]. Przytoczony pogląd odnosi się co prawda bezpośrednio do planów urządzenia lasu, te ostatnie tak jak plany ogólne są jednak aktami planowania. W związku z tym wypowiedziany pogląd może być odpowiednio wykorzystany także w procesie planowania przestrzennego.
W związku z tym nie budzi wątpliwości, że rozwiązania wprowadzone w planie ogólnym nie mogą pozostawać w opozycji do postanowień planów ochrony. W zakresie określonym w art. 20 ust. 4a u.o.p. postanowienia planów ochrony parków krajobrazowych znajdują bezpośrednie zastosowanie. W pozostałym zakresie powinny zostać natomiast uwzględnione. Niestety w żadnym z przepisów nie wskazuje się, po spełnieniu jakich standardów warunek ten będzie należało uznać za zrealizowany. Pomocne mogą się w tym zakresie okazać postanowienia art. 105 ust. 5 u.o.p., zgodnie z którym „zadania w zakresie ochrony przyrody wykonuje samodzielnie miejscowy nadleśniczy, zgodnie z ustaleniami planu ochrony parku krajobrazowego, uwzględnionym w planie urządzenia lasu”. Przepis ten nie odnosi się co prawda bezpośrednio do planów ogólnych. Wskazuje jednak, w jaki sposób ograniczenia wynikające z planów ochrony powinny być realizowane w praktyce. W przytoczonym rozwiązaniu ustawodawca z jednej strony ograniczył bowiem kompetencje dyrektora parku krajobrazowego w tych przypadkach, gdy na terenie parku znajdują się tereny zarządzane przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, powierzając zadania w zakresie ochrony przyrody miejscowemu nadleśniczemu. Z drugiej natomiast strony ograniczył swobodę Lasów Państwowych, wskazując, w jaki sposób muszą być realizowane zadania w zakresie ochrony przyrody. Z przytoczonego rozwiązania wynika więc jednoznacznie, że podejmowane na terenie parku krajobrazowego działania muszą być realizowane zgodnie z ustaleniami planu ochrony parku krajobrazowego, którego postanowienia muszą być uwzględnione w planie urządzenia lasu. Podobne standardy powinny być spełnione również w przypadku planów ogólnych. Dlatego też warto rozważyć wprowadzenie analogicznych rozwiązań również we wszystkich przypadkach gospodarowania przestrzenią na terenie powierzchniowych form ochrony przyrody, dla których opracowano plany ogólne.
Motywacja leżąca u podstaw wprowadzenia tego ograniczenia jest oczywista – gospodarka leśna, zgodnie z postanowieniami art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach[16], powinna być prowadzona w sposób racjonalny z uwzględnieniem ochrony środowiska, a jej podstawą są plany urządzenia lasu. W związku z tym nie ma potrzeby dublowania kompetencji organów administracji w zakresie gospodarki leśnej. Dlatego też za wystarczające w tym zakresie należy uznać uwzględnienie w planach urządzenia lasu postanowień wynikających z planu ochrony parku krajobrazowego[17]. Wydaje się, że nie ma żadnych przeszkód formalnych do wprowadzenia analogicznych rozwiązań do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mogłoby to bowiem wpłynąć na ograniczenie wątpliwości interpretacyjnych, a przez to poprawić skuteczność ochrony środowiska. Ponadto przyspieszyłoby to proces uzgodnień. Dzięki uregulowanej ścieżce „implementacji” postanowień planów ochrony do planów ogólnych organy sporządzające te dokumenty w mniejszym stopniu będą narażone na problemy na etapie uzgadniania czy opiniowania projektów planów ogólnych przez organy ochrony środowiska.
W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że zawarte w planach ochrony „ustalenia” albo „wskazania”, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, mają służyć skutecznej realizacji celów wskazanych w planach ochrony opracowanych dla konkretnej formy ochrony przyrody. Podkreśla się również, że konstrukcja „ustaleń” i „wskazań” dla aktów planowania wymaga wprowadzenia wynikających z nich władczych ustaleń bezpośrednio do aktu planowania[18]. W związku z tym ograniczenia te muszą zostać wprowadzone do dokumentów planistycznych, w tym przypadku planów ogólnych. Na kanwie rozwiązań określających relacje między postanowieniami planów ochrony a postanowieniami aktów planowania przestrzennego wskazuje się bowiem, że normy zawarte w „ustaleniach” i „wskazaniach” to normy władcze (czyli oddziałujące na treść dokumentów planistycznych przyjmowanych na poziomie gminy) w zakresie odnoszącym się do terenów, dla których „ustalenia” i „wskazania” zostały przyjęte[19]. Nie ma żadnych podstaw formalnych do odmiennego traktowania relacji między postanowieniami planów ogólnych a postanowieniami planów ochrony. W związku z tym „ustalenia” i „wskazania” są częścią instytucji prawnej, jaką jest plan ogólny, „będąc w stosunku do niego w relacji nadrzędności, w tym znaczeniu, że treści wyrażone w »ustaleniach« i »wskazaniach« są priorytetowe i wiążące (jako wynikające z aktów planowania specjalistycznego) dla aktów planowania ogólnego”[20].
4. Sposób uwzględnienia postanowień planów ochrony w planach ogólnych
W teorii prawa przyjmuje się, że podstawą stosowania prawa mogą być normy zrekonstruowane z różnych źródeł prawa, a rekonstrukcja ta musi uwzględniać wszystkie występujące elementy[21]. Jednocześnie zwraca się uwagę na konieczność uwzględnienia w tym procesie również innych faktów prawotwórczych[22]. Taki charakter niewątpliwie mogą mieć postanowienia planów ochrony w części, w jakiej nie są powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Potwierdzeniem tego jest stanowisko zaprezentowane w doktrynie, przyjmujące, że „środki planistyczne stanowią podstawowe instrumenty prawne zmierzające do realizacji celów ochrony przyrody”[23]. Dlatego uznaje się, że norma planowa, w analizowanym przypadku wynikająca z planu ochrony, nie określa, jak należy się zachować, aby zrealizować cel, lecz wskazuje, jaki cel wyznaczony przez prawodawcę musi zostać osiągnięty. Jest więc on z góry określony, a adresat norm nie ma w tym zakresie żadnego wyboru[24]. W związku z tym „poszukiwanie przez organ administracji norm zadaniowych warunkuje sposób czynienia przez niego użytku z uzyskanych kompetencji, a dokonane na podstawie odkodowanych norm zadaniowych ustalenia w tym zakresie wpływają z kolei bezpośrednio na sposób stosowania prawa prze ten organ, w tym i w znacznym stopniu na procesy wykładni”[25]. Za takim podejściem przemawia wykładnia celowościowa postanowień obowiązujących planów ochrony. Tylko w ten sposób możliwa będzie bowiem skuteczna ochrona walorów przyrodniczych występujących na terenie form ochrony przyrody. W związku z tym w przypadkach wątpliwości co do zgodności postanowień planów ogólnych z planami ochrony należało będzie tak interpretować postanowienia tych pierwszych, aby w ten sposób wyeliminować wszelkie wątpliwości. Jeśli zaś w procesie wykładni zgodność pomiędzy postanowieniami omawianych planów nie będzie mogła być osiągnięta, to należało będzie rozważyć, czy nie jest to przesłanką kwestionowania postanowień planu ogólnego w tym zakresie.
W procesie ustalania wpływu postanowień planów ochrony na plany ogólne istotną rolę odgrywa również fakt, że normy zawarte w planach ochrony przynależą do szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, determinując w ten sposób postanowienia innych aktów planowania (w tym przypadku planów ogólnych), a w następstwie przekładają się na ich wykładnię[26]. Uwzględnienie w procesie tworzenia i interpretacji postanowień aktów planowania norm należących do prawa ochrony środowiska umożliwia również wyważanie sprzecznych interesów, które sprowadzają się do potrzeby ochrony środowiska, z jednej strony, i dopuszczalności wykorzystywania jego i jego zasobów z drugiej strony[27].
Plan ogólny zgodnie z postanowieniami art. 13b u.p.z.p. w zakresie wpływu na środowisko przyrodnicze został ograniczony do:
a) ustalenia stref planistycznych,
b) wprowadzenia gminnych standardów urbanistycznych,
c) określenia obszarów uzupełnienia zabudowy.
W praktyce więc gmina z jednej strony ma bardzo duże pole manewru przy wyznaczaniu poszczególnych stref planistycznych. Z drugiej natomiast plan ogólny ma niewiele miejsca na implementację wymagań w zakresie ochrony środowiskowej. W głównej mierze będzie się to przejawiało w wyznaczaniu konkretnych stref planistycznych, które mogą służyć realizacji celów związanych z ochroną przyrody. Ten stopień generalizacji ustaleń związanych z ochroną środowiska rodzi jednak wiele wątpliwości co do sposobu implementacji wymagań ochrony środowiska przyrodniczego w tych przypadkach, w których będzie to wymagane, oraz odpowiedniego uwzględnienia tych rozwiązań, które nie wymagają implementacji z uwagi na ich powszechne obowiązywanie. Przykładem wymagającym implementacji do planu ogólnego będzie występowanie w granicach obszaru chronionego, dla którego ustanowiono plan ochrony, siedliska gatunku chronionego, którego występowanie potwierdzono w ramach inwentaryzacji przyrodniczej na danym obszarze. W takim przypadku jest niezbędne wprowadzenie w planie ogólnym strefy planistycznej ograniczającej możliwość przekształceń terenu (strefy otwartej). W przeciwnym razie plan ogólny nie będzie służył skutecznej realizacji zadań związanych z ochroną przyrody. W praktyce takie działanie może się okazać niewystarczające. W związku z tym może zachodzić konieczność wyznaczenia strefy o szerszym potencjalnym katalogu działań, wśród których są takie zapewniające ochronę cennego elementu środowiska, jak i takie potencjalnie ingerujące w jego strukturę (strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową/zagrodową lub strefa produkcji rolniczej). Każdy przypadek będzie więc wymagał zindywidualizowanej oceny, na którą wpływ będą miały zarówno czynniki środowiskowe, jak i te związane z gospodarką przestrzenią. W obecnym stanie brak jest bowiem zobiektywizowanych kryteriów ułatwiających jej przeprowadzenie.
Konieczność taka pośrednio wynika jednak z postanowień art. 13 pkt 3 lit. b u.p.z.p., w którym wprowadzono obowiązek uwzględnienia w procesie opracowywania planów ogólnych znajdujących się na terenie gminy form ochrony[28]. W związku z tym brak uwzględnienia w planie ogólnym lub wprowadzenie rozwiązań sprzecznych z przepisami szczególnymi doprowadzi do naruszenia zasad sporządzania planu ogólnego. To zaś będzie podstawą ich wyeliminowania z obrotu prawnego przez wojewodę lub sąd administracyjny.
Dlatego też należy uznać, że powiązanie planu ogólnego z postanowieniami planów ochrony jest aktualnie niewystarczające. Plan ogólny zawiera bardzo mało rozwiązań poświęconych bezpośrednio ochronie przyrody. W związku z tym można postawić tezę, że w wyniku braków regulacyjnych dochodzi do powstania luki regulacyjnej. „Przede wszystkim obejmuje to zagadnienia związane z krajobrazem kulturowym, otoczeniem zabytku, właściwym kształtowaniem struktur osadniczych, a także wskazania potrzeb ochrony zabytków archeologicznych”[29].
W związku z tym granicą uznania ocenianych rozwiązań za prawidłowe będzie ich pozostawanie w zgodzie z interesem publicznym, którego rodzajem jest skuteczność ochrony środowiska. W doktrynie podkreśla się bowiem, że stan środowiska wpływa na jakość życia społeczeństwa. „Im lepszy jest stan środowiska, w którym żyje, tym lepsza jest jakość jednostki. Organy odpowiedzialne za ochronę środowiska pośrednio chronią więc również życie i zdrowie człowieka”[30].
Przyjmując założenie, że działalność organów administracji ma charakter celowy oraz podejmowana jest w granicach określonych przez obowiązujące przepisy prawa, to „także interpretator i nie może akceptować takiego znaczenia przepisu, które byłoby pozbawione jakiegokolwiek ratio legis”[31]. Podstawowym kryterium w procesie tworzenia oraz wykładni przepisów prawa ochrony środowiska jest realizacja celu publicznego, którego rodzajem jest skuteczna ochrona składników środowiska, także w sytuacji, gdy regulacje prawne są niejasne, a intencje ustawodawcy są mało precyzyjne[32]. Efekt ten z reguły będzie osiągany przy wykorzystaniu wykładni celowościowej, która ma za zadanie wypracowanie takiej interpretacji konkretnego przepisu, która umożliwi skuteczną realizację celu wskazanego przez prawodawcę[33]. Analizując zagadnienia związane z osiągnięciem konkretnego celu, nie można zapominać również o wykładni dynamicznej będącej przejawem elastyczności prawa w procesie jego wykładni[34]. Umożliwi to uwzględnienie kontekstu społecznego, ekonomicznego, a także aksjologicznego, które leżały u podstaw wprowadzania konkretnych rozwiązań[35]. W związku z tym w przypadku wątpliwości, w jaki sposób postanowienia planów ochrony powinny zostać uwzględnione w planach ogólnych, należy się kierować celem wprowadzenia planów ochrony, którym jest ochrona środowiska.
5. Kontrola prawidłowości sporządzenia planów ogólnych
Z przeprowadzonych rozważań wynika, że plany ogólne zgodnie z postanowieniami art. 13a ust. 7 u.p.z.p. są przepisami prawa miejscowego. W związku z tym jako rozwiązania o takim charakterze podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie rozumienia art. 3 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[36]. Na tej podstawie kontrolowane są bowiem „akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej”. W związku z tym na tej podstawie właściwy sąd powinien dokonywać oceny prawidłowości rozwiązań wprowadzanych w przedłożonych do kontroli zgodności z prawem planach ogólnych, uwzględniając przedstawione wyżej relacje między planami ogólnymi a planami ochrony. Jeżeli zatem z jakiegoś powodu postanowień planu ogólnego nie da się pogodzić z postanowieniami planów ochrony, z uwagi na jego sprzeczność z celami ochrony, to taki plan powinien podlegać w całości lub części wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Dlatego jednym z kryteriów przeprowadzanej na tej podstawie oceny będzie zgodność z postanowieniami opracowanych planów ochrony. W przypadku stwierdzenia sprzeczności przedłożonych planów urządzenia lasu z postanowieniami planów ochrony minister powinien odmówić ich zatwierdzenia, wskazując, w jakim zakresie wymagają one poprawienia.
Konkluzje
Uwzględniwszy powyższe rozważania, aby odpowiedzieć na postawione na wstępie pytania, trzeba przyjąć, że postanowienia planów ochrony muszą zostać uwzględnione w planach ogólnych w całości, w zakresie, w jakim służą realizacji celów ochrony przyrody, z których powodu została powołana do życia konkretna forma ochrony przyrody, dla której opracowano plan ochrony. Ustawodawca nie określa precyzyjnie, w jaki sposób to „uwzględnienie” powinno zostać zrealizowane w konkretnym przypadku. W związku z tym podmioty tworzące plan ogólny mają w tym zakresie pewną swobodę działania. Nie ma ona jednak charakteru nieograniczonego. Granicą swobody są bowiem wartości przyrodnicze, z których powodu występowania została powołana do życia konkretna forma ochrony przyrody oraz został określony sposób ich ochrony w przyjętym planie ochrony. Jeżeli zatem w konkretnym przypadku z przeprowadzonej oceny będzie wynikało, że postanowienia planu ogólnego mogą doprowadzić do zniszczenia chronionych wartości przyrodniczych, to należało będzie uznać, że pozostają one w sprzeczności z przepisami prawa będącymi podstawą objęcia ochroną konkretnego składnika środowiska przyrodniczego, a przejawem tego naruszenia będzie sprzeczność z postanowieniami przyjętych planów ochrony. Wprowadzenie tych ostatnich było bowiem poprzedzone przeprowadzeniem oceny, w trakcie której zinwentaryzowane zostały wszystkie potencjalne zagrożenia dla chronionych składników środowiska oraz wypracowano rozwiązania mające służyć ich eliminacji. Ich odzwierciedleniem są zaś postanowienia planu ochrony.
Postanowienia planów ochrony w żadnym razie nie mogą być w planie ogólnym uwzględniane wybiórczo. Wszystkie one łącznie służą bowiem realizacji skutecznej ochrony przyrody, na konkretnym terenie. W związku z tym należy uznać, że do osiągnięcia tego celu niezbędna jest realizacja wszystkich postanowień planów ochrony konkretnego obiektu chronionego. Działania te powinny być zaś podejmowane na każdym etapie korzystania ze środowiska. W przeciwnym razie niektóre postanowienia planów ochrony w praktyce byłyby zbędne. Ocena celowości ich wprowadzenia była jednak dokonywana na etapie przyjmowania planu ochrony. Jeżeli wówczas uznano, że konkretne postanowienia są niezbędne do zapewnienia skuteczności ochrony środowiska, to nie mogą być one pomijane na kolejnych etapach stosowania prawa, które również mają gwarantować skuteczność ochrony środowiska. W związku z tym wszystkie postanowienia planu ochrony wpływające na gospodarowanie przestrzenią powinny znajdować swoje odzwierciedlenie w planie ogólnym. W przeciwnym razie nie będzie gwarancji, że gospodarka przestrzenią jest prowadzona zgodnie z ustaleniami wprowadzonego planu ochrony. Za takim podejściem przemawia wykładnia celowościowa postanowień planów ochrony. Tylko w ten sposób możliwa będzie skuteczna ochrona walorów przyrodniczych występujących na terenie form ochrony przyrody, dla których plan ochrony został wprowadzony.
W związku z tym należy uznać, że wszystkie ustalenia wprowadzonego planu ochrony, wiążące się z ochroną przyrody na terenach, dla których opracowywany jest plan ogólny, mają walor wiążący dla gmin wprowadzających plany ogólne. Jak już bowiem o tym wspomniano, wprowadzenie planów ochrony poprzedzone było przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko oraz konsultacjami społecznymi, w trakcie których wszystkie podmioty (w tym również gminy realizujące zadania związane z gospodarką przestrzenią) miały możliwość przedstawienia swojego stanowiska co do proponowanych w planie ochrony rozwiązań. Dlatego też po ich wejściu w życie są one nimi związane w procesie opracowywania planów ogólnych.
Dlatego też w praktyce z punktu widzenia konieczności uwzględnienia postanowień planów ochrony w planach ogólnych nie ma znaczenia, czy są to postanowienia planów ochrony, o których mowa w art. 20 ust. 4a u.o.p. w zakresie, w jakim są one przepisami prawa miejscowego, czy też są to pozostałe postanowienia planów ochrony. Różnica jest tylko taka, że w zakresie wynikającym z art. 20 ust. 4a u.o.p. postanowienia planów ochrony bezpośrednio wiążą wszystkie podmioty korzystające ze środowiska na terenie parków krajobrazowych i w tym zakresie ich postanowienia nie powinny być nawet implementowane do planów ogólnych, gdyż mogłoby to doprowadzić do wadliwej interpretacji, dokonywanej w oderwaniu od postanowień planu ochrony. W pozostałym zakresie natomiast postanowienia planów ochrony nie wywołują skutków w sferze zewnętrznej. Nie oznacza to jednak automatycznie, że mogą one być pomijane w procesie opracowywania planów ogólnych. Określają one bowiem, jakie zagadnienia mogą wpływać na skuteczność ochrony przyrody. Uwzględnienie ich postanowień w planach ogólnych pozwoli zatem na poprawę skuteczności ochrony przyrody w procesie planowania. Sposób, w jaki cel ten będzie osiągnięty, nie został jednak zdeterminowany przepisami prawa. W przypadku gmin opracowujących plany ogólne ograniczenia wynikające z planu ochrony muszą zostać uwzględnione w planie ogólnym. W tych zakresie podmioty opracowujące plan ogólny mają jednak pewną swobodę. Jej granicą jest jednak zgodność działań przewidzianych w planie ogólnym z celami ochrony środowiska wynikającymi m.in. z implementacji planów ochrony.
W związku z tym brak uwzględnienia w planie ogólnym niektórych ustaleń wynikających z planu ochrony może uzasadniać twierdzenie, że prowadzona na tej podstawie gospodarka przestrzenią nie realizuje w praktyce celów wynikających z planu ochrony konkretnego obiektu chronionego, a co za tym idzie prowadzona w ten sposób gospodarka przestrzenią może być uznana za wadliwą.
Bibliografia
Baran M., Iwańska B., „Ustalenia” i „wskazania” jako element planów ochrony albo zadań ochronnych i ich wpływ na planowanie przestrzenne w gminach oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, „Państwo i Prawo” 2022, z. 2.
Brzeziński B., Wstęp do nauki prawa podatkowego, Toruń 2003.
Filipowicz T., Komentarz do art. 13a, [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024.
Fogel A., Co zamiast studium uwarunkowań? Ochrona zabytków w polityce przestrzennej gminy w zakresie ochrony zabytków po nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, „Samorząd Terytorialny” 2024, nr 6.
Goździewicz-Biechońska J., Wykładnia norm planowych w prawie ochrony środowiska – zagadnienia wstępne, „Studia Prawnicze KUL” 2018, nr 2.
Gruszecki K., Komentarz do art. 20, [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2024.
Izdebski H., Komentarz do art. 1, [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, Warszawa 2023.
Jakimowicz W., Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006.
Lewandowska K., Lewandowski T., Wykładnia celowościowa i językowa w prawie administracyjnym. Wytyczne doktryny i praktyczny przykład ich zastosowania, „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 9.
Łętowski J., Miejsce i funkcja planowania w działalności administracji, „Studia Prawnicze” 1983, nr 1.
Niewiadomski Z., Charakter prawny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, red. J. Posłuszny, Przemyśl–Rzeszów 2003.
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, 2023, Legalis, komentarz do art. 13b, nt 1.
Rakoczy B., Wykładnia in dubio pro naturam w prawie polskim, „Studia Prawnicze KUL” 2018, nr 2.
Stahl M., Szczególne prawne formy działania administracji, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 5. Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013.
Stelmasiak J., Interes indywidualny a interes publiczny w ochronie środowiska w obszarze specjalnym o charakterze ekologicznym, Rzeszów 2013.
Wlaźlak K., Racjonalność planowania w prawie administracyjnym, Warszawa 2015.
Wróblewski J., Zagadnienia wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959.
Ziembiński Z., Teoria prawa, Warszawa 1978.
[1] Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.
[2] T.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.
[3] T.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 13, dalej: u.o.p.
[4] H. Izdebski, Komentarz do art. 1, [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, Warszawa 2023, s. 185.
[5] T. Filipowicz, Komentarz do art. 13a, [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024.
[6] M. Stahl, Szczególne prawne formy działania administracji, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 5. Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 367.
[7] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 516/18, LEX nr 2798728.
[8] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2022 r., II SA/Bk 801/22, Legalis nr 2867003.
[9] Z. Niewiadomski, Charakter prawny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [w:] Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, red. J. Posłuszny, Przemyśl–Rzeszów 2003, s. 84–89.
[10] M. Baran, B. Iwańska, „Ustalenia” i „wskazania” jako element planów ochrony albo zadań ochronnych i ich wpływ na planowanie przestrzenne w gminach oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, „Państwo i Prawo” 2022, z. 2, s. 65.
[11] T.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112, dalej: ustawa ocenowa.
[12] K. Gruszecki, Komentarz do art. 20, [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2024.
[13] M. Baran, B. Iwańska, „Ustalenia” i „wskazania” jako element planów ochrony…,s. 66 oraz cytowana tam literatura.
[14] Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., II OSK 3865/19, Legalis nr 2861940.
[15] Wyrok NSA z dnia 22 maja 2024 r., III OSK 48/23, LEX nr 3721109.
[16] T.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 567 z póżn. zm.
[17] K. Gruszecki, [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2024, art. 105.
[18] J. Łętowski, Miejsce i funkcja planowania w działalności administracji, „Studia Prawnicze” 1983, nr 1, s. 154.
[19] Ibidem, s. 154.
[20] M. Baran, B. Iwańska, „Ustalenia” i „wskazania” jako element planów ochrony…, s. 67.
[21] Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa 1978, s. 59.
[22] W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 384.
[23] K. Wlaźlak, Racjonalność planowania w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 185.
[24] W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, s. 413.
[25] Ibidem, s. 414–445.
[26] J. Goździewicz-Biechońska, Wykładnia norm planowych w prawie ochrony środowiska – zagadnienia wstępne, „Studia Prawnicze KUL” 2018, nr 2, s. 36.
[27] J. Stelmasiak, Interes indywidualny a interes publiczny w ochronie środowiska w obszarze specjalnym o charakterze ekologicznym, Rzeszów 2013, s. 147–148.
[28] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, 2023, Legalis, komentarz do art. 13b, nt 1.
[29] A. Fogel, Co zamiast studium uwarunkowań? Ochrona zabytków w polityce przestrzennej gminy w zakresie ochrony zabytków po nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, „Samorząd Terytorialny” 2024, nr 6, s. 46.
[30] B. Rakoczy, Wykładnia in dubio pro naturam w prawie polskim, „Studia Prawnicze KUL” 2018, nr 2, s. 93.
[31] K. Lewandowska, T. Lewandowski, Wykładnia celowościowa i językowa w prawie administracyjnym. Wytyczne doktryny i praktyczny przykład ich zastosowania, „Samorząd Terytorialny” 2010, nr 9, s. 20.
[32] K. Lewandowska, T. Lewandowski, Wykładnia celowościowa i językowa w prawie administracyjnym, s. 20.
[33] W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, s. 183.
[34] B. Brzeziński, Wstęp do nauki prawa podatkowego, Toruń 2003, s. 208.
[35] J. Wróblewski, Zagadnienia wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959, s. 313.
[36] T.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143.
