Methods of appealing against the decision of the forest district manager
on determining compensation for hunting damage
This article addresses the issue of appealing a forest district manager’s decision to determine compensation for hunting damage. The article analyzes the procedures for issuing decisions by the forest district in this area and the procedures for appealing them. It reviews administrative courts’ case law regarding the admissibility of appealing a forest district manager’s decision in cases involving compensation for hunting damage in extraordinary proceedings, i.e., by reopening the proceedings, declaring the decision invalid, or repealing or amending it. The article also indicates whether a forest district manager’s decision may be appealed to an administrative court or a common court, within what timeframe, and under what conditions.
Keywords: forest district manager’s decision, hunting damage, extraordinary procedures, action before a common court, complaint to an administrative court
Słowa klucze: decyzja nadleśniczego, szkody łowieckie, tryby nadzwyczajne, powództwo do sądu powszechnego, skarga do sądu administracyjnego
1. Przepisy ogólne
Ustawa z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie[1] reguluje m.in. zasady ustalania odszkodowania za szkody łowieckie. Szkody łowieckie uregulowane zostały w rozdziale 9 ustawy w art. 46–50. Pojęcie szkody należy przede wszystkim do prawa cywilnego, co oznacza, że można w pełni przyjąć definicję doktrynalną szkody funkcjonującą właśnie w tej gałęzi prawa. Za szkodę uważa się uszczerbek na dobrach prawem chronionych, który wystąpił wbrew woli poszkodowanego[2]. Bez wątpienia w przypadku szkód łowieckich w grę wchodzi zatem uszczerbek na dobrach prawem chronionych, przy czym uszczerbek ten powstaje wbrew woli poszkodowanego[3].
Odpowiedzialność za szkody łowieckie, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 p.ł., oparta jest według przeważającego poglądu w doktrynie na zasadzie ryzyka[4]. Oparcie tej odpowiedzialności na zasadzie ryzyka pozwala bowiem przyjąć zupełnie inny punkt widzenia przy ocenie spełniania jej przesłanek w konkretnym wypadku. Jeżeli mianowicie wyjdziemy z założenia, że zaostrzona odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta została wprowadzona ze względu na szczególne niebezpieczeństwo, jakim każde zwierzę jest dla otoczenia z tego względu, że jest istotą żywą i poruszającą się, to trzeba dojść do wniosku, że odpowiedzialność ta powinna powstać w każdym przypadku, gdyby zachowanie zwierzęcia spowodowało szkodę. Ryzyko jest związane ze zwierzęciem jako takim i każde jego zachowanie uzasadnia odpowiedzialność[5].
Trybunał Konstytucyjny także wskazuje, że odpowiedzialność ta jest charakteryzowana w doktrynie jako odpowiedzialność obiektywna (na zasadzie ryzyka), a więc niezależna od winy, a niekiedy nawet jako odpowiedzialność absolutna[6].
W literaturze podnoszony jest także pogląd, że odpowiedzialność za szkody łowieckie jest wprawdzie ograniczona do szkód wyrządzonych przez pięć gatunków zwierzyny łownej, jednak istnieje bezwarunkowy obowiązek wynagrodzenia takich szkód. Powstaje on niezależnie od czyjejkolwiek winy oraz od zgodności z prawem działania podmiotu prowadzącego gospodarkę łowiecką. Odpowiedzialność odszkodowawcza ma zatem charakter absolutny i jest związana z samym prowadzeniem gospodarki łowieckiej, niezależnie od tego, czy szkoda powstała w wyniku działania prawnego, czy bezprawnego[7]. Z kolei Wojciech Radecki wskazuje, że nawet wzorowe prowadzenie gospodarki łowieckiej i dołożenie wszelkich możliwych starań w celu niedopuszczenia do powstania szkód w uprawach i płodach rolnych nie zwalnia od odpowiedzialności, jeżeli szkody powstaną. Nie jest to jednak odpowiedzialność absolutna, gdyż z art. 48 p.ł. wynika, że odpowiedzialność jest wyłączona w wypadkach uchybień poszkodowanego[8]. Warto w tym miejscu przywołać uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., z której wynika, iż ustanowioną w art. 46 p.ł., zawężoną podmiotowo i przedmiotowo, odpowiedzialność o bardzo surowym charakterze wyłącza tylko wykazanie jednej z okoliczności wymienionych w art. 48 p.ł., wśród których nie ma przesłanek egzoneracyjnych zwykle eliminujących odpowiedzialność na zasadzie ryzyka (siła wyższa, wyłączna wina poszkodowanego lub wyłączna wina osoby trzeciej), co sprawia, że jest ona kwalifikowana w doktrynie jako odpowiedzialność absolutna, bezwzględna lub odpowiedzialność szczególna z tytułu ryzyka[9].
Szkody łowieckie są wyodrębnione w prawie polskim spośród ogólnego pojęcia szkód, zarówno na podstawie elementów podmiotowych, jak i elementów przedmiotowych[10].
Szkody łowieckie są szkodami, za które odpowiedzialność ponoszą tylko dwie grupy podmiotów: dzierżawcy obwodów łowieckich i zarządcy obwodów łowieckich[11].
Podmioty te ponoszą odpowiedzialność wyłącznie za szkody łowieckie występujące na terenie obwodu, za szkody powstałe poza tym obszarem odpowiada Skarb Państwa[12].
Z art. 46 ust. 3 p.ł. oraz z art. 46d p.ł. wynika, że podmiotem uprawnionym do odszkodowania jest właściciel lub posiadacz gruntów rolnych, na których wystąpiła szkoda. Podmiot ten wniosek o ustalenie wysokości odszkodowania składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego[13]. We wniosku oprócz danych identyfikujących wnioskodawcę oraz umożliwiających z nim kontakt[14] należy wskazać miejsce wystąpienia szkody i rodzaj uszkodzonej uprawy lub płodu rolnego. Ustawodawca wskazał krąg podmiotów uprawnionych do szacowania wysokości odszkodowania, przypisując to uprawnienie zespołowi, w którego skład wchodzą przedstawiciel wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego, przedstawiciel dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego oraz właściciele albo posiadacz gruntów rolnych, na których terenie wystąpiła szkoda[15]. Zgodnie z art. 46 ust. 6 p.ł. szacowanie składa się z oględzin i szacowania ostatecznego. Podkreślenia wymaga, że podmiot odpowiedzialny za szkody łowieckie jest uprawniony do ustalania wysokości odszkodowania. Jego obecność przy szacowaniu jest niezbędna do przeprowadzenia tej czynności. Odmiennie niż w przypadku pozostałych członków wskazanego zespołu, albowiem niestawiennictwo właściciela albo posiadacza gruntów rolnych lub przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego nie wstrzymuje dokonania szacowania szkód[16].
Pod względem przedmiotowym w literaturze wyróżnia się dwa rodzaje szkód łowieckich. Pierwszym rodzajem szkód łowieckich są szkody wyrządzone w uprawach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny. Ustawodawca przyjmuje, iż konieczne jest zaistnienie dwóch przesłanek odpowiedzialności łącznie. Po pierwsze, szkody muszą być wyrządzone w uprawach rolnych, a po drugie, muszą być to szkody wyrządzone przez co najmniej jeden z gatunków zwierząt wymienionych w tym przepisie[17]. Drugim rodzajem szkód łowieckich są szkody powstałe przy wykonywaniu polowania[18]. Z kolei artykuł 46 ust. 2 p.ł. wymienia trzy rodzaje czynności wymaganych w przypadku zgłoszenia szkody: dokonanie oględzin, oszacowanie szkód[19] i ustalenie wysokości odszkodowania. Mimo iż czynności te pozostają w ścisłym związku i jedna jest konsekwencją drugiej, to jednak należy traktować je odrębnie. Nie bez znaczenia jest również kolejność dokonywania czynności, jaka wynika z analizowanego przepisu. Pierwszą czynnością, jakiej należy dokonać, są bowiem oględziny. Następnie na podstawie oględzin dochodzi do oszacowania szkód, a wreszcie w ostatniej kolejności dochodzi do ustalenia wysokości odszkodowania. Należy zauważyć, że czynności określone w art. 46 ust. 6 p.ł. można podzielić na czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego (oględziny), jak i do ustalenia stanu faktycznego i zakresu odpowiedzialności (oględziny, szacowanie szkód)[20].
2. Tryb dochodzenia odszkodowania za szkody łowieckie
W stanie prawnym obowiązującym od 1 kwietnia 2018 r.[21] żądanie zapłaty odszkodowania za szkody łowieckie nadal ma charakter roszczenia cywilnoprawnego (deliktowego), ale procedura ustalania rozmiaru szkody i określenia wysokości odszkodowania ma charakter mieszany, albowiem obejmuje dwa etapy:
a) wyłącznie administracyjny (wg stanowiska doktryny[22]) lub (wg stanowiska SN[23]) polubowny w pierwszej fazie i administracyjny w drugiej, na który składa się szacowanie szkody, ewentualnie także postępowanie odwoławcze, i trwa on do chwili upływu terminu wniesienia odwołania od protokołu szacowania ostatecznego albo wydania ostatecznej decyzji przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe;
b) sądowy, trwający od wytoczenia powództwa przed właściwym sądem powszechnym aż do prawomocności wyroku wydanego w tej sprawie[24].
W ramach pierwszego trybu ustawa – Prawo łowieckie przewiduje dwa rodzaje protokołów. Protokół zgodny z art. 46a ust. 4 p.ł., zgodnie z którym niezwłocznie po zakończeniu oględzin dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności następujące dane i informacje:
1) imiona i nazwiska osób biorących udział w oględzinach;
2) datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania oględzin;
3) dane podlegające ustaleniu podczas oględzin;
4) szkic sytuacyjny uszkodzonej uprawy;
5) czytelne podpisy osób biorących udział w oględzinach.
Drugim z protokołów jest protokół zgodny z art. 46c ust. 5 p.ł., zgodnie z którym niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności następujące dane i informacje:
1) imiona i nazwiska osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym;
2) datę sporządzenia protokołu oraz datę dokonania szacowania ostatecznego;
3) dane podlegające ustaleniu podczas szacowania ostatecznego;
4) szkic sytuacyjny uszkodzonej uprawy;
5) czytelne podpisy osób biorących udział w szacowaniu ostatecznym.
Podkreślania wymaga, że w odniesieniu do każdego z wyżej opisanych protokołów członkowie zespołu dokonującego szacowania szkody mają prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu wraz z uzasadnieniem. W protokole umieszcza się informację o braku zastrzeżeń albo o wniesionych zastrzeżeniach[25].
Z kolei w art. 46d ust. 1 p.ł. ustawodawca przewidział tryb zaskarżenia protokołów, o których mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 p.ł., poprzez wniesienie odwołania do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Uprawnienie do wniesienia odwołania przysługuje właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na których terenie wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego w terminie siedmiu dni od dnia podpisania protokołu oględzin albo protokołu szacowania ostatecznego.
Należy stwierdzić, że jedynym wymogiem formalnym wniesienia odwołania jest niezadowolenie skarżącego z rozstrzygnięcia dzierżawcy (zarządcy) obwodu. Oznacza to m.in., że właściciel (posiadacz) nieruchomości może wnieść odwołanie także wówczas, gdy nie brał udziału w oględzinach lub szacowaniu ostatecznym, lub brał w nich udział, ale nie zgłosił zastrzeżeń do treści protokołów. Żadna z norm ustawy nie uzależnia dopuszczalności odwołania od obecności skarżącego w trakcie opisanych czynności lub skorzystania przez niego z prawa do zgłoszenia zastrzeżeń do treści protokołów tych czynności[26]. Poza określeniem terminu ustawa nie precyzuje innych zasad wnoszenia omawianego środka prawnego. W konsekwencji, zgodnie z art. 49a ust. 1 ustawy, zastosowanie w tym zakresie powinna znaleźć ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego[27]. Oznacza to zatem, że odwołanie przewidziane w art. 46d ust. 1 powinno zostać wniesione do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe za pośrednictwem dzierżawcy (zarządcy) obwodu, który sporządził sporny protokół (por. art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 ustawy), w formie pisemnej.
Wymogiem formalnym omawianego środka jest to, aby określał czynność (dokument), której dotyczy, oraz by wynikało z niego, że skarżący jest niezadowolony z treści protokołu oględzin lub szacowania ostatecznego[28]. Jak wynika z art. 46d ust. 2 p.ł., zadaniem nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe po otrzymaniu odwołania jest ponowne wykonanie czynności, które już wcześniej miał wykonać dzierżawca (zarządca) obwodu, tzn. odpowiednio:
1) oględzin (jeśli odwołanie zostało złożone od protokołu oględzin);
2) szacowania ostatecznego (jeśli odwołanie zostało złożone od protokołu szacowania ostatecznego).
Czynności te powinny być dokonane według takich samych zasad, jak ustawa i rozporządzenie w sprawie szacowania szkód przewidywało dla czynności realizowanych przez dzierżawcę (zarządcę) z pewnymi odrębnościami wynikającymi z art. 46d p.ł. Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8[29].
Decyzja nadleśniczego jest ostateczna[30]. Zgodnie z art. 49a ust. 1 p.ł. w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Z art. 46e ust. 1 ustawy wynika, iż nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, bazując na podstawie wyżej opisanego materiału, wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Literalne brzmienie omawianej normy mogłoby prowadzić do (błędnego) wniosku, że „sfera decyzyjności” nadleśniczego rozciąga się tylko na wysokość kwoty należnego odszkodowania. Tymczasem wykładnia systemowa uwzględniająca całokształt norm od art. 46 do art. 46f p.ł. prowadzi do wniosku, że nadleśniczy może wydać następujące decyzje administracyjne:
1) merytoryczne (rozstrzygające sprawę roszczenia o odszkodowanie za szkody łowieckie co do istoty), czyli decyzję:
a) odmawiającą przyznania odszkodowania, w szczególności gdy:
» z ustaleń nadleśniczego wynika, że szkoda w ogóle nie powstała albo powstała z przyczyn niezwiązanych z aktywnością zwierzyny lub przy wykonywaniu polowań,
» z ustaleń nadleśniczego wynika, iż szkodę wyrządziły inne gatunki zwierząt łownych niż wymienione w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy (wówczas roszczenie o odszkodowanie może przysługiwać na podstawie art. 50 ustawy w stosunku do Skarbu Państwa, a nie od dzierżawcy/zarządcy obwodu),
» wystąpiła jedna z okoliczności przewidzianych przez art. 48 ustawy;
b) ustalającej wysokość odszkodowania w takiej samej wysokości, jak zostało to ustalone przez dzierżawcę lub zarządcę w protokole szacowania ostatecznego;
c) ustalającej wysokość odszkodowania w innej wysokości (niższej lub wyższej), niż wynika to z protokołu ostatecznego szacowania szkody sporządzonego przez dzierżawcę lub zarządcę;
2) formalną, czyli kończącą postępowanie administracyjne bez odniesienia się do zasadności roszczenia o zapłatę odszkodowania, np. decyzję o umorzeniu postępowania (na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 49a ustawy)[31].
3. Sposób zaskarżenia decyzji nadleśniczego
w przedmiocie odszkodowania za szkodę łowiecką
Właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody łowieckie, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, może w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody[32]. W odniesieniu do szkód łowieckich możliwość skorzystania z drogi sądowej jest determinowana uprzednim wyczerpaniem etapów pojednawczego i administracyjnego (obligatoryjny przedsądowy tryb administracyjny)[33]. Brak wniesienia w terminie pozwu do sądu powszechnego[34] powoduje, że zawarte w decyzji nadleśniczego ustalenia co do wysokości odszkodowania stają się definitywne. Ustawodawca przyjął tu domniemanie, że w takiej sytuacji nie ma uprawnionego podmiotu „niezadowolonego z decyzji” ustalającej wysokość odszkodowania[35]. W uchwale z dnia 29 kwietnia 2022 r. Sąd Najwyższy[36] wskazał, że w sprawie o zapłatę przez dzierżawcę lub zarządcę obwodu łowieckiego odszkodowania za szkodę łowiecką sąd jest związany decyzją nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe ustalającą wysokość odszkodowania, która nie została zakwestionowana w terminie określonym w art. 46e ust. 4 p.ł. Właściwy do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji nadleśniczego ustalającej wysokość odszkodowania za szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną jest sąd powszechny właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody, nie zaś sąd administracyjny, z którego kognicji sprawy dotyczące ustalania na podstawie decyzji administracyjnej nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zostały wyłączone na mocy art. 46e ust. 4 p.ł.[37]
Jak wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2021 r.[38], skoro doręczenie decyzji rozstrzygającej w sprawie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez zwierzęta łowne wiąże się dla stron tego postępowania z otwarciem drogi sądowej przed sądem powszechnym, to mimo braku normy prawnej, która by wyraźnie wyłączyła w tych sprawach sądowoadministracyjną kontrolę decyzji – sądy administracyjne przyjmują, że jest ona niedopuszczalna[39]. Ustawodawca nie wprowadził dwutorowości postępowania sądowego, lecz określił jedną drogę, którą podjąć może podmiot „niezadowolony z decyzji”. Tą drogą jest wniesienie powództwa do sądu powszechnego[40]. Stanowisko o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej znajduje potwierdzenie w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., z dnia 7 października 2022 r. i z dnia 20 stycznia 2023 r.[41] Orzeczenie wydane w tego typu sprawach ma charakter wyroku deklaratoryjnego, nie zmienia on w żaden sposób decyzji administracyjnej nadleśniczego. Wyrok sądowy ma jednak pierwszeństwo przed treścią decyzji administracyjnej i to on powinien podlegać wykonaniu, a nie wcześniejsza decyzja[42].
4. Decyzja nadleśniczego rozstrzygająca ustalenie wysokości odszkodowania za szkodę łowiecką a tryby nadzwyczajne z k.p.a.
Ustawodawca przewidział, jak wskazano, że nadleśniczy wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z powstałymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę. Od decyzji tej przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Jednocześnie w art. 49a ust. 1 p.ł. ustawodawca wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Pojawia się zatem wątpliwość, w jakim zakresie odpowiednio należy stosować przepisy kodeksowe do postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za szkodę łowiecką, a także czy decyzja wydana przez nadleśniczego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie może zostać wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., czyli w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności postępowania czy uchylenia lub zmiany decyzji. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że odesłanie z art. 49a ust. 1 p.ł. ma charakter wyłącznie procesowy. To do postępowania przed nadleśniczym stosuje się odpowiednie przepisy k.p.a.[43] Chodzi tu wyłącznie o postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w rozumieniu art. 49a ust. 1 p.ł.
W tym miejscu warto zwrócić uwagę na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r., z którego wynika, że sprawa ustalenia przez nadleśniczego wysokości odszkodowania to sprawa, która inicjowana jest już z momentem złożenia (wniesienia) odwołania, tj. pisma wskazującego na brak zadowolenia i aprobaty zainteresowanego podmiotu z ustaleń przyjętych w tym przedmiocie w toku dotychczasowego postępowania odszkodowawczego[44]. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro w ustawie – Prawo łowieckie wskazano jedynie organ uprawniony do rozpoznania odwołania w sprawie wysokości odszkodowania, a brak jest regulacji dotyczących trybu wnoszenia odwołania, w tym zakresie odpowiednie zastosowanie winny mieć przepisy k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już samo wniesienie odwołania inicjuje sprawę ponownego ustalenia przez inny podmiot (nadleśniczego) wysokości odszkodowania, a do postępowania w takiej sprawie stosownie do odesłania zawartego w art. 49a ust. 1 p.ł. posługiwać się należy odpowiednio przepisami k.p.a.[45] Zatem, jak wskazano, do wniesienia odwołania w omawianym przedmiocie zastosowanie ma przepis art. 129 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie organem pierwszej instancji będzie koło łowieckie. Jednocześnie przywołany wyrok NSA wskazuje na sposób interpretacji odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. do procedury związanej z ustaleniem odszkodowania za szkody łowieckie. Dokonując analizy odesłania zawartego w art. 49a ust.1 p.ł. w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., należy zastanowić się nad możliwością stosowania przepisów dotyczących trybów nadzwyczajnych. Wskazać należy, że tryby nadzwyczajne to właściwie odrębne sprawy administracyjne i to zarówno pod względem materialnoprawnym, jak i procesowym (odrębny przedmiot postępowania). Zasada pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznych oznacza prawną dopuszczalność oceny trafności decyzji ostatecznych[46]. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Byt tego postępowania jest uzależniony bowiem od bytu postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Związek ten przejawia się również w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia, stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Występują równocześnie jednak istotne elementy samodzielności postępowania nadzwyczajnego, jak odrębny przedmiot postępowania oraz to, iż wynik tego postępowania nie musi wpłynąć na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym[47].
W tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2025 r., w którym sąd uznał, że instytucja wznowienia postępowania swoją podstawę materialnoprawną czerpie z ustawy procesowej – k.p.a., a jej istota w ogóle nie dotyka zakresu ustalenia odszkodowania za szkodę łowiecką. Nie można więc uznać jej za dotyczącą sprawy ustalenia odszkodowania za szkodę łowiecką. W takiej sprawie nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy materialnej ustalenia odszkodowania[48]. Sąd we Wrocławiu w omawianym wyroku przyjął, że brak jest tożsamości między sprawą ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie z art. 46e p.ł. a sprawą wznowienia postępowania. Skutkiem takiego wniosku było przyjęcie przez WSA, że z odesłania procesowego wskazanego w art. 49a p.ł. nie wynika dopuszczalność otwierania postępowania w sprawach odrębnych pod względem materialnym, jak i procesowym od sprawy ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie.
O ile należy zgodzić się z poglądem WSA, że w pierwszym etapie postępowania o wznowienie postępowania organ ustala, czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, i to ustalenie nie ma bezpośredniego związku z ustaleniem wysokości odszkodowania za szkody łowieckie, o tyle w przypadku wznowienia postępowania rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu ponownego postępowania może mieć istotny wpływ na wysokość odszkodowania za szkody łowieckie, albowiem organ wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie w tej sprawie. Może zatem na skutek przeprowadzonego postępowania w trybie wznowienia postępowania wydać decyzję merytoryczną, która określi wysokość odszkodowania za szkodę łowiecką w innej wysokości niż pierwotna decyzja. Zatem nie można w pełni podzielić stanowiska WSA, że zawarte w art. 49a ust. 1 p.ł. odesłanie nie dopuszcza otwierania postępowań w trybie nadzwyczajnym. Sąd w omawianym wyroku wskazał na drugą przesłankę, która jego zdaniem wyklucza możliwość zastosowania nadzwyczajnych środków zaskarżenia w odniesieniu do decyzji nadleśniczego ustalającej odszkodowanie za szkody łowieckie. Przesłanką tą jest fakt, że dopuszczenie przeprowadzenia nowego postępowania i wydania nowej decyzji mogłoby spowodować, w sytuacji wcześniejszego wniesienia powództwa do sądu powszechnego i uzyskania wyroku sądu powszechnego, że w obrocie prawnym mogłyby pozostawać wyrok sądu powszechnego i decyzja nadleśniczego odmiennie określające wysokość odszkodowania. Powyższy argument należy uznać za zasadny, albowiem w obrocie prawnym nie mogą pozostawać dwa akty zawierające rozstrzygnięcie dotyczące tej samej sprawy (decyzja organu wydana na skutek wznowienia postępowania i orzeczenie sądu powszechnego). Należy jednak rozważyć możliwość zastosowania trybu nadzwyczajnego, np. wznowienia postępowania w sytuacji, w której decyzja nadleśniczego nie została w ogóle zaskarżona do sądu powszechnego w ustawowym terminie. Wówczas powyższy pogląd dotyczący niedopuszczalności zastosowania przepisów o wznowieniu postępowania w trybie k.p.a. z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia sądu powszechnego nie znajduje zastosowania. W takiej sytuacji należałoby rozważyć możliwość zastosowania trybu nadzwyczajnego w trybie odesłania do odpowiedniego stosowania k.p.a. zgodnie z art. 49a p.ł. Odmienny pogląd mógłby pozbawić stronę obrony swoich praw, jeżeli nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji. Skoro przepisy procedury przewidują w takiej sytuacji dopuszczalność wznowienia postępowania (art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a.), to dlaczego strona w postępowaniu o ustaleniu wysokości odszkodowania za szkodę łowiecką byłaby pozbawiona prawa przewidzianego ustawą.
Z kolei analizując przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności, pochylić się można nad postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2024 r. W postanowieniu tym NSA wskazał, że postępowanie toczące się w trybie art. 158 k.p.a. jest jednym z trybów pozaodwoławczych; nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz sprawą w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które – z mocy art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. – może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tym kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a.[49] Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie organu wydawane na skutek wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ma charakter kasacyjny i nie może regulować kwestii merytorycznych. Według NSA nie występuje tożsamość między sprawą o ustalenie wysokości odszkodowania za szkody łowieckie z art. 46d i art. 46e p.ł. a sprawą stwierdzenia nieważności decyzji nadleśniczego.
Rozważając przy tym, czy strony sporu o odszkodowanie za szkodę łowiecką w razie dostrzeżenia, że decyzja nadleśniczego jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., mogą poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi, należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie co do zasady zgodnie podnosi się, że w postępowaniu przed sądem powszechnym będą z urzędu rozpoznawane wszystkie kwestie, które mogłyby być potencjalną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nadleśniczego, a strony postępowania będą miały zapewnioną pełną ochronę swoich praw (na drodze cywilnej). Stąd też tryb stwierdzenia nieważności jest w tym przypadku zbędny. Zdaniem NSA wniesienie pozwu do sądu powszechnego nie jest środkiem zaskarżenia od decyzji, lecz inicjuje postępowanie, w którym sąd rozpoznaje sprawę o odszkodowanie, nie będąc związanym w żaden sposób treścią decyzji. Dopuszczenie zaś możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nadleśniczego i w rezultacie przeprowadzenia nowego postępowania i wydania nowej decyzji, w wyniku której np. konieczne byłoby ustalenie ponownie odszkodowania, spowoduje – w sytuacji wcześniejszego wniesienia powództwa do sądu powszechnego (jak w niniejszej sprawie) i uzyskania wyroku sądu powszechnego – że w obrocie prawnym mogłyby pozostawać wyrok sądu powszechnego i decyzja nadleśniczego odmiennie określające wysokość odszkodowania[50]. Mogłoby to prowadzić do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. O ile pogląd taki należy uznać za zasadny, albowiem w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa akty dotyczące tej samej sprawy, a tryb nadzwyczajnego wzruszenia decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji nie może podważać orzeczenia wydanego przez sąd powszechny, o tyle jednak w przypadku braku zaskarżenia decyzji nadleśniczego do sądu powszechnego należałoby dopuszczalność takiego trybu rozważyć.
Z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika pogląd, że zastosowanie trybów nadzwyczajnych z k.p.a. do decyzji nadleśniczego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie jest wyłączone. Przemawiają za tym różne argumenty. Przede wszystkim specyfika sprawy o szkody łowieckie. Ponadto konieczność szybkiego procedowania i kompletność regulacji zawartej w art. 46e ust. 4 p.ł. wskazująca na drogę sądową zaskarżenia decyzji nadleśniczego. Zastrzeżenie odpowiedniego stosowania k.p.a. do spraw nieuregulowanych w ustawie jedynie do momentu wydania decyzji przez nadleśniczego oraz brak możliwości przedłużenia terminu ustawowego do wniesienia powództwa do sądu, a także brak możliwości rozpoznawania przez sąd powszechny sprawy objętej powagą rzeczy osądzonej[51]. Powyższe stanowisko i twierdzenia sądów administracyjnych budzą jednak wątpliwości i pozwalają na wyprowadzenie wniosków, że odesłanie przewidziane w prawie łowieckim do odpowiedniego stosowania k.p.a. nie powinno ograniczać się jedynie do momentu wydania decyzji przez nadleśniczego, ale należy rozważyć możliwość dopuszczenia zastosowania trybów nadzwyczajnych w sytuacjach powyżej wspomnianych.
Podsumowanie
Procedura (administracyjno-sądowa) ustalania odszkodowania za szkody łowieckie jest wieloetapowa, a wydanie decyzji przez nadleśniczego jest przesłanką warunkującą dopuszczalność uruchomienia właściwego postępowania przed sądem powszechnym. Przepisy ustawy – Prawo łowieckie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że z treści przepisu art. 49a p.ł. wynika, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie nie obejmuje trybów nadzwyczajnych przewidzianych kodeksem. W konsekwencji wyłączone jest stosowanie przepisów art. 145–152 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznej i prawomocnej decyzji nadleśniczego rozstrzygającej sprawę ustalenia wysokości odszkodowania za szkodę łowiecką.
Decyzja nadleśniczego ustalająca odszkodowanie za szkody łowieckie nie może być przedmiotem nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji (wniosku o wznowienie, wniosku o stwierdzenie nieważności). Decyzja ta może jedynie być poddana kontroli dokonanej przez sąd powszechny. Pogląd ten jest dyskusyjny, bo nie można wykluczyć sytuacji, w których powstanie konieczność stosowania trybów nadzwyczajnych. Pozbawienie strony możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych, np. w sytuacji braku zaskarżenia decyzji nadleśniczego do sądu powszechnego, może prowadzić do ograniczenia praw podmiotowych strony. Pamiętać należy, że zaskarżenie decyzji nadleśniczego do sądu powszechnego ograniczone jest czasem, a prawo do skorzystania z trybów nadzwyczajnych pozwala na zaskarżenie decyzji w dłuższym terminie. Skutkiem wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie.
Nie można zgodzić się z twierdzeniami przedstawionymi w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, że sprawa wszczęta w trybie nadzwyczajnym nie jest tożsama albo nie jest kontynuacją sprawy o ustalenie wysokości odszkodowania za szkody łowieckie. Efektem końcowym bowiem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym czy to wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji będzie orzeczenie o szkodzie łowieckiej. Zasadne zatem jest uznanie, że dopuszczalne jest wzruszenie decyzji nadleśniczego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody łowieckie w trybie nadzwyczajnym.
Bibliografia
Adamiak B., Komentarz do art. 145 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006.
Danecka D., Radecki W., Prawo łowieckie z komentarzem do wybranych przepisów, Warszawa 2021.
Goettel M., Sytuacja zwierzęcia w prawie cywilnym, Warszawa 2013.
Gudowski J., Bieniek G., Szkoda wyrządzona przez zwierzęta, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz,t. 3. Zobowiązania. Część ogólna, LEX 2018.
Łyszkowski M., Związanie sądu powszechnego decyzją nadleśniczego ustalającą wysokość odszkodowania za szkody łowieckie, która nie została zakwestionowana w terminie określonym w art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego. Glosa do uchwały Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 29 kwietnia 2022 r., III CZP 62/22,„Orzecznictwo Sądów Polskich” 2024, nr 1, poz. 1.
Machnikowski P., Śmieja A., [w:] System Prawa Prywatnego, t. 6. Prawo zobowiązań – część ogólna, red. A. Olejniczak, Warszawa 2014.
Machnikowski P., Śmieja A., Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta, [w:] Prawo zobowiązań – część ogólna, red. A. Olejniczak, Warszawa 2018.
Pązik A., Komentarz do art. 46, [w:] Prawo łowieckie. Komentarz, red. A. Pązik, M. Słomski, LEX 2023.
Pązik A., Komentarz do art. 46d, [w:] Prawo łowieckie. Komentarz, red. A. Pązik, M. Słomski, LEX 2023.
Radecki W., Danecka D., Prawo łowieckie. Komentarz,Warszawa 2019.
Radecki W., Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska, Warszawa 2002.
Radwański Z., Olejniczak A., Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2010.
Rakoczy B., Ciężar dowodu w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2010.
Rakoczy B., Komentarz do art. 46 ustawy Prawo łowieckie, [w:] B. Rakoczy, R. Stec, A. Woźniak, Prawo łowieckie. Komentarz, LEX 2014.
Wróbel A., Komentarz do art. 16, [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX 2025.
[1] Ustawa z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 539 z późn. zm.), dalej: p.ł.
[2] Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2010, s. 90.
[3] B. Rakoczy, Ciężar dowodu w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 138.
[4] P. Machnikowski, A. Śmieja, [w:] System Prawa Prywatnego, t. 6. Prawo zobowiązań – część ogólna, red. A. Olejniczak, Warszawa 2014, s. 532; M. Goettel, Sytuacja zwierzęcia w prawie cywilnym, Warszawa 2013, s. 369; A. Pązik, Komentarz do art. 46, [w:] Prawo łowieckie. Komentarz, red. A. Pązik, M. Słomski, LEX 2023.
[5] P. Machnikowski, A. Śmieja, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta, [w:] Prawo zobowiązań – część ogólna,red. A. Olejniczak, Warszawa 2018, s. 531–532.
[6] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2019 r., K 45/16, OTK ZU A/2019, poz. 22.
[7] J. Gudowski, G. Bieniek, Szkoda wyrządzona przez zwierzęta, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 3. Zobowiązania. Część ogólna, LEX 2018.
[8] W. Radecki, Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska, Warszawa 2002, s. 118; tak też W. Radecki, D. Danecka, Prawo łowieckie. Komentarz,Warszawa 2019, s. 389.
[9] Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 120/07, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna” 2008, nr 12, poz. 136.
[10] B. Rakoczy, Komentarz do art. 46 ustawy Prawo łowieckie, [w:] B. Rakoczy, R. Stec, A. Woźniak, Prawo łowieckie. Komentarz, LEX 2014.
[11] Art. 46 ust. 1 p.ł.
[12] Art. 50 ust. 1b p.ł. i art. 126 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1478).
[13] Art. 46 ust. 4 p.ł.
[14] Zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 1 p.ł. wniosek zawiera w szczególności: imię i nazwisko albo nazwę, adres miejsca zamieszkania albo adres i siedzibę oraz numer telefonu właściciela albo posiadacza gruntów rolnych.
[15] Art. 46 ust. 2 p.ł.
[16] Art. 46 ust. 8 p.ł.
[17] B. Rakoczy, Komentarz do art. 46 ustawy Prawo łowieckie.
[18] Art. 46 ust. 1 pkt 2 p.ł.
[19] Zgodnie z art. 46 ust. 6 p.ł. szacowanie szkody składa się z oględzin i szacowania ostatecznego.
[20] B. Rakoczy, Komentarz do art. 46 ustawy Prawo łowieckie.
[21] Ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 651) wprowadziła zmiany do ustawy – Prawo łowieckie.
[22] D. Danecka, W. Radecki, Prawo łowieckie z komentarzem do wybranych przepisów, Warszawa 2021, s. 121; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r., II OSK 865/20, LEX nr 3096347.
[23] Por. uchwała SN z dnia 6 lipca 2021 r., III CZP 48/20, OSNC 2021/12, poz. 83, s. 46.
[24] A. Pązik, Komentarz do art. 46.
[25] Art. 46a ust. 5 i art. 46c ust. 6 p.ł.
[26] A. Pązik, Komentarz do art. 46d.
[27] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), dalej: k.p.a.
[28] Art. 128 k.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 p.ł.
[29] Art. 46e ust. 1 p.ł.
[30] Art. 46e ust. 2 p.ł.
[31] A. Pązik, A. Pązik, Komentarz do art. 46.
[32] Zgodnie z art. 46e ust. 4 p.ł.
[33] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2025 r., II SAB/Łd 160/24, LEX nr 3831873; tak też wyrok SN z dnia 24 sierpnia 2024 r., II CSKP 1711/22, LEX nr 3753860.
[34] Art. 46e ust. 4 p.ł. in fine.
[35] M. Łyszkowski, Związanie sądu powszechnego decyzją nadleśniczego ustalającą wysokość odszkodowania za szkody łowieckie, która nie została zakwestionowana w terminie określonym w art. 46e ust. 4 Prawa łowieckiego. Glosa do uchwały Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 29 kwietnia 2022 r., III CZP 62/22,„Orzecznictwo Sądów Polskich” 2024, nr 1, poz. 1.
[36] Uchwała SN z dnia 29 kwietnia 2022 r., III CZP 62/22, „Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna” 2022, nr 12, poz. 121.
[37] Postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 grudnia 2019 r., III SA/Gd 789/19, LEX nr 2759896.
[38] Uchwała SN z dnia 6 lipca 2021 r., III CZP 48/20, OSNC 2021/12/83.
[39] Postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 8 stycznia 2020 r., II SA/Sz 1172/19, LEX nr 276790.
[40] Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2020 r., I ACa 701/19, LEX 3118836.
[41] Postanowienie NSA z dnia 7 września 2021 r., I OSK 133/21, LEX nr 3232128; postanowienie NSA z dnia 7 października 2022 r., I OSK 1497/22, LEX nr 3427139; postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2023 r., I OSK 2254/22, LEX nr 3477623.
[42] Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2020 r., I ACa 701/19, LEX nr 3118836.
[43] Postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2024 r., I OSK 1769/24, LEX nr 3833428.
[44] Wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., II OSK 2028/20, LEX nr 3116415.
[45] Ibidem.
[46] A. Wróbel, Komentarz do art. 16, [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX 2025.
[47] B. Adamiak, Komentarz do art. 145 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 627–628.
[48] Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2025 r., II SA/Wr 463/24, LEX nr 3843481.
[49] Postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2024 r., I OSK 1769/24, LEX nr 3833428.
[50] Ibidem.
[51] Ibidem.
